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淺談我國未成年人監(jiān)護(hù)人資格撤銷后的權(quán)益保障

以國家監(jiān)護(hù)責(zé)任為視角的法律思考與商榷

2020年第04期    作者:文│彭濤    閱讀 5,914 次

近年來，上海申蘊(yùn)和律師事務(wù)所與上海市普陀區(qū)人民檢察院聯(lián)合辦理了多起撤銷未成年人父母監(jiān)護(hù)人資格案件的公益訴訟，在辦理案件過程中以及案件結(jié)束以后，未成年人的后續(xù)權(quán)利保障問題，引起了我們的思考，本文從國家監(jiān)護(hù)責(zé)任視角出發(fā)，進(jìn)行一些探討。

一、未成年人安置

撤銷孩子父母的監(jiān)護(hù)權(quán)后首先面臨的就是后續(xù)安置問題。

縱觀我國針對撤銷父母監(jiān)護(hù)權(quán)后的監(jiān)護(hù)安排的立法演化，我們看到了相關(guān)規(guī)定在從無到有、從粗到細(xì)中進(jìn)步，也看到了后續(xù)監(jiān)護(hù)人選不僅有孩子的近親屬及其他愿意者的擴(kuò)充，還有以民政部門為代表的國家監(jiān)護(hù)責(zé)任兜底的體現(xiàn)。但是，現(xiàn)有立法規(guī)定仍存在諸多空白與模糊之處，僅從容納量來說，我國民政部門及其下設(shè)的相關(guān)兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)的兜底能力明顯不足且缺口較大。這都使得前述現(xiàn)實(shí)問題的解決仍處于懸而未決的空中閣樓中，這令筆者對那些不知何時(shí)能落實(shí)新監(jiān)護(hù)人而又缺乏長期必要撫養(yǎng)監(jiān)護(hù)的未成年人著實(shí)擔(dān)憂。

針對當(dāng)前法律制度缺陷與社會保障缺口，希望立法機(jī)關(guān)與民政等政府部門能予以裨補(bǔ)缺漏，讓未成年人在被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)后的撫養(yǎng)安置困境上至少有國家監(jiān)護(hù)的托底保障。

其一，建議立法明確新增由民政部門牽頭成立常設(shè)的未成年人權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，須保證有充足的未成年人安置容納量，而且該機(jī)構(gòu)的職責(zé)并不應(yīng)僅限于安置。它能夠且應(yīng)當(dāng)在未成年人監(jiān)護(hù)人缺位時(shí)起到強(qiáng)有力的國家監(jiān)護(hù)作用，并不存在時(shí)限的臨時(shí)性約束，否則是有違兒童最大利益原則的。

其二，相關(guān)經(jīng)費(fèi)須納入財(cái)政預(yù)算，由財(cái)政部門提供財(cái)政保障并實(shí)行專項(xiàng)審計(jì)及監(jiān)察，以最大限度保障受侵害未成年人的受安置權(quán)利不會因?yàn)槲镔|(zhì)條件不足而無法得到基本限度的捍衛(wèi)。

其三，國家監(jiān)護(hù)責(zé)任的履行并不排除、相反應(yīng)鼓勵家庭寄養(yǎng)等安置方式，而此處筆者想強(qiáng)調(diào)的是政府部門與民間家庭的合作形式，可由普通家庭為主要安置場所，而孩子的安置及生活費(fèi)用可由政府部門出資，這樣有利于彌補(bǔ)未成年人喪失家庭父母親權(quán)關(guān)愛的必要成長缺陷，也能減輕諸多有撫養(yǎng)安置意愿的愛心家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)及憂慮。

二、未成年人財(cái)產(chǎn)保護(hù)

撤銷未成年人監(jiān)護(hù)人資格涉及的另一個(gè)值得商榷之處是未成年人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)以及與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的問題。

