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近年來，隨著鄉村振興戰略全面推進，農村土地資源和集體房產也在很大程度上得以重新盤活利用，與此同時，違法用地、違法建設的現象也時有發生。各地自然資源執法部門嚴格執法，采取了“沒收”的方式對部分違法建筑物實施行政處罰，但違法用地上被罰沒建筑物資產的管理和處置問題，一直以來都在理論界和實務界存在各種爭議。尤其是集體土地上的違法建筑物，由于缺乏明確法律法規對其進行規制，集體土地上被沒收建筑物的行政處罰的執行、罰沒資產的交付和接管都存在很大難度。
一、 沒收違法建筑物的法律依據
目前我國涉及到罰沒違法建筑物的法律主要有《土地管理法》（以下簡稱“土管法”）、《城鄉規劃法》,行政法規有《土地管理法實施條例》，部門規章有《自然資源行政處罰辦法》。其中，我國現行有效的土管法第74條和77條，是針對符合土地利用總體規劃，在非法轉讓/非法占用的土地上擅自將農用地改為建設用地，新建建筑物和其他設施這類違法行為進行行政處罰的主要依據。
? 法條鏈接：
《土地管理法》第七十四條 買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門沒收違法所得；對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施；可以并處罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
《土地管理法》第七十七條 未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
然而，對于這類違法建筑物沒收后的管理和處置，國家層面并沒有出臺明確的法律或行政法規進行規制，上海市也尚未出臺針對性的地方規定。由于法律制度缺失和現實中的種種困境，導致歷年大量因違法用地被“沒收”建筑物難以通過合法程序進行處置或得到有效管理利用，絕大多數的違法建筑仍由原來的違法行為人繼續占有使用，無法實現罰沒制度本身的價值，也影響了行政執法的權威性。
二、 關于罰沒資產的權屬和“移交”問題
要探討罰沒資產處置管理的問題，就要先搞清楚資產的權屬和接管方的職權范圍：
1、沒收建筑物的權屬
實務中，針對農村集體土地上違法用地、違法建設的行政處罰決定書的內容通常包括：退還非法占用的土地；限期拆除不符合土地規劃的建筑物和設施，并沒收占用土地范圍內的建筑物以及相關設施，同時處以罰款。
可見，行政處罰涉及的資產包括土地和地上建筑物，資產權屬是需要首先重點關注和解決的問題：行政處罰決定書責令退還的土地是集體土地，土地的所有權自始至終歸屬于村集體，此處“退還”實際上是要將集體土地的使用權退還給村集體，從而使得村集體取得對罰沒資產進行接管并實際占有使用的法律基礎。但是，被沒收的地上建筑物和其他設施歸國家所有。根據《行政處罰法》 [1] 、《自然資源行政處罰辦法》、財政部頒布的《罰沒財物管理辦法》 [2] 等相關規定，沒收建筑物或者其他設施的行政處罰決定生效后，應當移交至同級財政部門處理，罰沒收入應當繳入國庫。也就是說，“沒收”僅僅是針對地上建筑物而言，建筑物所占用的土地性質并未發生改變。集體土地上的違法建筑物沒收后即轉化為國有資產，由此導致土地使用權人和地上物所有權人不一致，即“房地分離”的尷尬局面。這也是導致此類行政處罰決定難以真正有效執行的主要原因之一。
違法建筑物被沒收后，理論上只有被處罰對象搬離清空違法建筑物并交執法部門或接管單位實際占有管理，方可實現“沒收”的法律效果。但集體土地上的違法行為人多數在前期已投入了不小的建造和裝修成本，即便建筑物被罰沒，也不會輕易主動搬離。而目前我國法律并沒有賦予自然資源主管部門行政強制執行權，自然資源主管部門無法直接強行沒收建筑物。雖然根據我國《行政處罰法》及《行政強制法》規定，如當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰的行政機關可以申請人民法院強制執行，但在實踐過程中，法院通常會認為“沒有執行依據”或“沒有可供執行的內容”而不予執行，導致此類案件難以通過強制執行來改變占有狀態。在這樣的司法形勢下，許多地方的自然資源部門索性不申請法院強制執行，而是直接將資產按現狀移交給屬地政府。
2、 關于沒收建筑物的“移交”和接管問題
