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經(jīng)過(guò)多年醞釀，幾經(jīng)征求意見(jiàn)與草擬修訂，新《礦產(chǎn)資源法》終于在2024年11月8日公布，將于2025年7月1日正式實(shí)施。在過(guò)去將約5年的修訂過(guò)程中，筆者作為礦法領(lǐng)域?qū)崉?wù)工作者，對(duì)該法的修訂也曾有一定程度關(guān)注與發(fā)文意見(jiàn)。今修訂終于成果，筆者就新礦法出讓制度、儲(chǔ)量制度及壓覆管制部分做以下解讀，以期在新法宣推及適用實(shí)務(wù)中貢獻(xiàn)微薄力量。
一、新礦法對(duì)礦產(chǎn)資源出讓制度的規(guī)范位階升格及對(duì)過(guò)去司法實(shí)踐的確認(rèn)。
新礦產(chǎn)資源法將原礦產(chǎn)資源的出讓制度提升至法律規(guī)定層面，強(qiáng)化了礦產(chǎn)資源出讓相關(guān)規(guī)定的法律位階，將對(duì)下位法矛盾部分產(chǎn)生效力性影響。
首先，礦產(chǎn)資源的出讓權(quán)限劃分在現(xiàn)行《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》中規(guī)定為“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的管理辦法規(guī)定的權(quán)限”，而新礦法中關(guān)于出讓權(quán)限的劃分收歸國(guó)務(wù)院規(guī)定，對(duì)現(xiàn)行《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》部門(mén)規(guī)章所做出的出讓權(quán)限規(guī)定做出了上位法性修改。集中回收了礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限的劃分權(quán)。
第二，對(duì)于出讓方式規(guī)定了原則上招拍掛，例外協(xié)議及其他方式的三元結(jié)構(gòu)。該條中，其他方式兜底性規(guī)定可能引起人們無(wú)限遐想，看似對(duì)現(xiàn)行《出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》中的批準(zhǔn)申請(qǐng)方式留有余地，但是實(shí)際上限制其他方式出讓的規(guī)定規(guī)范文件位階于法律、行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院規(guī)定范圍內(nèi)，暫定規(guī)定為部門(mén)規(guī)章，可能被該條排除在外，產(chǎn)生了對(duì)上位法的沖突被實(shí)質(zhì)廢除。不過(guò)一般情況下，行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院制定，在該條款中另外寫(xiě)明國(guó)務(wù)院規(guī)定，是否指的是國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章，可能有待進(jìn)一步明確。
第三，新礦法解決了出讓流程中重要的出讓合同法律規(guī)定依據(jù)的問(wèn)題。本次修訂前，出讓合同相關(guān)字眼出現(xiàn)于已被廢止的《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》（2017年）、《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（2017年）、現(xiàn)行有效的《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》（2023年）、《礦業(yè)權(quán)出讓交易規(guī)則》（2023年）等部門(mén)規(guī)章；《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（2017年）《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（2020年）等司法解釋。但由于礦業(yè)權(quán)出讓一般年限均較長(zhǎng)，跨越多次法律法規(guī)修訂，涉及到相關(guān)出讓制度由原來(lái)的申請(qǐng)批準(zhǔn)制過(guò)渡至現(xiàn)在的競(jìng)爭(zhēng)出讓、協(xié)議出讓制度期間，因此礦法修訂前，出讓合同、出讓批復(fù)及中標(biāo)通知等為并行的適用，各地根據(jù)不同的現(xiàn)實(shí)狀況采取不同的文件。本次礦法修訂將“礦業(yè)權(quán)出讓合同”作為法定的礦業(yè)權(quán)出讓協(xié)議性文書(shū)，且新礦法明確了礦業(yè)權(quán)出讓合同法定內(nèi)容，并規(guī)定由主管機(jī)關(guān)提供相關(guān)合同范本，為未來(lái)廣泛適用出讓合同奠定了法理基礎(chǔ)。
