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城市更新的法律邊界與實踐路徑

2025年第04期    閱讀 490 次

主  持  人： 李維世 上海律協對外宣傳與聯絡委員會委員、城市更新（征收）專業委員會副主任、上海誓維利律師事務所主任

嘉       賓： 張鴿 上海律協城市更新（征收）專業委員會委員、上海普世萬聯律師事務所律師

許伊音 上海律協城市更新（征收）專業委員會委員、上海至合律師事務所律師

付瓊 上海律協城市更新（征收）專業委員會委員、上海道朋律師事務所律師

文字整理： 許   倩

李維世： 大家好，歡迎來到《上海律師》2025年第四期法律咖吧，我是本期咖吧的主持人李維世。7月14日至15日，中央城市工作會議時隔十年再次召開，明確我國城鎮化已進入“存量提質增效”階段，城市發展方式從“增量擴張”轉向“內涵式發展”。會議要求各地以城市更新為抓手，避免大拆大建，推動現代化人民城市建設。在這一轉型中，老舊城區改造涉及歷史建筑保護、工業遺產活化、居民權益平衡等多重法律課題。今天，我們邀請到張鴿律師、許伊音律師和付瓊律師，一起探討城市更新的法律邊界和實踐路徑。

歷史建筑、工業遺產是城市的文化記憶，也是內涵式發展的核心載體，但活化利用中常面臨“保護難”與“利用難”的雙重困境。比如，在歷史街區改造中，業主為提升商業價值擅自拆除建筑外立面，被行政部門處罰；舊廠房改造為文創園時，因消防標準與歷史結構沖突而陷入停滯。首先請張律師分享一下：

（1）當前，歷史建筑、工業遺產活化利用主要涉及哪些法律法規？

（2）活化利用的合法邊界在哪里——哪些改造行為屬于法律允許的“合理利用”，哪些可能觸碰“破壞保護”的紅線？

（3）當保護要求與商業利用、居民生活需求沖突時，比如面臨消防改造與保護建筑原貌之間的矛盾時，如何找到法律上的平衡點？

張鴿：關于第一個問題，首先需要明確什么是歷史建筑和國家工業遺產？歷史建筑是指經城市、縣人民政府確定公布的具有一定保護價值，能夠反映歷史風貌和地方特色，未公布為文物保護單位，也未登記為不可移動文物的建筑物、構筑物。國家工業遺產是指在中國工業長期發展進程中形成的，具有較高的歷史價值、科技價值、社會價值和藝術價值，經工業和信息化部認定的工業遺存。

我國的工業遺產與歷史建筑保護法律體系呈現三層結構。第一層是國家的法律、行政法規和規范性法律文件，其中，法律主要有《文物保護法》《城鄉規劃法》《消防法》《安全生產法》，行政法規主要有《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，指導性文件主要有《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》等。第二層是國家規章，主要有工信部《國家工業遺產管理辦法》、住建部《城鄉歷史文化保護利用項目規范》（GB 55035-2023），以及發改委、工信部、國資委等五部門發布的《推動老工業城市工業遺產保護利用實施方案》。第三層是地方性法規，上海主要有《上海市歷史風貌區和優秀歷史建筑保護條例》《上海市城市更新條例》等。

關于第二個問題，首先來看歷史建筑和工業遺產的保護紅線，即相關禁止性規定：

（1）關于歷史建筑的禁止性規定：《上海市歷史風貌區和優秀歷史建筑保護條例》第四十三條至第四十九條明確，不得擅自遷移、拆除優秀歷史建筑，不得擅自改變使用性質（如居住改日式餐廳）或者內部功能，不得擅自拆除歷史建筑核心構件（如百年磚木結構），不得改變外立面歷史形態（如老石庫門的拱券門窗），對優秀歷史建筑的修繕不得違反保護要求或相關技術標準（如山陰路145弄案例，責令改正，并處重置價3%～30%的罰款），不得堆放易燃易爆物，不得改變承重結構。

（2）關于工業遺產的禁止性規定：《國家工業遺產管理辦法》明確，不得擅自改變工業遺產的格局、結構、樣式和風貌特征，不得破壞核心物項（如廠房、設備等）且不及時修復其損毀部分，不得未設立保護標志或者展陳設施等。