根據2014年7月起施行的原國土資源部《國土資源行政處罰辦法導致》（注：現已更名為《自然資源行政處罰辦法》）規定，自然資源主管部門作出沒收建筑物或者其他設施的行政處罰決定后，應當在行政處罰決定生效后90日內移交同級財政部門處理，或者擬訂處置方案報本級人民政府批準后實施。
由于法律法規層面并未明確罰沒資產的具體接收部門，實踐中為便于監督管理，財政部門通常還是會要求屬地鄉鎮政府來接管此類資產。而鎮政府并非涉案資產的物權人，也不是土地所有權人或使用權人，基于“房地一體流轉主義”的法律理論和實操慣例，只能再進一步將資產移交給所在村委會或村集體經濟組織（以下簡稱“村集體”）。以上海為例，實務中常見的做法是，區規土局作出行政處罰決定：責令退還非法占用的土地，限期拆除不符合土地規劃的建筑物和設施，并沒收占用土地范圍內的建筑物以及相關設施，同時處以罰款；區規土局又通過《非法財物移交書》將罰沒的建筑物“移交”至違法建筑所在地的鎮政府（或經鎮政府指定，直接移交給資產所在地的村集體）。
問題是，規土局“移交”的具體內容是非法財物的所有權、管理權、收益權亦或是其他？國家及上海市地方層面并沒有針對“移交”或“移交程序”作出明確規定。上海市規劃和自然資源局發布的《本市國土空間用途管制執法操作細則》僅規定了執法部門將罰沒資產的相關文書移交給鎮政府，沒有涉及沒收建筑物的權屬或財政收入問題。規土局出具的《非法財物移交書》也并沒有對“移交”的具體法律內涵予以明確。在法律法規層面沒有明確規定的情況下，我們認為該“移交”并不會產生物權變動的法律效果，即不能簡單理解為區規土局已將沒收建筑物（國有資產）的所有權轉移至村集體，也不能得出規土局已將沒收建筑物的所有權或其相關收益通過“移交”的方式劃至鎮政府/村集體的結論，姑且只能理解為執法部門將罰沒建筑物的管理權和管理責任交給了屬地的村集體。
但現實情況是，違法建筑物的管理權“移交”給村集體之后，對于罰沒資產的管理往往流于形式，大多數被“沒收”的違法建筑仍由原來的違法行為人繼續占用。由于罰沒資產“房地分離”，執法部門和接管單位的職權界定不清晰，處置路徑不通暢，導致接管單位對于行政執法部門責令退還的土地和罰沒的建筑物不僅很難進行有效管理利用，反而還可能因管理不當產生額外的風險或責任。
出于比較分析的目的，我們查閱了部分其他省市就沒收違法建筑物移交和處置等事宜出臺的規定。這些地方規定基本都明確了依法沒收的違法建筑物歸國家所有，所產生的收益應當納入財政收入，由接收單位承擔管理職責。但這樣的模式下，罰沒資產的管理權和收益權分離，接管單位自身難以獲取相應的資產收益，卻要花費人財物力將資產有效管理利用起來，還要承擔屬地管理的責任，實在是有些勉為其難了。
三、 罰沒資產接收后進行管理和利用時應關注的問題
目前階段，我國各地區對違法建筑物的處置路徑主要有拆除、完善手續、土地收儲、租賃、臨時使用、公開拍賣交易等。
拆除，是最簡單粗暴，也最不經濟的解決辦法，不僅執法成本很高，也不符合“物盡其用”的制度設計初衷，造成社會財富的浪費，但很多時候卻是逼不得已的做法——沒收的違法建筑由于其本身的違法性，無法直接通過公開拍賣等合法程序進行處置，也難以通過對外出租等方式有效利用，同時“房地分離”的權屬狀態也嚴重限制了此類資產的處置。若經過各方論證，違法用地上的建筑物不符合建筑質量安全標準、消防安全等管理規定，存在較大安全隱患，也無法滿足完善用地、建設手續等先決條件的，最終的處理方式也只能是拆除。
完善手續，是違法建筑物處置管理過程中難度最大、也是最關鍵的工作。依據土管法74條、77條規定，被罰沒的建筑物本身是符合土地利用總體規劃的，若經各方論證房屋建筑質量安全、消防安全、環境保護等方面均符合相關管理規定且具備完善手續各項前提條件，可依法完善相關手續后予以保留并合理利用。具體而言，用地和規劃手續方面：恢復農業用途使用的，可以申請辦理設施農業用地備案手續；為了公共利益需要應當依法實施征收的，按土管法有關規定辦理土地征收手續；作為集體建設用地使用的，需辦理集體建設用地使用權審批和集體經營性建設用地入市手續，還需根據《城市房地產管理法》《城鄉規劃法》《行政許可法》等法律法規辦理用地審批、工程規劃等審批手續和不動產登記/備案手續。當然，完善手續的過程中可能涉及土地、規劃、建設、消防、環保、公安、城管等眾多監管部門，是一項復雜的系統工程。
考慮到完善手續所需時間周期較長，為避免資產閑置，接管單位通常會將資產出租、委托運營管理或安排臨時使用作為過渡性安排，作為接管單位和資產管理的責任主體，需注意各類風險防范，建議重點關注以下問題：