第四，新礦法創(chuàng)新性地就競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓礦業(yè)權(quán)的情形，設(shè)置出讓公告內(nèi)容且明確禁止以不合理?xiàng)l件對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行差別待遇或歧視性待遇，進(jìn)一步體現(xiàn)了提升市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)不同市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的法治理念。未來(lái)就出讓公告不合理形成的出讓合同內(nèi)容的無(wú)效請(qǐng)求將有望在司法層面獲得更大的可能得支持。
二、新礦法對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量制度進(jìn)行了引領(lǐng)及引用性規(guī)定，確立了儲(chǔ)量管理制度并規(guī)定由國(guó)務(wù)院制定具體的儲(chǔ)量管理制度辦法，。
礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量制度進(jìn)行了引領(lǐng)及引用性規(guī)定，明確確立了儲(chǔ)量管理制度并規(guī)定由國(guó)務(wù)院制定具體的儲(chǔ)量管理制度辦法。較早的關(guān)于礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的規(guī)范性文件是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的儲(chǔ)量報(bào)告審批制度（《全國(guó)礦產(chǎn)儲(chǔ)量委員會(huì)、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)委關(guān)于礦產(chǎn)和地下水勘探報(bào)告審批辦法(試行)》），當(dāng)時(shí)該文件規(guī)定，礦產(chǎn)儲(chǔ)量須由當(dāng)時(shí)礦產(chǎn)勘探主管部門(mén)送審，經(jīng)審查主審人、評(píng)論組提出審查意見(jiàn)書(shū)后經(jīng)儲(chǔ)量委做出批準(zhǔn)決議。與現(xiàn)階段實(shí)施的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審備案制度有較大區(qū)別。改革開(kāi)放后，相關(guān)文件為已經(jīng)失效的《礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審認(rèn)定辦法》，首次在1999年由時(shí)國(guó)土資源部發(fā)布確立了評(píng)審認(rèn)定制度。且該文件當(dāng)時(shí)確立了礦業(yè)權(quán)人對(duì)儲(chǔ)量報(bào)告真實(shí)性負(fù)責(zé)的原則。在本次礦產(chǎn)資源法修訂中，該規(guī)則進(jìn)一步確定為法律規(guī)則。但透過(guò)表象觀察本質(zhì)，儲(chǔ)量制度基礎(chǔ)的直接模型并無(wú)十分大的變化，均為：信息收集-信息評(píng)判-信息記錄作為對(duì)礦產(chǎn)資源量的搜集方式，且記錄后的信息作為礦產(chǎn)資源及相關(guān)方面的決策依據(jù)。儲(chǔ)量管理制度辦法將通過(guò)本次礦產(chǎn)資源法的修訂引領(lǐng)下系統(tǒng)性出臺(tái)工作規(guī)范，總結(jié)過(guò)去關(guān)于儲(chǔ)量制度工作中的教訓(xùn)與不足，形成更加完善。另外，由于近些年來(lái)我國(guó)各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目蓬勃發(fā)展，出現(xiàn)了很多礦產(chǎn)資源被建設(shè)項(xiàng)目壓覆的情形。壓覆礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審備案是儲(chǔ)量評(píng)審備案制度的重要組成部分，亦將是未來(lái)儲(chǔ)量細(xì)節(jié)制度出臺(tái)時(shí)必要組成結(jié)構(gòu)，對(duì)于完善壓覆項(xiàng)目事先評(píng)審，壓覆審批依據(jù)避免因壓覆礦床造成主體間關(guān)于儲(chǔ)量的糾紛具有重要依據(jù)性作用。
三、新礦法對(duì)礦產(chǎn)資源壓覆事件進(jìn)行了確定性規(guī)定，可能為爭(zhēng)議不休的礦產(chǎn)資源壓覆司法糾紛案件提供較為明確的適用模型。
