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? 隨著行政協議爭議明文納入行政訴訟法受案范圍，在非行政機關一方的公民、法人或者其他組織不履行行政協議的情況下，如何處理，成為其中一個重大爭議問題。基于行政訴訟“民告官”的基本結構，當前的行政訴訟尚不允許“官告民”，如依民事訴訟解決，顯然又與民事訴訟不解決行政爭議的制度要求不符。目前，在立法未確定“官告民”制度前，通過司法解釋以非訴強制執行方式處理，是解決這一問題的捷徑。這也是本主題的由來。
一、行政協議強制執行的規范供給
（一）行政協議強制執行需要處理行政訴訟法與行政強制法的關系
根據行政強制法第二條第三款規定： “行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行
行政決定
的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。”依概念所指，無論是行政機關依法自行強制執行，還是申請人民法院強制執行，行政強制執行，當以存在可執行之“行政決定”為前提，這也是行政強制法的立法語言，是以行政決定這類高權行為為執行對象所決定的。依行政協議之所指，兼具行政性和合意性，對行政協議的司法審查應當與其他行政決定的審查有所區別，這也使得行政協議難以自足以成“行政決定”。如果說行政協議可以被認為是雙方行政行為，納入行政行為范圍內處理，為行政訴訟的處理行政協議爭議提供理論基礎，但行政強制法所稱的“行政決定”，是否能夠包含行政協議，或基于協議產生的高權行為，還是有理論探討余地的。
當然，這一問題，也有可予牽強解決的路徑。行政訴訟法第九十七條規定：“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”行政訴訟法中采用了“行政行為”這一概念，這顯然與行政強制法規定的“行政決定”的外延又有所不同，行政行為的外延應大于行政決定，這也顯示了行政強制法與行政訴訟法立法因功能不同而采用法律語言上的不同。如依新法優于舊法的邏輯，這一問題似乎也可以解決，但行政強制法與行政訴訟法這一不一致，似又屬一般法之間的沖突。
因此，行政協議的強制執行，第一個需要解決的問題，便是行政強制法和行政訴訟法的關系問題。這個問題的爭議產生了關于行政協議強制執行是以行政協議為執行之依據，還是以行政機關另行作成之決定為執行依據？這個問題能否妥善解決，關系到司法解釋是合于行政強制法，還是將行政強制法與行政訴訟法關于強制執行的規定區分處理，以行政訴訟法第九十七條為依托，另設一套程序。當然，后一種選擇具備解釋前述矛盾的便利，但畢竟有破壞法制統一的嫌疑。畢竟，行政強制法才應當是為行政強制執行程序提供規范供給的法律，在行政強制法制定之后，行政訴訟法關于行政行為的強制執行規范的保留，應當僅具有準用性規范的效力。
（二）行政協議強制執行由司法解釋規定，是創設性解釋還是執行性解釋？
即使第一個問題得到了順利解決，將行政協議納入強制執行的范圍，第二個問題似乎比第一個問題更難解決。行政法的基本原則——法律保留原則——要求行政行為法無授權不可為。若完全采此理論，行政協議作為行政行為，其簽署應有法律依據，能否依協議作出可予執行的行政決定，也需要有法律依據。否則，無法律依據，僅依雙方合意即認可其合法性，相當于對行政協議的合法性審查在一定程度上采法律優先原則。這一轉變，其實質是在沒有充分準備的情況下，突破法律保留原則，是否會引起新的不易解決的問題，是值得擔憂的。當然，依大陸法系的傳統，行政行為的效力理論并不適用于行政協議的效力判斷，這也為法律優先原則在行政協議效力判斷領域的適用留下了余地。