合理利用是城市更新與文化傳承的重要途徑，法律允許在不損害保護價值的前提下進行適應性改造。根據《上海市歷史風貌區和優秀歷史建筑保護條例》，可申請將歷史建筑改造為文創空間、社區服務設施，但需提交“建筑改造影響評估報告”，明確結構安全、消防措施、風貌延續方案等。例如，上生·新所原為上海生物制品研究所的辦公及研發園區，現改造為集歷史建筑、文化藝術、時尚潮流于一體的綜合性開放街區。

關于工業遺產改造再利用，早期以創意產業集聚區模式為主，將工業遺產轉變為居住、商業、辦公空間；如今在城市更新背景下，從單功能轉向多功能、復合化利用，從傳統單體保護走向整體“大遺址保護”，在開發再利用上更加注重工業建筑本身的價值，衍生出更多元的場景與業態。工業遺產的改造方向有：改造成工業博物館/展覽館，如南市發電廠舊址的主廠房改造為上海當代藝術博物館；改造成文創園區與藝術區，如北京的798藝術區；改造成工業主題公園，如楊浦工業區改造成濱江親水游覽帶；改造成工業旅游與特色線路，如重慶規劃打造了7條工業遺產精品旅游路線；改造成商業綜合體，如上海船廠改造為劇院與商業綜合體。

關于第三個問題，在城市更新中，消防改造與保護建筑原貌之間的矛盾可通過多層次法律框架和技術路徑實現平衡。

國家層面，中共中央辦公廳、國務院辦公廳明確要求涉及歷史建筑的改造需“一屋一策”制定方案，嚴禁以危房名義違法違規拆除，并強調在不影響歷史文化價值的前提下提升消防安全性能，為平衡歷史建筑保護與消防安全確立了總體原則。2023年修訂的《建設工程消防設計審查驗收管理暫行規定》明確，歷史建筑可采用“性能化防火設計”，即不強制套用現行消防規范，而是通過風險評估制定個性化方案。例如，在上海外灘某歷史銀行建筑的改造中，通過增設隱蔽式噴淋系統、優化疏散通道避免了拆除原始雕花吊頂，既滿足消防要求，又保留歷史風貌。住建部《城鄉歷史文化保護利用項目規范》（GB 55035-2023）提出“在不影響歷史文化價值的前提下有效提升消防安全性能”，與國家標準GB/T 31540.1-2015中的性能化設計方法相呼應，允許通過火災模擬、疏散分析等工程手段優化方案，避免過度改造破壞原貌。

地方立法與技術規范則進一步提供了操作路徑?！渡虾Ｊ屑扔薪ㄖ脑旃こ滔兰夹g指南》允許歷史建筑采用“等效安全替代方案”，如以智能煙感系統替代傳統防火分區，破解因結構限制無法滿足常規消防規范的難題。這些法律與技術規范的結合，形成了“底線安全+分類保護+靈活適配”的平衡機制，既守住消防安全紅線，又為歷史建筑保留文化肌理提供法治保障。

此外，在解決沖突時，需履行公眾參與程序，如組織專家論證會、社區聽證會；必要時由規劃部門牽頭，協調保護機構、使用方與居民達成三方協議。

李維世：感謝張律師的精彩分享。城市更新需要多數居民達成共識，但實踐中經常遇到“少數業主拒絕”的僵局。比如，老舊小區加裝電梯項目因一戶低層業主反對而擱置3年；歷史片區更新中，個別業主以“房屋是私產”為由拒絕搬遷，導致整體保護規劃無法推進。中央城市工作會議強調“避免大拆大建”，但也需保障公共利益。請許律師分析一下：

（1）根據《民法典》《國有土地上房屋征收與補償條例》，促使政府在城市更新中啟動征收的“公共利益”應如何界定，是否包括歷史風貌保護、基礎設施完善等情形？

（2）業主拒絕參與城市更新時，政府需履行哪些法定程序才能啟動征收？

（3）如何防止征收權被濫用，為商業開發鋪路？

（4）對于“住改商”、加裝電梯等無需征收的更新項目，法律上如何處理“少數人反對”的問題？

許伊音：關于第一個問題，縱觀《民法典》等法律法規，含有“公共利益”的條款多屬于強制性規范，通常會構成對私權的強制限制，與民法強調的意思自治產生沖突。然而另一方面，“公共利益”屬于典型的不確定法律概念，其內涵和外延具有極大的不確定性和模糊性，這給法官留了較大的自由裁量空間，存在概念不當運用的問題。