提到壓覆礦床，近年以來(lái)確實(shí)出現(xiàn)很多由于建設(shè)項(xiàng)目可能需要壓覆已有礦業(yè)權(quán)礦床而產(chǎn)生的糾紛案件進(jìn)入社會(huì)視野，新《礦產(chǎn)資源法》就相關(guān)現(xiàn)實(shí)予以了回應(yīng)。第三十二條規(guī)定，建設(shè)過(guò)程中以一般不壓覆、少壓覆為原則，確需壓覆的且造成影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在壓覆之前與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商，并給予公平合理的補(bǔ)償。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的壓覆需要報(bào)請(qǐng)自然資源部或國(guó)務(wù)院授權(quán)的自然資源部門(mén)，施行事前批準(zhǔn)制度，顯示了對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的保護(hù)原則，也是礦產(chǎn)資源安全合理利用的原則的體現(xiàn)。壓覆礦床事件在法理上看似應(yīng)屬于對(duì)已有礦業(yè)權(quán)即用益物權(quán)的侵犯，理論界在本次修訂期間呼吁確立壓覆賠償規(guī)則的聲音不絕于耳，在修訂草案2019年稿中雖然沒(méi)有直接確定賠償原則，但是就補(bǔ)償協(xié)商不成后可由行政處理決定，進(jìn)而就行政處理進(jìn)行決定進(jìn)一步進(jìn)行行政復(fù)議或訴訟。而新《礦產(chǎn)資源法》沒(méi)有延續(xù)2019年修訂草案中的行政救濟(jì)的明示立法思路。選擇了直接規(guī)定合理補(bǔ)償?shù)男薹ㄟ壿嫛?/span>
要理解礦業(yè)權(quán)壓覆及糾紛解決的機(jī)制，須先觀察現(xiàn)期實(shí)踐的狀況。現(xiàn)行建設(shè)單位壓覆礦產(chǎn)資源時(shí)是否需要辦理礦產(chǎn)資源壓覆審批以及辦理審批時(shí)是否需要事先取得與礦業(yè)權(quán)人之間的壓覆協(xié)商同意及補(bǔ)償協(xié)議，在不同層面實(shí)踐中是不同的。
首先，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源分類(lèi)為重要礦產(chǎn)資源及非重要礦產(chǎn)資源，重要礦產(chǎn)資源中，對(duì)于屬自然資源部負(fù)責(zé)審批的壓覆，目前并不以簽訂補(bǔ)償協(xié)議或意向性協(xié)議為辦理壓覆審批前置條件。《自然資源部關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦床（礦產(chǎn)資源）及礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審備案申報(bào)有關(guān)事項(xiàng)的公告》（2020年第66號(hào)）附件2《建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦床（礦產(chǎn)資源）審批服務(wù)指南》第九條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)提交“建設(shè)單位與被壓覆礦業(yè)權(quán)人簽訂的協(xié)議或省級(jí)自然資源管理部門(mén)對(duì)解決壓覆相關(guān)事宜的承諾”。換言之，即使未簽訂補(bǔ)償協(xié)議或意向性協(xié)議（獲得礦業(yè)權(quán)人許可），有省級(jí)自然資源管理部門(mén)的相關(guān)承諾，建設(shè)單位也可申請(qǐng)辦理壓覆審批。對(duì)于屬省級(jí)自然資源管理部門(mén)審批的壓覆，各省的規(guī)定有所不同，如：廣西辦理壓覆重要礦產(chǎn)資源審批，應(yīng)提交建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人有關(guān)協(xié)議或建設(shè)項(xiàng)目所在地市、縣人民政府出具的做好壓礦補(bǔ)償協(xié)調(diào)工作的承諾書(shū)，這與自然資源部規(guī)定基本一致；海南要求辦理建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批，須提交與礦業(yè)權(quán)人簽訂的補(bǔ)償協(xié)議；河北則要求提交建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人簽署的同意壓覆協(xié)議（壓覆補(bǔ)償協(xié)議或互不影響協(xié)議）。對(duì)于非重要礦產(chǎn)資源，總體而言，壓覆非重要礦產(chǎn)已逐漸取消審批，但各地區(qū)做法仍有不同：部分省份直接取消壓覆非重要礦產(chǎn)資源審批。有些地區(qū)雖無(wú)須審批，但對(duì)壓覆非重要礦產(chǎn)資源提出監(jiān)管要求。
