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2018年11月23日安徽省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過《安徽省多元化解糾紛促進(jìn)條例》（以下簡稱《條例》），并于2019年1月1日起正式實施。本文結(jié)合安徽省高級人民法院院長董開軍就《條例》接受人民網(wǎng)安徽頻道專訪內(nèi)容，對《條例》簡要解讀如下：
一、《條例》出臺背景簡述
黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，要健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。隨后，中央、安徽省委對健全多元化糾紛解決機(jī)制作出了重要部署。中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》明確提出，鼓勵各地因地制宜出臺相關(guān)地方性法規(guī)，從法律層面推進(jìn)矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)。2016年，安徽省委辦公廳、省政府辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的實施意見》，對多元化解矛盾糾紛提出了明確要求。十九大報告指出，要加強預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。因此，在當(dāng)前尚未出臺國家層面多元化解糾紛立法的背景下，制定《安徽省多元化解糾紛促進(jìn)條例》，貫徹落實中央和省委決策部署，使黨的主張通過法定程序成為規(guī)范性要求，對于實現(xiàn)立法與改革相銜接，以法治思維和法治方式開展糾紛化解工作，具有重要意義。
從社會意義層面，《條例》的出臺，一是提高社會治理能力和水平。當(dāng)前，糾紛化解的體制、機(jī)制建設(shè)還不夠完善，化解糾紛過度倚重訴訟途徑，國家和社會治理過度依賴公共資源投入，司法機(jī)關(guān)反映的“案多人少”問題僅靠增加辦案人員的辦法，已不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。我國訴訟法、仲裁法、人民調(diào)解法等法律雖對糾紛化解主體、化解途徑等作出相關(guān)規(guī)定，但尚未形成一個高效便民、相互銜接的聯(lián)動機(jī)制，和解、調(diào)解、仲裁和行政裁決等非訴途徑作用發(fā)揮不夠。因此，需要通過立法，從制度層面推動非訴解決方式和訴訟形成協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，及時有效化解糾紛，提高社會治理能力和治理水平。
二是維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧。當(dāng)前，我國改革正進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，利益沖突日益加劇，社會穩(wěn)定面臨不少風(fēng)險，由各種利益沖突引發(fā)的社會糾紛已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的突出問題，原有的糾紛化解機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)社會急劇轉(zhuǎn)型、糾紛日趨多樣復(fù)雜的形勢需要。而糾紛解決方式的多元化，重點是提倡協(xié)商解決糾紛，充分發(fā)揮和解、調(diào)解等非訴方式在社會自治、行政執(zhí)法、和諧司法和社會治理方面的重要作用，探索和創(chuàng)新新形勢下化解群眾性糾紛的新機(jī)制，提高當(dāng)事人在糾紛解決中的自助和平等參與，減少對抗性裁決機(jī)制和機(jī)械適用法律的弊端，對于增加共識、提高社會凝聚力、促進(jìn)社會和諧具有重要意義。
二、《條例》主要內(nèi)容
《條例》分為總則、化解主體、化解途徑、保障措施、監(jiān)督管理及附則六個章節(jié)，共五十二條。主要有以下五個特點：一是區(qū)分了職責(zé)主體和義務(wù)主體，明晰了各主體在多元化解糾紛工作中的職責(zé)分工和作用。二是明晰了各糾紛解決途徑之間的程序銜接，促進(jìn)多元化解。三是明確了糾紛化解的具體調(diào)解部門，引導(dǎo)當(dāng)事人理性選擇糾紛解決途徑。四是為調(diào)解途徑的發(fā)展提供支持，創(chuàng)造條件，推動調(diào)解的社會化、市場化和發(fā)展壯大。五是建立服務(wù)平臺，為形成多元化解糾紛提供保障。
（一）總則
第一章總則部分共六個條文。第一條首先明確了《條例》制定的目的，是為了促進(jìn)多元化解糾紛工作，增進(jìn)社會和諧，構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局。
第二條規(guī)定了《條例》的適用范圍，即多元化解糾紛工作和與之有關(guān)活動。