一方面，針對未成年人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，我國立法權(quán)確實(shí)是鮮有介入，我們僅能在《民法通則》中淺窺到“除為被監(jiān)護(hù)人的利益外，不得處理被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)”這般籠統(tǒng)且缺乏救濟(jì)的規(guī)定，這造就了未成年人的財(cái)產(chǎn)權(quán)在監(jiān)護(hù)人面前毫無保護(hù)的局面。這便要論及我國現(xiàn)有立法設(shè)立了單一的監(jiān)護(hù)權(quán)及其撤銷制度，而沒有區(qū)分為對孩子人身與財(cái)產(chǎn)兩個(gè)層次的監(jiān)護(hù)權(quán)保護(hù)，也未有細(xì)化的具體規(guī)定及保障措施，這些都是亟待立法者加以完善的。另一方面，是關(guān)于未成年子女的父母監(jiān)護(hù)權(quán)被撤銷后的子女撫養(yǎng)費(fèi)問題，《未成年人保護(hù)法》《未成年人權(quán)益意見》《民法總則》都對被撤銷監(jiān)護(hù)人資格的父母仍有繼續(xù)負(fù)擔(dān)撫養(yǎng)費(fèi)用的義務(wù)給出了肯定的答復(fù)，這固然是利好的。但從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，這截然有別于未成年人父母離婚后失去孩子撫養(yǎng)權(quán)的一方對孩子撫養(yǎng)費(fèi)承擔(dān)的義務(wù)履行，因?yàn)槎鄶?shù)被撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)的未成年人父母自身無穩(wěn)定工作及收入來源，且任何機(jī)構(gòu)及個(gè)人亦無權(quán)未經(jīng)撫養(yǎng)費(fèi)訴訟及法院判決而強(qiáng)行通過劃撥等方式對該條款之規(guī)定義務(wù)強(qiáng)制執(zhí)行，此時(shí)原監(jiān)護(hù)人繼續(xù)負(fù)擔(dān)撫養(yǎng)費(fèi)用及繼續(xù)履行應(yīng)該負(fù)擔(dān)的義務(wù)之執(zhí)行困境則使該條款淪為了空談。對此，筆者建議，立法能區(qū)分并細(xì)化監(jiān)護(hù)人對未成年人人身和財(cái)產(chǎn)層面行使監(jiān)護(hù)職責(zé)及其撤銷制度的規(guī)定，其中對未成年人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保障必須要提上新高度，可明確規(guī)定撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)后的未成年人個(gè)人財(cái)產(chǎn)的登記、清算、移交、保管等程序；另外，建議將相關(guān)撫養(yǎng)費(fèi)用及其他義務(wù)之規(guī)定在具體標(biāo)準(zhǔn)、履行期限、方式等方面進(jìn)一步予以細(xì)化和明確，尤其是在強(qiáng)制執(zhí)行上必須作出具有可操作性及便捷性的規(guī)定，否則該良法只能因無法付諸實(shí)踐而失去應(yīng)有的光芒。

三、未成年人的保護(hù)應(yīng)始終

貫穿其成長過程當(dāng)中

對于《民法總則》第二十六條提出的對未成年人之“保護(hù)”義務(wù)則是關(guān)乎未成年人切身權(quán)益的另一項(xiàng)重點(diǎn)問題，而且這一重要性與棘手性不僅應(yīng)體現(xiàn)在撤銷未成年人的父母監(jiān)護(hù)權(quán)之后，更應(yīng)關(guān)注于未成年人權(quán)益遭受迫害之時(shí)或是之前，更進(jìn)一步說則是貫穿于未成年人處于監(jiān)護(hù)時(shí)期及監(jiān)護(hù)人缺失時(shí)期的全過程。對此，筆者建議我國能盡快建立并完善對未成年人的長效監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，即對未成年人的監(jiān)護(hù)人在行使監(jiān)護(hù)權(quán)過程中亦要進(jìn)行全面的監(jiān)督，這樣才能實(shí)現(xiàn)對未成年人權(quán)益真正意義上的持續(xù)性保護(hù)，而不至于在其權(quán)益受到侵害時(shí)才無奈啟動撤銷監(jiān)護(hù)人資格程序。