本次修訂，就壓覆礦產(chǎn)資源的分類(lèi)管理進(jìn)行了調(diào)整，現(xiàn)行的重要礦產(chǎn)資源與非礦產(chǎn)資源分類(lèi)，以是否屬于137號(hào)文規(guī)定的重要礦產(chǎn)資源，即是否屬于《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》附錄所列34個(gè)礦種和省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)確定的本行政區(qū)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)為重點(diǎn)區(qū)別，調(diào)整為戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源與非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源并非一個(gè)新的礦法概念，該概念早見(jiàn)于2009年全國(guó)人大關(guān)于特種礦產(chǎn)資源法的議案，具體列明我國(guó)的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源目錄的記載見(jiàn)于2016年《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016-2020）》中，共24種，但新礦產(chǎn)資源法中提到的《戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源目錄》是否等同于該規(guī)劃，有待國(guó)務(wù)院公布或調(diào)整及自然資源主管部門(mén)在具體實(shí)施細(xì)則中進(jìn)行明確。如果等同，則縮小了壓覆需履行審批程序的礦產(chǎn)資源范圍。
另外，就壓覆審批以及是否需要以補(bǔ)償協(xié)議作為審批前置條件方面，新礦法確定了建設(shè)單位應(yīng)在壓覆前協(xié)商并公平合理補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人，該句中的“壓覆前”與137號(hào)文中寫(xiě)明的“新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時(shí)與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議”中的“同時(shí)簽訂”形成了明顯的前置行動(dòng)的傾向性。已失效的《國(guó)土資源部關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》國(guó)土資發(fā)〔2000〕386號(hào)文中對(duì)補(bǔ)償協(xié)議的簽訂也是在經(jīng)批準(zhǔn)可壓覆后。以“壓覆前”寫(xiě)明于法律層級(jí)文件中，說(shuō)明新礦法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人給予了重視，但并未直接完全取礦業(yè)權(quán)價(jià)值大于建設(shè)項(xiàng)目時(shí)效性的價(jià)值觀。
筆者認(rèn)為，該條規(guī)定應(yīng)當(dāng)結(jié)合礦法屬于經(jīng)濟(jì)法部門(mén)來(lái)進(jìn)行評(píng)判。經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整國(guó)家從社會(huì)整體利益出發(fā)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行干預(yù)、管理或者調(diào)控所產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范。 (范, 劉, & 王, 2017)。基本就是賦予國(guó)家行政性權(quán)利，為了社會(huì)整體利益的保障以及個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而進(jìn)行干預(yù)。因此，礦產(chǎn)資源法應(yīng)當(dāng)保持國(guó)家行政權(quán)力干預(yù)的法定原則以及平衡調(diào)整原則，不應(yīng)當(dāng)就侵權(quán)行為賠償相關(guān)規(guī)定進(jìn)行部門(mén)法權(quán)利上的僭越以及擴(kuò)張性規(guī)范。但是在礦產(chǎn)資源開(kāi)采利用過(guò)程中難免發(fā)生建設(shè)項(xiàng)目確實(shí)需要進(jìn)行壓覆的情況，此種情況屬于社會(huì)利益中不同種類(lèi)利益的沖突，亦屬于不同民事主體之間民事權(quán)益實(shí)現(xiàn)障礙糾紛，具有雙重性質(zhì)。對(duì)此，新礦法實(shí)際雖未直接規(guī)定可以適用民事侵權(quán)案由，但進(jìn)行了指示性立法。在該法第七十五條，明確規(guī)定了“違反本法規(guī)定，造成他人人身財(cái)產(chǎn)損害或者生態(tài)環(huán)境損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”。