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行政協(xié)議的存在和發(fā)展，是同我國經(jīng)濟發(fā)展和行政管理發(fā)展密切相關的，當前，行政協(xié)議已經(jīng)被廣泛運用。但行政協(xié)議的范圍問題一直在學界和司法實踐中存在較大爭議。
《中華人民共和國行政訴訟法》第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。第13 條第1 款第11 項進一步規(guī)定，行政協(xié)議行為屬于行政訴訟的受案范圍。由此說明，行政協(xié)議屬于行政行為的一種類型。為明確行政協(xié)議的概念，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》中，將《行政訴訟法》規(guī)定的行政協(xié)議定義為，“行政機關為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內(nèi)容的協(xié)議”。
盡管國家已經(jīng)通過立法的形式對行政協(xié)議的定義和可訴性作出了規(guī)定，但在司法實踐中仍有較大的靈活性和爭議性。
2018年3月11日，最高人民法院發(fā)布“行政協(xié)議案件審理規(guī)則”，其中指出，行政協(xié)議是行政機關為履行行政職責實現(xiàn)行政管理目標，與相對人經(jīng)過協(xié)商一致所達成的協(xié)議。行政協(xié)議行為不是一個單一的行政行為，包括簽訂、履行、變更、解除行政協(xié)議等一系列行政行為。行政協(xié)議糾紛包括簽訂行政協(xié)議糾紛、單方變更或者解除行政協(xié)議糾紛、不依法履行或者未按照約定履行行政協(xié)議義務糾紛、行政協(xié)議的強制執(zhí)行行為糾紛、行政協(xié)議賠償和補償糾紛等多種類型。
該規(guī)則雖然列舉了行政協(xié)議及基于行政協(xié)議產(chǎn)生的糾紛的范圍，但仍然沒有提供行政協(xié)議的界定方式。客觀上，行政機關同締約相對方締結(jié)的協(xié)議中，包含了雙方作為平等主體的身份締結(jié)的民事協(xié)議，也包含行政法領域所指的行政協(xié)議。且，部分行政機關簽訂的民事協(xié)議往往也有一定的“行政目的”，或者說帶有一定的行政色彩（我們也注意到，行政目的和行政色彩的提法在部分法院的裁判文書中，已經(jīng)作為法院釋明法理的一種方式）；而行政協(xié)議也無法完全純粹，協(xié)議內(nèi)容中也可能包含了部分民事協(xié)議的要素。這就說明區(qū)分和界定行政協(xié)議的范圍具有相當重要的意義。
東華大學茅銘晨教授認為，識別行政協(xié)議，須強調(diào)行政協(xié)議之“協(xié)議目的的直接行政性”和“協(xié)議核心條款的行政性”，即形成“主體標準”、“協(xié)議目的的直接行政性標準”和“協(xié)議核心條款的行政性標準”三大標準。而“協(xié)議目的的直接行政性”是站在協(xié)議主導一方即行政機關的角度而言的，而不應該站在協(xié)議相對一方。因為參與行政協(xié)議的相對方，其直接目的往往是獲取經(jīng)濟或自己的其他利益。一旦從協(xié)議相對方的角度看協(xié)議目的，就無法看到協(xié)議本身的行政性，從而會對協(xié)議性質(zhì)做出錯誤的判斷?！皡f(xié)議核心條款的行政性標準”則是指“核心條款具有公共性，從而應當體現(xiàn)行政法上的權利義務關系，或即體現(xiàn)行政優(yōu)益性等行政法的特殊規(guī)則”。民事協(xié)議是核心條款具有民事性或非公共性的協(xié)議，行政協(xié)議是核心條款具有行政性或公共性的協(xié)議。因而，通過協(xié)議標的這一協(xié)議的核心條款，能夠幫助我們判斷協(xié)議的性質(zhì)。
茅銘晨教授對于行政協(xié)議的界定，顯然是著眼于行政協(xié)議本身的行政性特征，并從締約主體、締約目的的行政性和協(xié)議主體條款的行政性三個方面作出了說明。
江必新大法官則認為，在行政協(xié)議中，“契約只是形式和手段,行政才是實體和目的,所以對行政協(xié)議而言,行政性是第一位的特征,契約性是第二位的特征?！逼鋵嵰彩菑娬{(diào)行政協(xié)議的“行政性”特征。