1. 原有租賃關系的處理
被沒收的違法建筑物所占用的土地經營權大多是由違法用地當事人通過租賃/轉包等方式向村集體或其他村民流轉取得。地上物被罰沒之后，違法用地當事人是否還有權繼續使用土地？這取決于其所簽訂的土地承包或租賃合同的效力狀況。根據合同約定，大致分兩種情形：一是合同約定可從事非農建設，這屬于違反法律法規的強制性規定，合同自始無效；二是合同雖約定應從事農業用途，但承租人擅自改變租賃用途，開展非農建設，則構成根本違約，出租方（通常是村集體）可行使解除權，單方解除合同。如對合同效力或合同解除有爭議，當事人可請求法院或仲裁機構確認合同效力/合同解除。
2. 資產管理利用收益歸屬問題
如前述分析，土地（包括所有權和使用權）歸屬于村集體，相應地，土地利用的收益應屬于村集體；但罰沒建筑物屬于國有資產，原則上應由財政部門享有所有者權益。村級集體組織作為接收單位，對罰沒資產進行屬地管理和利用，可以充分發揮資產的價值，但是村集體畢竟不具備所有權人身份、不能直接享有國有資產收益。鑒于此，在村集體在以租賃或托管等方式將目標資產交由其他經營單位使用時，建議將標的資產即土地和地上物（包括建筑物及附屬設施等）和相應的土地收益和地上物收益進行必要區分；其中，土地收益歸屬于村集體，但地上建筑物等資產的收益可否納入村集體收入或通過適當程序轉化為村集體的合法收入，還需結合村、鎮、區等層面的有關財務收支規程或安排進一步商討，以避免國有資產流失。
3. 標的物本身的合法性及安全性問題
涉案資產系因違法用地而受到行政處罰予以沒收，村集體作為違法建筑物的接收單位，無論是從屬地管理的角度，還是從后續合法利用的角度考慮，均應積極主動履行看護義務和管理職責。但在法律層面需要特別關注兩個問題：其一，參照城鎮房屋租賃合同糾紛司法解釋 [3] 的規定，若租賃的房屋未取得建設工程規劃許可證，租賃合同可能被法院認定為無效。租賃合同無效的情形下，出租方一般情況下仍可參照合同約定的租金標準向承租方主張房屋占有使用費 [4] ，但承租方可能以出租方存在過錯為由主張損失賠償。其二，如果建筑物缺少相關的規劃許可、沒有辦理消防驗收手續或本身存在建筑質量問題等，一旦今后發生安全責任事故，根據《民法典》侵權責任編的規定，建筑物、構筑物或者其他設施倒塌、塌陷造成他人損害的，所有人、管理人或者使用人需要承擔相應的侵權責任，村集體作為罰沒資產的管理責任主體，可能會被追究相應法律責任。為此，村集體在接收相關資產后有必要盡快組織相關部門對建筑物進行現場勘驗，對建筑物的主體結構、消防安全等方面進行充分評估論證，以排除安全隱患，同時盡快完善用地、規劃、建設、建筑質量、消防、環保等相關手續，消除沒收建筑物上的違法狀態，使之“合法化”，并持續做好安全監督等工作。
[1] 《行政處罰法》第五十三條 除依法應當予以銷毀的物品外，依法沒收的非法財物必須按照國家規定公開拍賣或者按照國家有關規定處理。罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須全部上繳國庫，任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分；財政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機關返還罰款、沒收的違法所得或者返還沒收非法財物的拍賣款項。
[2] 《罰沒財物管理辦法》第三條“本辦法所稱罰沒收入是指罰款、罰金等現金收入，罰沒財物處置收入及其孳息。”第二十七條“除以下情形外，罰沒收入應按照執法機關的財務隸屬關系繳入同級國庫……”
[3] 《最高人民法院關于審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第二條“出租人就未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定建設的房屋，與承租人訂立的租賃合同無效。但在一審法庭辯論終結前取得建設工程規劃許可證或者經主管部門批準建設的，人民法院應當認定有效。”
[4] 《最高人民法院關于審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第四條“房屋租賃合同無效，當事人請求參照合同約定的租金標準支付房屋占有使用費的，人民法院一般應予支持。”
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