在價(jià)值取舍方面，新礦法將避免壓覆、少壓覆作為對(duì)礦產(chǎn)資源壓覆情形的原則性規(guī)定，即體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源開(kāi)采作為社會(huì)整體利益的重要性，亦屬于干預(yù)性規(guī)定，對(duì)例外性的壓覆行為規(guī)定需要進(jìn)行必要性檢視，就非必要壓覆的若壓覆造成影響的，筆者認(rèn)為可同時(shí)適用該條與第七十五條規(guī)定，造成礦業(yè)權(quán)人采礦權(quán)期限內(nèi)無(wú)法采礦，其所享有的用益物權(quán)受損，可以依據(jù)民事商事相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行維權(quán)。完全沒(méi)有必要在此處財(cái)產(chǎn)權(quán)是否受損進(jìn)行重復(fù)性立法，以確定強(qiáng)調(diào)侵權(quán)賠償請(qǐng)求權(quán)。且，就礦法本身而言，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)必要壓覆需經(jīng)審批，非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)必要壓覆須具有必要性，如果經(jīng)批準(zhǔn)后壓覆，則壓覆行為就具有了行政法意義上的正當(dāng)性，對(duì)于有行政審批的正當(dāng)行為再以侵權(quán)為理由進(jìn)行訴訟，由于礦法設(shè)立了行為前置的審批義務(wù)，意味著不進(jìn)行審批即無(wú)法進(jìn)行壓覆，邏輯上講，政府的行政審批行為與后續(xù)正當(dāng)壓覆行為可能形成共同侵權(quán)，這就使得民法責(zé)任與行政行為產(chǎn)生沖突，顯然是不合理的，在立法和司法中，行政與民事應(yīng)該相互協(xié)調(diào)。因而參考行政補(bǔ)償?shù)母拍睿?/span>“行政補(bǔ)償是指行政主體基于社會(huì)公共利益的需要，在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中合法行使公權(quán)力的行為致使公民、法人或其他社會(huì)組織的合法權(quán)益遭受特別損害，依公平原則，對(duì)遭此損害的相對(duì)人給予合理補(bǔ)償?shù)男袨椤！?/span> (王, 2004) 當(dāng)正當(dāng)行政行為造成損害，礦法創(chuàng)設(shè)性地規(guī)定協(xié)商與補(bǔ)償機(jī)制，由行政相對(duì)人向礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償是較為平衡的立法方法，體現(xiàn)了平衡調(diào)整的經(jīng)濟(jì)法原則。而就無(wú)需審批的非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源被壓覆時(shí)，協(xié)商與補(bǔ)償為應(yīng)當(dāng)于壓覆前完成的行為，未完成亦可能被認(rèn)定為違反本礦法壓覆而直接適用75條按照民事糾紛處理，與協(xié)商補(bǔ)償機(jī)制并不沖突。因此筆者認(rèn)為，新礦法對(duì)現(xiàn)階段出現(xiàn)的壓覆糾紛既體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的行政干預(yù)法定原則，平衡了各方權(quán)益，亦開(kāi)啟了如何界定合法壓覆與違法壓覆以及以侵權(quán)糾紛為案由解決違法壓覆的救濟(jì)渠道，起到了本次修法去除實(shí)踐爭(zhēng)議的作用。
結(jié)語(yǔ)：
筆者曾于2019年對(duì)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行全國(guó)全面推開(kāi)以市場(chǎng)主導(dǎo)改革時(shí)期許，屆時(shí)礦業(yè)權(quán)經(jīng)招拍掛形式出讓將占絕大多數(shù)，礦業(yè)權(quán)出讓合同也將在改革中走向礦業(yè)權(quán)一級(jí)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的中央。屆時(shí)，行政與司法主管對(duì)于相關(guān)的糾紛案件的處理對(duì)未來(lái)礦業(yè)權(quán)的爭(zhēng)議解決占更加重要的地位。現(xiàn)新政宣出，迷思已破，以上方面的均已見(jiàn)朝陽(yáng)，可以預(yù)見(jiàn)律師以及相關(guān)法律行業(yè)同仁對(duì)于此類(lèi)實(shí)務(wù)運(yùn)用時(shí)將更有明確依據(jù)，手握更加強(qiáng)勁利刃，助力維護(hù)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，在礦業(yè)法領(lǐng)域推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，保障國(guó)家礦產(chǎn)資源安全。
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