司法對申請強制執行的行政行為的審查，其中重要一項審查內容就是行政行為是否“明顯缺乏法律、法規依據”，這也是法律保留原則的重要體現。無論司法解釋是采用直接以行政協議為執行對象，還是以按行政協議作出的新的決定作為執行對象，多數情況下，非以實定法而以約定為所執行對象的依據，此時，就存在行政協議的強制執行制度是創設規則還是解釋規則的問題。有人提出，應當通過立法，如行政程序法，或通過國務院先行制定行政協議行政法規的方式解決。當然，以司法解釋在司法實踐中承擔任務之重和一直以來的表現來看，無論理論界還是實務界，均因立法機關的規范供給不足，亟需司法機關予以彌補這一理由，給予司法解釋極大的容忍，但關于前述問題的處理，因預見性不足，無疑會對豐富多彩的實務問題留下操作難題。
二、與行政協議相關協議的執行問題
在民事領域，為促使交易的順利完成，已經形成的相對完整的制度，如擔保制度，這些制度的重要作用自不待言，但是，如果將擔保制度引入行政協議，可能會引發不適。如果行政協議配套簽署擔保協議，擔保協議是否也可以如行政協議這一主協議一樣，由行政機關直接申請人民法院強制執行？此時，如果認為擔保協議作為行政協議的從協議，因而也可認定為行政協議，似乎可以按行政協議的強制執行路徑處理，即使擔保協議中約定為第三人提供一般擔保。但是，擔保協議的爭議，不但會發生在債權人與擔保人之間，也可能發生在擔保人與債務人之間。同一個法律關系，不可能既是民事法律關系，又是行政法律關系。這時候，問題就出現了，如果將第三方參加的擔保協議作為行政協議處理，自然應當按行政爭議處理，此時，可能出現沒有行政機關作為原被告兩造的行政爭議，這顯然與行政訴訟制度是不相容的；如果認定為民事法律關系，行政機關又不能通過行政強制執行實現第三方提供擔保的擔保債權，仍然需要通過民事訴訟解決擔保爭議，但這樣處理，又會造成主債權通過行政強制執行程序處理，擔保債權通過民事訴訟程序處理的分化結局。
我們知道，不管制度如何安排，都不應當完全排斥擔保，即使是第三方擔保，但是，這一選擇，必然會帶來新的需要解決的問題。
三、違約行為同時存在實體法規定的行政處罰等責任的，是實體法優先還是可選擇？
從比較法看，通說認為行政協議不受法律保留原則的限制，如德國《行政程序法》第54條規定：“行政機關尤其可以與擬作出行政行為的相對人，以簽訂公法合同代替行政行為的作出”，我國臺灣地區“行政程序法”第136條也規定行政機關可以與相對人簽訂行政和解協議以替代行政處分。（麻錦亮）如此，其實質為接受了法律優先原則在行政協議領域的適用，即行政機關可視情況通過訂立行政協議替代作出行政處罰等行為的自由。按此處理，實質是接受了私法契約自由的精神，這時，也產生了契約自由與依法行政的關系處理問題。
如果行政協議中，將原本因違約可能招致的行政處罰等實體法已確定的法律責任，約定為行政協議違約責任，如土地出讓合同中約定了收繳土地閑置費和無償收回土地使用權這類已經為實體法確定為行政處罰的內容，如協議相對方違約，行政機關是否具有選擇權？即可以選擇通過強制執行方式執行違約責任（如果違約責任也可強制執行），也可以選擇通過啟動行政處罰等相關實體法程序追究違法責任。這個問題的解決，不僅要處理行政協議是否要完全接受法律優先原則，同時還需要處理是否受法律保留原則約束的問題。如果允行政機關具有選擇權，是否會產生外延過于寬泛，導致行政機關濫用協議形式規避實體法的執行？
根據德國行政協議的理論，采取高權行為方式還是行政契約方式救濟，行政機關有選擇權，但也存在“行政契約排除行政處分”的要求，如選擇行政契約方式實現權利，不能再通過高權行為來尋求救濟。（麻錦亮）如果賦予行政機關選擇權，行政機關選擇以新的契約追究原行政協議的責任，就不能再行選擇高權行為。這一要求，可能也會為我國法律實踐所接受。
四、職權法定原則對行政協議的執行的影響
按目前流行的行政協議審查方式，行政主體適格問題是行政協議審查的主要內容。“根據職權法定和越權無效的原則，行政主體只能在其權限范圍內訂立行政協議，不得超越權限范圍。如果行政機關從根本上就沒有訂立相應行政協議的權力，則該協議就喪失了合法性基礎，法院可以逕行確認該協議無效。”（程琥：審理行政協議案件若干疑難問題研究）