在司法實踐中，行政協(xié)議范圍的界定問題，表現(xiàn)方式則體現(xiàn)在行政協(xié)議的可訴性，即，在可訴性審查過程中對是否屬于行政協(xié)議的范圍、及訴訟的正當性進行判斷。
最高人民法院在“行政協(xié)議案件審理規(guī)則”中對次作出了專門的說明。行政協(xié)議是一個系列行政行為，行政協(xié)議并非是一個單一的行政行為，行政協(xié)議行為是由一系列行政行為共同組成的。簽訂行政協(xié)議是一個獨立的行政行為，單方變更行政協(xié)議又是一個獨立的行政行為，單方解除行政協(xié)議、不依法履行或者未按照約定履行行政協(xié)議義務，都屬于一個個獨立的行政行為。起訴人以行政協(xié)議名義提起行政訴訟，籠統(tǒng)表述為請求撤銷或者確認行政協(xié)議行為違法，未指向明確的被訴行政協(xié)議行為，屬于訴訟請求不明確的情形。人民法院應當要求起訴人明確，是起訴簽訂行政協(xié)議行為，還是單方變更、解除行政協(xié)議的行為，或者是行政機關不依法履行、未按約定履行行政協(xié)議義務的行為。只有被訴行政行為明確，人民法院才有可能審查認定該行政行為是否屬于行政訴訟的受案范圍、起訴是否在法定期限內(nèi)提起、是否屬于受訴法院的管轄等起訴條件。如果起訴人同時對簽訂協(xié)議、解除協(xié)議等幾個行政協(xié)議行為提起行政訴訟的，人民法院應當分別對每一個行政行為是否符合起訴條件進行審查認定。多個行政行為均符合立案條件的，人民法院還要審查是否可以合并審理，應決定是否合并審理。
然，司法機關在審查當事人以行政協(xié)議糾紛提起訴訟時仍采取了審慎的態(tài)度。筆者檢索了歷年來上海法院涉及行政協(xié)議訴訟的案件，法院確定涉訴的行政協(xié)議卻系具體行政行為并賦予可訴性的非常有限，且，法院在針對行政協(xié)議的不可訴問題上的說理也往往簡單。
例如，上海市高級法院的（2017）滬行申346號案件。
當事人俞某就上海市金山區(qū)張堰鎮(zhèn)金張公路某處房屋進行強制拆除并搬離物品的行為，提起行政復議。復議過程中，經(jīng)上海市金山區(qū)人民政府法制辦公室協(xié)調(diào)，俞某與張堰鎮(zhèn)政府達成如下協(xié)議：一、“被申請人給予申請人安置房購買面積210平方米，定于下周二到安置基地選房，并按照安置房購買的規(guī)定購買房屋。房屋買賣合同簽訂后，視為本條款履行完畢?！倍?、“被申請人向申請人一次性支付款項人民幣(以下幣種同)22萬元。此款由俞某和俞某某共同領取。此款領取后，本條款履行完畢?！比ⅰ吧鲜鰞煽盥男型戤吅螅p方就復議爭議全部了結(jié)，雙方就上述事項不存其他爭議。申請人同意撤回對張堰鎮(zhèn)人民政府的行政復議申請?！蓖瑫r，該協(xié)議注明“上述協(xié)議經(jīng)雙方簽字后發(fā)生法律效力，不得反悔”。前述協(xié)議記載于上海市金山區(qū)人民政府法制辦公室制作的筆錄中。雙方在筆錄中簽字后，俞八弟申請撤回行政復議申請，上海市金山區(qū)人民政府于2014年3月28日作出《行政復議終止通知書》，決定終止行政復議。2016年2月，俞某以張堰鎮(zhèn)政府未履行前述行政協(xié)議為由，提起行政訴訟，請求：1.判令張堰鎮(zhèn)政府履行2014年3月21日在上海市金山區(qū)人民政府法制辦公室簽署的行政協(xié)議；2.判令張堰鎮(zhèn)政府賠償因不履行行政協(xié)議給其造成的損失20,000元。
上海高院審查后認為，當事人提起行政訴訟，應當符合法律規(guī)定的起訴條件?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定，提起訴訟應當符合下列條件：(一)原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；(二)有明確的被告；(三)有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；(四)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。本案中，俞某與張堰鎮(zhèn)政府達成的涉案協(xié)議，不具有行政協(xié)議的特征，不屬于行政行為。但對不具有行政協(xié)議的特征并未做進一步的說明。
故，行政協(xié)議的規(guī)定及其可訴性雖然已經(jīng)法定，但在具體的司法實踐中仍有許多的空間和不穩(wěn)定性。有待以后的進一步探索。
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