關于法院觀點的典型案例可以參考（2017）最高法行申4693號，該案的裁判文書層層遞進地對“公共利益”進行了分析：因“公共利益”屬于典型的不確定法律概念，對于建設項目是否符合公共利益的需要，一方面應主要依據法律規定判斷，即只有法律明確列舉的建設項目才可認定為符合公共利益的需要；另一方面，對于法律規定不明確或者理解可能有分歧的，則宜尊重通過正當程序形成的判斷，經地方人大及其常委會和絕大多數被征收居民同意的建設項目，應當認定為符合公共利益的需要。尤其是以征收形式進行的舊城區改建，既交織公共利益與商業開發，也涉及舊城保護與都市更新，更應尊重擬征收范圍內被征收人的改建意愿；對于大多數或者絕大多數被征收人同意改建方案的建設項目，即可以認為符合公共利益的需要。

《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條列舉了符合公共利益需要的情形，包括涉及國防和外交、基礎設施建設、公共事業（科教文衛體、環境保護、文物保護等）、保障性安居工程建設、舊區改建等。而對于法律沒有規定的情形，遵循正當程序原則就十分重要，比如是否事先告知、聽取意見，事后救濟途徑是否完善等。

關于第二個問題，以舊住房拆除重建、成套改造為例，《上海市城市更新條例》第三十二條規定了簽約比例達到95%以上的，協議方可生效，并提出了行政調解、行政決定、行政強制執行的模式來解決少數人拒絕配合的問題。2022年出臺的《上海市舊住房更新有關行政調解和決定的若干規定》明確，其適用范圍是以拆除重建或者成套改造方式對公有舊住房以及與公有舊住房同屬更新范圍的私有房屋實施更新的項目，并對《上海市城市更新條例》中的行政調解、行政決定、行政強制執行模式作了詳細規定（詳見圖1）。這里雖然沒有明確是何種行政決定，但是結合對問題一的分析來看，我的理解是基于公共利益需要而作出征收的行政決定。

關于第三個問題，我認為首先要確保程序的正當性。其次，因為我也在做一些城市更新項目的政府專項債發行工作，了解到這其中對資金的需求量很大。而政府專項債資金本身必須用于有一定收益的公益性項目，這就要求這些項目不僅要自主平衡融資和收益，還要考慮公共利益。所以我建議，可以考慮將同一實施主體名下的不同零星地塊進行組合打包，根據土地情況進行妥善規劃，確保一個項目既有商業開發獲利，同時也包含有改善居民住房等公共利益需求的地塊，這樣操作一定程度上能夠在解決城市更新項目資金缺口的同時兼顧公共利益。再次，完善相應的細則、政策文件等加以規制，比如對項目中的商業占比進行規定。最后，要確保居民的知情權、參與權，讓居民共同參與城市更新的實施與監督工作。

關于第四個問題，《民法典》第二百七十八條明確規定，改建、重建建筑物及其附屬設施應當經參與表決專有部分面積四分之三以上的業主且參與表決人數四分之三以上的業主同意。對于少數居民可能提出的專有部分采光、通風、安全等問題，往往還需要進行實質性調查，才能確定是否能作為其阻卻加裝電梯的事由。加裝電梯作為與居民實際居住直接相關的事項，單純運用強制手段的效果并不好，有的居民會在加裝電梯過程中頻繁使用信訪等手段進行干擾，所以建議靈活運用調解手段。比如，北京發布了《關于進一步做好既有多層住宅加裝電梯業主協商工作指引》，提出受益業主可給予低層業主適當補償，如優先選取停車位、經濟補償等。對于“住改商”，法律則限制得比較嚴格，《民法典》第二百七十九條給予了有利害關系的業主一票否決權，即需要他們一致同意才行。在這種情況下，我建議最好能夠通過協商等一些比較靈活的方式來解決矛盾。

