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【案情簡介】
彭某于2017年9月18日向上海市司法局（以下簡稱市司法局）提出政府信息公開申請，請求公開下列信息：1.公開《律師法》第4條所指的對上海市律師協會的監督、指導的具體事項和內容。2.公開上海市律師協會第8、9屆財務審計的所有資料，含；原始會計憑證、記賬憑證、會計賬簿、財務報表；律協是否存在：個人或集體侵占會費或律協財產或賄賂；為自己、他人或為上海市司法局及其各縣區司法局的單位或個人或與其有關系的、指定的個人或單位購買、支付或報銷的包括但不限于：車費、郵費、各類物品、旅游景點費、餐飲費、住宿費、紀念品、禮品費、禮金券、債券、股票、基金等各類有價證券、罰款、賭資、嫖資、賄賂款及不便財務做賬報銷的其它支出等。3.公開2016年度上海市律師協會工作報告的內容，包括上海市律師協會遵守法律法規和國家政策的情況，履行登記手續的情況、按照章程開展活動的情況，人員和機構變動的情況以及財務管理的情況。上海市司法局于2017年10月26日作出的滬司信公復[2017]81號告知書，并送達了彭某。彭某不服該告知書，于2018年5月3日向上海市黃浦區人民法院提起行政訴訟。
【代理意見】
原告向答辯人申請公開的內容，實際包含三項:一是，要求公開上海市律師協會第八屆、第九屆財務審計原始會計憑證、記賬憑證、會計賬簿、財務報表；二是，律協是否存在個人或集體侵占會費或律協財產或賄賂；三是，律協是否存在財務不當支出（如為自己、他人或為上海市司法局及其各縣區司法局的單位或個人或與其有關系的、指定的個人或單位購買、支付或報銷的包括但不限于：車費、郵費、各類物品、旅游景點費、餐飲費、住宿費、紀念品、禮品費、禮金券、債券、股票、基金等各類有價證券、罰款、賭資、嫖資、賄賂款及不便財務做賬報銷的其它支出等）。
一、原告第一項申請公開的內容，并非答辯人司法行政機關管理和保存范圍，依法不屬于答辯人信息公開的范圍。
上海律協之財務資料，并非《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）和《上海市政府信息公開規定》第二條所指的司法行政機關“在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。
二、原告第二項、第三項申請內容，實際為咨詢性質，并不屬于《政府信息公開條例》調整范疇，依法也應予以駁回。
原告第二項、第三項申請內容，實際系要求答辯人對特定事項進行解釋和說明，該類申請實際屬于咨詢性質，其所申請公開的也并非是“以一定形式記錄、保存的”政府文件本身，故該申請和答復不屬于《政府信息公開條例》調整范疇。換言之，針對原告以政府信息公開途徑提出的咨詢，無論答辯人是否作出答復，或者原告對該咨詢答復是否滿意，皆不會對原告的權利義務產生實質性影響。因此，就答辯人根據原告的咨詢所作出的答復，不論該種答復是否合法、正確和全面，均不屬人民法院司法審查的范圍，依法應予以駁回。
【判決結果】
本案按撤訴處理。
【裁判文書】
本院認為，本案中，原告彭某經本院合法傳喚，無正當理由拒不到庭，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十八條之規定，裁定本案按撤訴處理。
【案例評析】
本案雖因彭某經法院合法傳喚，無正當理由拒不到庭造成本案按撤訴處理，但如果案件進入實體審理，則必然涉及原告要求公開的上海市律師協會第八屆、第九屆財務審計原始會計憑證、記賬憑證、會計賬簿、財務報表是否屬于司法行政機關管理和保存范圍的政府信息的問題，我們認為，律師協會的財務憑證不屬于司法行政機關管理和保存的政府信息公開范圍，理由如下：
一、司法行政機關對律師協會進行宏觀性管理，并不進行具體事務尤其內部事務的替代性管理
依據《中華人民共和國律師法》（以下簡稱《律師法》）第四條規定，律師協會雖然接受司法行政機關監督和指導，但因《律師法》第四十三條同時規定律師協會屬于“社會團體法人，是律師的自律性組織”。此外，行業法律層面尚無更加細化的關于“監督、指導”的具體規定，僅在司法部規章《律師事務所管理辦法》第七十三條、《律師執業管理辦法》第五十七條原則性地規定加強指導和監督、支持行業自律、建立健全“兩結合”管理的協調、協作機制等仍然原則性的規定，故現行法律規定司法行政機關對律師協會的監督、指導，應當屬于宏觀性的，并非對律師協會事務，尤其是內部事務進行事無巨細地所謂監督和指導，更不會是對其內部事務直接進行替代性管理。就此，律師協會作為社會團體，司法行政機關作為其業務主管機關，國務院《社會團體登記管理條例》第四十八條也規定了業務主管機關對社會團體的職責同樣是宏觀性的管理，也不是對社會團體的具體事務進行替代性管理。因此，上海律協的財務審計資料包括第八屆、第九屆財務原始會計憑證、記賬憑證、會計賬簿、財務報表等，并非司法行政機關法定管理和保存之范圍。
二、原告將業務主管單位的換屆“組織審計”職能，曲解為“委托審計”或“替代管理”職能
原告以《社會團體登記管理條例》第二十七條第二款作為法律依據支撐，證明律師協會的財政資料如原始憑證、記賬憑證、會計賬簿、財務報表等都應保存于司法行政機關，但該法條只是規定社會團體在換屆（或者更換法定代表人）之時，“登記管理機關、業務主管單位應當組織對其進行財務審計”，該條規定之本意，登記管理機關和業務主管機關只承擔財務審計的組織職能，并非如原告所理解的由業務主管機關直接進行替代性管理而直接委托審計，也即律師協會換屆之時，應當將律師協會所有財務資料提交司法行政機關保管并由司法行政機關進行委托審計。事實上，上海律協的財務預決算、審計等每年都進行，并由其監事會委托審計，預決算報告每年報其權力機構——上海市律師代表大會表決通過。換言之，上海律協具有相對完善的財務管理制度，實踐中也并未出現換屆時由司法行政機關委托審計上海律協財務之情形。
因此，上海律協之財務資料，并非《政府信息公開條例》第二條和《上海市政府信息公開規定》第二條所指的司法行政機關“在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。
【結語和建議】
針對此案，我們認為該案涉及兩個方面的問題。第一，行政機關是否可直接根據法律法規的概括授權，獲得其管理的行業協會以一定形式記錄、保存的內部信息的問題。我們認為，這不僅要看法律法規是否對行政機關管理的行業協會具有監督指導的權利的授權規定，而且，還要看其他的法律法規是否對監督指導的權力進行了具體的規定。如果沒有細化的規定，根據“依法行政”原則的要求，行政機關不能僅僅根據抽象性的授權規范，想當然的獲得對其管理的行業協會具體事務的指揮權和領導權并據此獲得其管理的行業協會的以一定形式記錄、保存的內部信息。本案中，原告彭某正是基于對《律師法》第四條的錯誤認識，得出了司法機關具有對律師協會的監督管理職能，就必然獲得對律師協會的內部信息的結論，這無疑是錯誤的；第二，正確認識具有公共管理職責的行業協會的何種信息屬于《政府信息公開條例》的調整范圍是處理此類政府信息公開爭議的重點問題。《政府信息公開條例》調整的政府信息必須是在履行管理職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄或者保存的信息，而行業協會只有在接受法律法規授權履行公共管理職能時形成的信息，才屬于《政府信息公開條例》的調整范圍，非履行公共管理職責時形成的信息，不受《政府信息公開條例》的調整。
滬公網安備 31010402007129號