其一，實(shí)行監(jiān)護(hù)監(jiān)督的主體應(yīng)涵蓋未成年子女的親屬力量、居住地的居（村）委及學(xué)校等社會機(jī)構(gòu)的社會力量以及政府部門為載體的國家力量，這些多元化監(jiān)督主體對孩子監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)監(jiān)督應(yīng)是互不排斥、互為補(bǔ)充的常態(tài)化、強(qiáng)制性的。對于民政部門、公安部門等相關(guān)政府職能部門，更應(yīng)該運(yùn)用強(qiáng)制力量做到監(jiān)護(hù)人的履職報(bào)備及對其盡職情況調(diào)查評估，必要時(shí)刻能啟動強(qiáng)制隔離未成年人監(jiān)護(hù)人與臨時(shí)安置未成年人的措施，以體現(xiàn)國家監(jiān)督介入未成年人監(jiān)護(hù)關(guān)系有力而適度的作為。

其二，針對前述的保護(hù)困境的痛點(diǎn)在于對未成年人權(quán)益受侵害的“難知”與“不報(bào)”，以美國、日本兒童保護(hù)立法為代表的“強(qiáng)制報(bào)告制度”則是我國可以借鑒與學(xué)習(xí)之處，凡是有理由相信或懷疑兒童受到虐待或被忽視的一切主體都有向法律規(guī)定的機(jī)構(gòu)強(qiáng)制報(bào)告的義務(wù)，而后會即刻啟動相應(yīng)的調(diào)查程序，在執(zhí)行過程中更是充分運(yùn)用整個(gè)社會的資源對未成年人加以保護(hù)與救濟(jì)，且對知情不報(bào)者規(guī)定了應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。由此，一套相對較為完備的未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制將能在家庭、學(xué)校、社會、國家的全體系網(wǎng)絡(luò)的協(xié)作與保護(hù)下真正有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來，形成不局限于撤銷未成年人監(jiān)護(hù)人資格這一無奈救濟(jì)途徑的長效保護(hù)機(jī)制。

四、未成年人后續(xù)教育的思考

除了對未成年人盡到撫養(yǎng)與保護(hù)的基本義務(wù)外，對未成年人的教育亦是不可忽視的，與未成年人自身全面成長、社會穩(wěn)定秩序、國家繁榮昌盛都是密切相關(guān)的。黨的十九大明確指出教育是民族振興、社會進(jìn)步的重要基石，習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)教育是國之大計(jì)、黨之大計(jì)。我們不僅應(yīng)保障他們的生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本民事權(quán)利不受侵害，同時(shí)也應(yīng)保障他們通過學(xué)校等途徑，學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識和專業(yè)技能從而提高生存和發(fā)展能力的權(quán)利。

但是，不可避免的幾個(gè)現(xiàn)實(shí)問題仍亟待立法和相關(guān)部門的改進(jìn)與解決，筆者在此略陳幾點(diǎn)看法。

其一，建議立法及相關(guān)部門能注重并最大限度掃除被撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)的孩子在入學(xué)等方面的客觀阻礙，包括但不限于在最短時(shí)間內(nèi)打通此類特殊孩子的入學(xué)資質(zhì)綠色通道。

其二，國家應(yīng)立法保障受國家監(jiān)護(hù)的特殊未成年人的教育費(fèi)用等必要經(jīng)費(fèi)來源，同樣須納入財(cái)政預(yù)算，由財(cái)政部門提供財(cái)政保障并實(shí)行專項(xiàng)審計(jì)及監(jiān)察。

其三，學(xué)校、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)以及更廣泛社會群體都應(yīng)更關(guān)注此類特殊未成年人的心靈教育和精神成長。這也是《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》的一大立法初衷，而如何去完成這份心理教育和引導(dǎo)成長的工作，可能需要我們?nèi)鐣嗳巳ス餐瑢徤魉伎寂c重視。

五、對監(jiān)護(hù)人資格恢復(fù)之思考與進(jìn)一步保障未成年人權(quán)益之倡言

關(guān)于恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格的標(biāo)準(zhǔn)問題，筆者認(rèn)為可以納入規(guī)定并具有一定實(shí)踐性的可供參考的評估建議項(xiàng)目可以有：