第三條規(guī)定了多元化解糾紛的定義，即指通過和解、調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、訴訟等多種途徑，形成合理銜接、相互協(xié)調(diào)的化解糾紛體系，為當(dāng)事人提供多樣、便捷、高效的化解糾紛服務(wù)。
第四條明確了多元化解糾紛工作的基本原則。要求堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、多方參與、司法推動、法治保障，堅持屬地管理與權(quán)責(zé)統(tǒng)一相結(jié)合，并遵循下列原則：1.公平公正；2.不違背法律法規(guī)和國家政策，尊重公序良俗；3.和解、調(diào)解優(yōu)先，多方銜接聯(lián)動；4. 預(yù)防與化解相結(jié)合。
第五條要求“一府兩院”和有關(guān)部門、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會治安綜合治理的部門（以下簡稱綜治統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門）、群團(tuán)組織、基層群眾性自治組織、企事業(yè)單位和其他社會組織，按照各自職責(zé)建立健全社會穩(wěn)定風(fēng)險防范、糾紛排查調(diào)解處理等制度，推進(jìn)多元化解糾紛機(jī)制建設(shè)，從源頭上預(yù)防和化解糾紛。同時，鼓勵和支持公道正派、群眾認(rèn)可的社會人士和其他社會力量依法參與化解糾紛。
第六條則是要求國家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、企事業(yè)單位、新聞媒體等應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)開展法治宣傳教育，向公眾普及多元化解糾紛，增強全民法治觀念。
（二）化解主體
第二章是化解主體，共18個條文，區(qū)分了職責(zé)主體和義務(wù)主體，明晰了各主體在多元化解糾紛工作中的職責(zé)分工和作用。
為促進(jìn)各種糾紛化解途徑的有機(jī)銜接，《條例》從實際出發(fā)，在第八條明確由綜治統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門將多元化解糾紛綜合性一站式服務(wù)納入縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）綜治中心工作范圍，組織開展糾紛排查、分流處置、歸口管理和跟蹤落實工作，協(xié)調(diào)化解各類糾紛。
第二章其他條款明確了人民法院，人民檢察院，公安機(jī)關(guān)，司法行政部門，信訪工作機(jī)構(gòu)，民政、人力資源社會保障、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康、退役軍人事務(wù)、市場監(jiān)督管理等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，法律法規(guī)授權(quán)的具有社會公共事務(wù)管理職能的組織，及工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工商聯(lián)、殘聯(lián)、老齡工作機(jī)構(gòu)和消保委等的職責(zé)，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動、社會協(xié)同、多方參與的糾紛多元化解工作格局，堅持屬地管理和誰主管誰負(fù)責(zé)，對跨行政區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)以及涉及人數(shù)眾多、社會影響較大的糾紛，加強配合，共同化解。其中，《條例》第十二條及第二十二條著重體現(xiàn)了對律師事務(wù)所、律師參與化解糾紛，參與信訪工作的重視和支持。第十二條規(guī)定，司法行政部門負(fù)責(zé)推動律師事務(wù)所、公證機(jī)構(gòu)、司法鑒定機(jī)構(gòu)、基層法律服務(wù)所、法律援助機(jī)構(gòu)等法律服務(wù)組織參與化解糾紛；建立完善律師參與化解涉法涉訴信訪案件等相關(guān)工作機(jī)制。第二十二條規(guī)定，律師、律師調(diào)解工作室或者律師調(diào)解中心可以作為中立第三方主持調(diào)解，協(xié)助糾紛當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議化解糾紛。鼓勵和支持人民調(diào)解員、法律專家和法律服務(wù)工作者等依托相應(yīng)調(diào)解組織設(shè)立個人調(diào)解工作室。