張鴿：關于許律師提到的上海舊住房更新中的行政調解，我深有感觸，想講一下它的歷史沿革和適用現狀。對于采取拆除重建或成套改造方式進行舊住房更新的項目，《上海市城市更新條例》提出“行政調解+行政決定+行政強制執行”的操作模式。然而，隨著舊住房更新工作的推進，出現了一些個案未簽約的復雜情況。為避免更新程序陷于僵局，《上海市舊住房更新有關行政調解和決定的若干規定》應運而生，以保障舊住房更新項目依法繼續推進，改善群眾的居住狀況。

行政調解程序的誕生意義重大，但適用尚處于起步階段。據不完全了解，上海目前作出行政決定的案例屈指可數，暫未了解到申請法院強制執行的案例。各區尚處于探索階段，政府慎重作出行政決定，法院對于該行政決定是否具有強制執行力尚處于研判階段。非常期待行政調解機制在未來發揮更大的作用，也期待我們律師可以更多地參與到行政調解程序中，為城市更新工作作出更大的貢獻。

李維世：感謝二位的精彩分享。城市更新的核心是“人民城市人民建”，但現實中，居民常因“不知情、難參與”而產生抵觸情緒。調查顯示，68%的老舊小區改造中，居民僅在簽字環節被動參與，對規劃細節、資金使用等均不知情。請付律師來談談：

（1）現有法律對居民在城市更新中的知情權、參與權有哪些具體規定？

（2）實踐中存在哪些短板？

（3）律師可以協助完善哪些協商機制，比如如何幫助居民組建議事小組、參與規劃聽證？

（4）如何通過法律文書明確居民與政府、開發商的權利和義務？

（5）對于城市更新中的利益沖突，如補償標準爭議、回遷安置分歧，律師可以提供哪些爭議解決路徑？

付瓊：關于第一個問題，我國法律體系為居民在城市更新中的知情權、參與權提供了多層次保障。一是憲法層面，《憲法》規定公民有參與國家和社會事務管理的權利，這為居民參與城市更新提供了根本法依據。二是法律法規層面，《城鄉規劃法》中，針對編制城鄉規劃，要求城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見，公告的時間不得少于三十日；針對修改控制性詳細規劃，要求應當對修改的必要性進行論證，征求規劃地段內利害關系人的意見；針對修改經依法審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖，要求應當采取聽證會等形式，聽取利害關系人的意見?！睹穹ǖ洹返诙倨呤藯l明確了改建、重建建筑物及其附屬設施屬于業主共同決定事項，需由專有部分面積占比三分之二以上且人數占比三分之二以上的業主參與表決，經參與表決專有部分面積四分之三以上且參與表決人數四分之三以上的業主同意。該條與原《物權法》第七十六條相比，更加規范了表決程序，強調業主的參與度與自治，充分體現了民主原則。同時，《民法典》也為處理城市更新過程中可能產生的采光、通風、通行等相鄰關系糾紛提供了法律基礎?！墩畔⒐_條例》要求行政機關主動公開涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息，公民也可依法申請獲取相關政府信息。還有《國有土地上房屋征收與補償條例》，雖然城市更新強調“避免大拆大建”，但在涉及必要征收時，《條例》規定了征收補償方案應公布并征求意見、聽證會、評估機構選擇、補償協議簽訂等程序，保障被征收人的知情權、參與權和獲得公平補償權。三是地方性法規和規章層面，《上海市城市更新條例》《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》對居民在城市更新中的知情權、參與權進一步細化，不僅增強了城市更新的透明度和民主性，也為全國類似立法提供了可借鑒的“上海模式”。

關于第二個問題，一是信息選擇性公開。比如，某些項目僅公示最終方案，未說明規劃變更的具體原因或居民意見采納情況；或者只公開對項目有利的信息，而對如風險評估報告、資金使用明細等文件可能不予公開。《上海市城市更新條例》第十八條規定，更新項目實施前需開展“社會穩定風險評估”，未通過評估的項目不得啟動。因此，未完成風險評估的項目可能會被認定征收程序違法。同樣，《政府信息公開條例》第十九條規定，涉及“重大公共利益”的財政信息應主動公開。城市更新資金（尤其是財政撥款）屬于公共資源，居民有權監督其使用，公示資金明細（如補償標準計算依據、過渡費發放規則）可減少居民對“不公平補償”的疑慮，提升簽約效率。二是公示的信息專業性過強。某些公示文件常使用專業術語，如“容積率”“用地性質調整”，普通居民難以理解這些術語的真實含義，導致“形式上有公開，實質上無溝通”。再比如，使用“容積率轉移補償系數”“產權調換差價計算公式”等專業術語時未附通俗解釋，導致居民無法判斷補償是否合理。另外，還存在公示方式不合理的問題。老舊社區中，中老年人群占比高，以線上公示為主的公示方式會導致居民無法第一時間獲悉信息。