（1）申請人就其先前對未成年人的侵害或不作為的認(rèn)錯(cuò)情況，需分別體現(xiàn)在定期的書面反省與實(shí)際言行中；（2）申請人在專門機(jī)構(gòu)的組織下需參加相關(guān)的培訓(xùn)課程并接受考核的情況，包括但不限于監(jiān)護(hù)能力、親子教育、健康心理等；（3）申請人對先前不適格監(jiān)護(hù)行為的整改情況，需在專門機(jī)構(gòu)及人員監(jiān)督下作長期的評定；（4）申請人主動嘗試挽回與未成年子女親屬關(guān)系、行使已被剝奪的監(jiān)護(hù)職責(zé)的積極性及監(jiān)護(hù)能力表現(xiàn)；（5）結(jié)合申請人的經(jīng)濟(jì)水平、家庭環(huán)境、及未成年子女的回歸意愿，評估恢復(fù)父母監(jiān)護(hù)權(quán)與維持現(xiàn)狀的孰優(yōu)孰劣。

關(guān)于恢復(fù)的程序問題，筆者認(rèn)為恢復(fù)的程序條件太過寬泛，亟待進(jìn)一步確立并完善。我們僅能從法律中窺探到框架性規(guī)定，如此復(fù)雜的且需謹(jǐn)慎的父母監(jiān)護(hù)權(quán)恢復(fù)制度卻無具體執(zhí)行程序規(guī)定。對此，筆者建議，第一點(diǎn)，監(jiān)護(hù)權(quán)恢復(fù)需要嚴(yán)格的考驗(yàn)程序，對于現(xiàn)有法律中“形成調(diào)查評估報(bào)告”的選擇性規(guī)定，應(yīng)改為必經(jīng)程序以及提交給法院審查恢復(fù)條件的必要性證據(jù)。第二點(diǎn)，執(zhí)行整個(gè)恢復(fù)制度考評的主體應(yīng)由適宜家事管理與未成年人保護(hù)的民政部門擔(dān)任核心組織者，而公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)關(guān)也應(yīng)作為法定的參與部門，未成年人居住地的居（村）委會、學(xué)校及申請人居住地的居（村）委會、單位等相關(guān)團(tuán)體或個(gè)人都有義務(wù)成為該項(xiàng)評估的參與者與監(jiān)督者。第三點(diǎn)，對于被撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)的父母申請恢復(fù)監(jiān)護(hù)權(quán)的時(shí)間限制的設(shè)置有待商榷。筆者認(rèn)為法律現(xiàn)有的“三個(gè)月至一年內(nèi)”且起算點(diǎn)為自監(jiān)護(hù)人資格被撤銷之日起的規(guī)定是明顯不合理的且缺乏操作性的。綜上所述，期望隨著立法技術(shù)的不斷完善、政府部門與社會各界與日俱增的通力合作，國家監(jiān)護(hù)責(zé)任能在未成年人權(quán)益保障中發(fā)揮更顯著的作用，尤其在撤銷不適格的未成年人監(jiān)護(hù)人資格這一具有歷史性意義與社會性價(jià)值的制度建設(shè)中更加彰顯法律與公權(quán)力的權(quán)威以及國家對未成年人保護(hù)的堅(jiān)決態(tài)度。但與此同時(shí)，筆者也認(rèn)同，撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)制度的初衷并不在于要割斷父母與子女的天然監(jiān)護(hù)關(guān)系，而是為了懲罰不符合監(jiān)護(hù)資格的父母不負(fù)責(zé)任的行為甚至犯罪行徑，以保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益。但若能通過恢復(fù)制度下的考驗(yàn)來達(dá)到重新教育、培養(yǎng)合格監(jiān)護(hù)人的目的，來挽回父母子女的親緣關(guān)系免遭破裂，無疑是法理情相融的至善之舉。

彭濤

上海申蘊(yùn)和律師事務(wù)所主任，上海律協(xié)未成年人權(quán)益保護(hù)業(yè)務(wù)研究委員會副主任，第十四屆普陀區(qū)政協(xié)委員

業(yè)務(wù)方向：公司法、合同法、婚姻法