另外，為方便當(dāng)事人化解糾紛，《條例》就目前容易產(chǎn)生糾紛的領(lǐng)域和焦點，明確支持設(shè)立行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織。《條例》第十八條、第十九條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）可以設(shè)立交通事故、醫(yī)療糾紛等行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會；行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)支持、推動設(shè)立本行業(yè)的行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織。交通運輸、醫(yī)療保障、衛(wèi)生健康、婚姻家庭、勞動人事、物業(yè)管理、征地拆遷、消費者權(quán)益保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的社會團(tuán)體以及其他社會組織可以設(shè)立行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織；就專業(yè)性要求較高的投資、貿(mào)易、金融證券、房地產(chǎn)、工程承包、運輸、知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等商事領(lǐng)域，鼓勵設(shè)立商事調(diào)解組織。
（三）化解途徑
第三章是化解途徑，第二十五至第三十八條。本章中明確當(dāng)事人可依法自主選擇化解糾紛途徑。根據(jù)第二十五條規(guī)定，當(dāng)事人可以依法自主選擇化解糾紛途徑有：和解；調(diào)解；行政裁決；行政復(fù)議；仲裁；訴訟以及法律法規(guī)規(guī)定的其他途徑。為引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適合糾紛特點和類型的化解方式，第二十六條至二十八條明確了和解調(diào)解優(yōu)先的引導(dǎo)次序，在和解調(diào)解等均無法解決糾紛時，最后選用仲裁或者訴訟的方式，體現(xiàn)和解調(diào)解優(yōu)先、分層遞進(jìn)、司法最后保障的糾紛化解體系。
《條例》第二十九條至三十八條對各類糾紛化解組織、化解途徑和化解程序的協(xié)調(diào)聯(lián)動、合理銜接作了規(guī)定，有利于推動糾紛化解資源的良性互動，保障糾紛多元化解機(jī)制的高效運行。
（四）保障措施
第四章為保障措施，第三十九至第四十五條。多元化解糾紛工作的有序進(jìn)行離不開財力和人力保障。為建立穩(wěn)定的經(jīng)費保障機(jī)制，根據(jù)中辦、國辦和省委、省政府“兩辦”文件規(guī)定，《條例》規(guī)定了以政府支持為主的多層次經(jīng)費保障機(jī)制：一方面，政府要對多元化解糾紛工作所需經(jīng)費給予必要的支持和保障（第三十九條）；另一方面，依據(jù)國務(wù)院對深化公共服務(wù)改革的部署，規(guī)定“行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有行政管理職能的社會組織以及納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織，可以通過政府購買服務(wù)方式，將符合條件的化解糾紛工作委托社會力量辦理，所需服務(wù)納入本級本部門政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄”（第四十條）。在隊伍保障方面，鼓勵高等院校或者職業(yè)教育學(xué)校開設(shè)多元化解糾紛培訓(xùn)課程，培養(yǎng)專業(yè)化的調(diào)解人才。鼓勵社會力量開辦調(diào)解人員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，成立調(diào)解工作志愿者隊伍，為化解糾紛提供人才儲備。
同時，《條例》還要求：
1.建立多元化解糾紛綜合性服務(wù)平臺。根據(jù)第四十二條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）應(yīng)當(dāng)建立完善多元化解糾紛綜合性服務(wù)平臺，為化解糾紛提供便利條件。第四十三條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)依托訴訟服務(wù)中心，建立訴調(diào)對接綜合服務(wù)平臺，完善訴調(diào)對接機(jī)制。根據(jù)需要，在交通運輸、醫(yī)療保障、衛(wèi)生健康、婚姻家庭、勞動人事、消費者權(quán)益保護(hù)、農(nóng)村土地承包、建筑工程、物業(yè)管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及其他糾紛多發(fā)領(lǐng)域，建立一站式化解糾紛服務(wù)平臺。
2.信息化建設(shè)。第四十四條規(guī)定，各級人民政府和有關(guān)部門、人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強信息化建設(shè)，推進(jìn)大數(shù)據(jù)運用，完善信息共享平臺，實現(xiàn)在線咨詢、協(xié)商、調(diào)解、監(jiān)督以及聯(lián)網(wǎng)核查，促進(jìn)多元化解糾紛工作的信息化發(fā)展。