關于第三個問題，律師在城市更新中不僅是維權者，更是協商機制的設計者。通過法律賦權（如組建議事小組）、程序對抗（如聽證會）、制度創新（如第三方監督），能將居民分散的個體訴求轉化為有效的集體行動力，最終目標是通過合法渠道實現沖突的提前化解，而非事后的補救訴訟。律師可以從以下三個方面完善協商機制：第一，協助組建與賦能居民議事小組/業主組織。律師可以指導居民依法成立議事小組，協助居民起草《居民議事小組章程》《更新項目溝通協商規則》等文件，協助居民明確議事程序、表決方式、意見反饋機制等。第二，為居民提供專業法律支持。律師可以為居民代表提供法律知識培訓，包括物權法、規劃法、城市更新政策等，提升其解讀文件、識別風險、有效談判的能力。特別是為居民解讀與其關系較為密切的法律規定、地方政策，協助居民更好地了解及保障其核心權益（如補償標準、安置房選擇權）。第三，參與規劃聽證會。在聽證會環節，律師的參與能夠有效保障程序合法性、平衡各方利益、減少法律糾紛。律師在該環節中幫助居民理解政策、提出專業意見，可以有效監督政府行為。

關于第四個問題，在城市更新過程中，通過法律文書明確居民、政府、開發商三方的權利義務關系，是保障居民權益、減少糾紛的核心手段。法律文書不僅是結果的載體，更是居民參與過程的記錄，保證程序正義才能減少后期糾紛。法律文書是以“程序性文書”保障居民知情權與參與權，以“協議條款”固化權利與義務，以“監督性文書”確保履行落地。

關于第五個問題，在城市更新過程中，律師可通過以下路徑協助解決利益沖突、保障居民合法權益、推動程序公平透明：一是法律框架下的協商談判，搭建協商平臺，組織居民與政府/開發商的多方會談，明確法律依據，協助居民提出合法訴求。二是行政與司法救濟途徑，包括行政復議——針對程序違法（如未公示規劃方案、未召開聽證會），代理居民向上一級政府申請復議，要求撤銷不當行政決定；行政訴訟——針對補償標準明顯低于市場價、回遷房面積縮水等爭議，起訴至法院，要求重新評估；民事訴訟——針對開發商違約（如延期交房、建材降標），依據購房合同或安置協議追究其違約責任。三是替代性爭議解決機制，一方面引入第三方調解機構，結合地方城市更新政策與個案情況促成妥協方案；另一方面，委托第三方機構（如住建部門認證的評估公司）對房產價值、改造必要性出具獨立報告，削弱信息不對稱的影響。

律師不僅是爭議解決者，更是制度漏洞的發現者和賦權者。通過法律手段將居民從被動簽字者轉變為規則的共同制定者，方能實現“人民城市”的真正內核。

李維世：城市更新的內涵式發展，本質是法律框架下的多元利益平衡。正如三位嘉賓所討論的，歷史建筑活化要守住“保住優先”的法律底線，征收權的行使要緊扣公共利益的法律邊界，居民參與要通過制度將其知情權轉化為實質的話語權。律師在其中既是規則的解讀員，也是利益的協調者；既要提醒政府依法履職，防止權利越界，也要幫助居民用法律武器來主張權益，更要推動各方在協商中找到保護與發展、公益與私權的最大公約數。只有這樣，城市更新才能真正實現“創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的初心，讓每座城市在歷史傳承中煥發新的活力。感謝三位嘉賓的分享，期待未來持續關注這一議題，為城市更新的法制化路徑貢獻更多智慧。

（本文內容根據錄音整理，系嘉賓個人觀點，整理時間：2025年8月14日）