一般認為，行政協議即使采用法律優先原則，在契約自由方面，也應當受職權法定和越權無效原則的約束。我們知道，很多地方通過土地出讓合同，約定了不屬于土地管理部門職責范圍內的經濟指標如產能、稅收貢獻等內容，大多同時約定了違約責任，且不論這些約定本身的合理性問題，這些約定是否應歸入越權無效的情形？如果無效，無法通過強制執行程序來執行，地方政府通過特定出讓特定建設用地，尤其出讓工業用地所追求的經濟效益，將無法通過追求違約責任方式實現，一大批土地出讓協議中的相關約定恐怕將立即死亡。
如土地出讓合同的訂立，有一套比較完整的前置程序，地方政府通過土地出讓合同，將各職能部門范圍內的要求以規劃條件的方式在土地出讓合同中予以落實，也存在一些特殊的要求，與城鄉規劃職能無關，也與土地管理職能無關，這些要求不一定均無合理性，只是通過土地出讓流程，一次性納入土地出讓合同，實現土地出讓的全生命周期管理，不能說完全不具有合理性。土地出讓過程，可能是一個最能體現政府多部門協作的行政管理過程，從內部流程看，合同指標均是在地方人民政府的統一協調下完成，并非完全體現為土地管理部門的職責要素，從程序上來說，由土地管理部門納入土地出讓合同，應當要比多部門分別簽署配套協議便捷得多，司法實踐是否要對此予以尊重，也是需要考慮的。
也有地方是將非土地出讓職能的經濟指標交由地方政府成立的園區管理公司以民事主體名義另行簽署協議訂立。但這種將明顯屬于行政管理職能的內容，交由民事主體實施，是否存在行政委托違法的問題？如果不認為屬于委托，那這種行為的定性，也是一 個比較新穎的問題。
五、行政協議強制執行的規范選擇
在流傳的一份最高院關于行政協議的司法解釋稿中，對行政協議的強制執行，設定了“約定強制執行”、“未約定強制執行”和“法定強制執行”三種不同情形下的不同操作規則。
為什么會因是否在行政協議中約定可強制執行而產生不同的制度安排？有契約平等原則的要求，域外經驗移植的選擇問題。一般認為，行政協議的執行與民事合同的執行沒有區別，一方不履行時，另一方只能通過訴訟途徑解決（仲裁排除行政協議），如果行政機關未經訴訟直接申請強制執行，會產生不平等。在我國臺灣地區，“行政程序法”規定了行政協約的自愿強制執行制度，但對于未約定強制執行的，仍需通過訴訟執行法院裁判。
最高人民法院在制定司法解釋時，除了考慮司法解釋可能帶來的不良后果外，定然也需要站在“保護公民、法人或其他組織合法權益，監督行政機關依法行使職權”這一行政訴訟法的立法目的立場，首先考慮契約平等原則的約束，并在這一原則下設置具體規則。具體規則的設置，最高人民法院可選擇的路徑不多，從前述司法解釋稿看，采用了德國或我國臺灣地區的約定自愿執行模式與法國依職權執行模式的混合構造，具體又進行了程序上中國化。在“未約定強制執行”的情形下，由行政機關催告后作出行政決定，協議相對方未訴的，再申請執行行政決定，這一設置，給予了協議相對方對于該行政決定發起訴訟的機會，算是一種平衡。對于行政機關能否強制執行違約責任、擔保債權實現方式、對實質履行不能的行政決定的處理等問題，未作進一步規定。最高人民法院法官曾表示過的行政協議非訴強制執行審查程序的訴訟化構造，一度被認為能夠在一定程度上消解行政協議強制執行造成的契約不平等問題，但是，前述司法解釋稿中并未提及相關內容。
當然，無論是采用法國的依職權執行，還是德國的約定自愿執行，均需要考慮我國行政法治的水平和司法對行政的干預能力，也需要權衡我國行政法學領域學說林立的現狀，考慮公眾接受度問題。無論如何，最高人民法院以司法解釋的形式對行政協議的強制執行方式作出規定，一定難以避免爭議，也難以完全避免制度執行向行政機關傾斜的局面出現。
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