3.法律指導(dǎo)。定期或不定期對調(diào)解組織、調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，著力提升調(diào)解組織、調(diào)解員調(diào)解能力和水平。第四十五條規(guī)定，有關(guān)國家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織和其他社會組織應(yīng)當(dāng)完善調(diào)解員培訓(xùn)機(jī)制，定期組織培訓(xùn)，提高其職業(yè)道德水平和業(yè)務(wù)能力，推動調(diào)解員專業(yè)化建設(shè)。
（五）監(jiān)督管理
第五章為監(jiān)督管理，共六個條文，其中第四十六至第四十八條明確了以下幾項監(jiān)督管理措施：
1.各級人民政府和有關(guān)部門、人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)制定和執(zhí)行糾紛化解工作責(zé)任制度和獎懲機(jī)制；
2.各級人民政府應(yīng)當(dāng)將多元化解糾紛工作納入年度工作考核。各級綜治統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門對化解糾紛成績顯著的單位和個人按照有關(guān)規(guī)定給予表彰獎勵；對未按規(guī)定履行職責(zé)，導(dǎo)致發(fā)生影響社會穩(wěn)定事件的單位和個人，按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。
3.司法行政部門和有關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全調(diào)解組織名冊和調(diào)解員名冊管理制度，加強對調(diào)解組織和調(diào)解員的監(jiān)督管理。
第四十九至第五十一條，對有關(guān)國家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織和基層群眾性自治組織、調(diào)解人員等在調(diào)解過程中有違反本條例規(guī)定行為的，均設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。
三、《條例》需完善及改進(jìn)之處
《條例》中雖有提及行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、律師調(diào)解，但僅就第二十九條規(guī)定“行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、律師調(diào)解等調(diào)解活動，可以參照人民調(diào)解程序開展”、第三十八條規(guī)定“調(diào)解協(xié)議的效力確認(rèn)適用有關(guān)法律的規(guī)定”，對行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、律師調(diào)解等調(diào)解活動的各項調(diào)解協(xié)議效力確認(rèn)、經(jīng)費保障等未進(jìn)行具體細(xì)化規(guī)定。鑒于我國法律目前規(guī)定行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、律師調(diào)解協(xié)議的效力與合同等同，不具有強制執(zhí)行力，現(xiàn)實中常常出現(xiàn)雙方達(dá)成協(xié)議后不履行的情況，影響了調(diào)解效力的發(fā)揮。與人民調(diào)解相比，行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、律師調(diào)解具有極強的專業(yè)性特點，但當(dāng)下的規(guī)定將行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、律師調(diào)解協(xié)議與人民調(diào)解協(xié)議等同，在解決糾紛的效率、質(zhì)量和成本與收益分析等方面均存在問題。因此，我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化司法確認(rèn)制度的立法問題，明確司法確認(rèn)的程序、方式、救濟(jì)措施等，讓法院在實際操作中有法可依。
另外，《條例》雖然要求法院建立訴調(diào)對接綜合服務(wù)平臺，完善訴調(diào)對接機(jī)制，但是如果各地方訴調(diào)對接機(jī)制不一致，將不利于糾紛化解的效率。訴調(diào)對接的制度化和程序化離不開對接規(guī)則的規(guī)范化和法律化。
因此建議，一是為我國的訴調(diào)對接制定一部全國性的法律，不但可以保證全國范圍內(nèi)實踐程序的連貫性、規(guī)范性和統(tǒng)一性，維護(hù)我國司法權(quán)威，還可以為訴調(diào)對接的實施提供一個統(tǒng)一的前瞻性指導(dǎo)思想。二是制定調(diào)解法，以使我國的多元化解糾紛解決機(jī)制更加完善，各種解決方法之間的銜接更為流暢，提高司法效率。
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