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淺析WTO框架下國企改革的補貼法律問題

2013年第02期    作者:蔡麗麗    閱讀 7,599 次

     國有企業改革一直是中國改革中的關鍵問題之一。在中國共產黨第十五屆代表大會的決議中，將深化國有企業改革作為黨的戰略任務加以規定;十五屆四中全會通過了《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》；十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中要求:要發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式。    

       與俄羅斯的激進改革方式不同，中國國有企業改革沒有采取快速大規模的私有化方式，而是根據國企所處的不同行業、規模采取不同的調整與重組方式。2006年12月，國資委頒布了《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》，其中將國有資本調整和國有企業重組的主要目標概括為:進一步推進國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域(以下簡稱重要行業和關鍵領域)集中，加快形成一批擁有自主知識產權和知名品牌、國際競爭力較強的優勢企業；加快國有大型企業股份制改革，完善公司法人治理結構，大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式。

       其中，“放開搞活國有中小企業”是指“采取改組、聯合、兼并、租賃、承包經營、合資、轉讓國有產權和股份制、股份合作制等多種形式”放開搞活國有中小企業。而對于不屬于重要行業和關鍵領域的虧損企業，短期內難以扭虧的，可以向各類投資主體轉讓，或與其他國有企業進行重組。向各類投資主體轉讓國有中小企業、虧損企業的國有產權，實際上是允許這些企業通過私有化方式進行重組。

       由于國有中小企業、虧損企業的重組可通過私有化方式完成，為了避免可能的貿易摩擦，應按照WTO相關判例的要求，依照公平市場價格進行轉讓國有資產，避免將之前所獲的補貼傳遞到私有化后的企業，引發可能的反補貼調查。

        從WTO判例中可以看出，私有化是否消除補貼，其關鍵在于交易是否基于公平市場價格，當私有化是基于商業考慮、以公平市場價格完成的獨立交易時，由于新所有者向政府支付的對價中包含了原企業接受的補貼價值，也就消除了先前接受的補貼。就公平市場價格概念而言，其是指:當交易標的在市場公開了一段合理時間、買賣雙方都掌握充分信息、沒有一方受到任何壓力的情況下，買賣雙方都可以合理期待的價格。從這個概念中可以看出，國企產權的出售價格應當采取市場化方式加以確定，而不是依照行政定價。

       但是，在中國的國企改革過程中，這一要求往往難以遵守。一方面，這與我國的經濟發展尚處于初期階段有關，市場對企業的定價規則尚未完善；另一方面，由于國企股份的受讓方多是管理層或其他國有企業，在定價上不能完全排除關聯交易以及行政定價的影響。事實上，為確保國有資產轉讓定價的合理性，國家曾先后頒布了多項行政規章。

       （一）1997年3月24日，國有資產管理局、國家體改委發布的《股份有限公司國有股股東行使股權行為規范意見》規定：“國有股股東可以依法將其所持有的國有股股份轉讓給境內、外法人和自然人……轉讓股份的價格必須依據公司的每股凈資產、凈資產收益率、實際投資價格(投資回報率)、近期市場價格以及合理的市盈率等因素來確定，但不得低于每股凈資產值”。

       （二）2003年12月，國務院辦公廳發布的《關于規范國有企業改制工作的意見》中規定:“國有企業在決定改制的時候，首先要通過清產核資、財務審計，要按會計制度核實賬目，并選擇有資質的中介機構對企業資產進行評估，確定其合理的價值，應該以評估后的價值為基礎考慮相關因素合理定價出售……底價的確定主要依據資產評估的結果，同時要考慮產權交易市場的供求狀況、同類資產的市場價格、職工安置、引進先進技術等因素。上市公司國有股轉讓價格在不低于每股凈資產的基礎上，參考上市公司盈利能力和市場表現合理定價。在國有企業改制工作中，各地區要防止和糾正不顧產權市場供求狀況及其對價格形成的影響作用，不計轉讓價格和收益，下指標、限時間、趕進度，集中成批向非國有投資者轉讓國有產權的做法。防止和避免人為造成買方市場、低價處置和賤賣國有資產的現象。

       （三）2004年2月1日，國資委頒布的《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》規定:“企業國有產權轉讓應當在依法設立的產權交易機構中公開進行”；“在清產核資和審計的基礎上，轉讓方應當委托具有相關資質的資產評估機構依照國家有關規定進行資產評估。評估報告經核準或者備案后，作為確定企業國有產權轉讓價格的參考依據”；“經公開征集產生兩個以上受讓方時，轉讓方應當與產權交易機構協商，根據轉讓標的的具體情況采取拍賣或者招投標方式組織實施產權交易。采取拍賣方式轉讓企業國有產權的，應當按照《中華人民共和國拍賣法》及有關規定組織實施”；“經公開征集只產生一個受讓方或者按照有關規定經國有資產監督管理機構批準的，可以采取協議轉讓的方式”。

       （四）2005年4月，國資委、財政部聯合發布的《企業國有產權向管理層轉讓暫行規定》中規定:國有產權持有單位應當嚴格按照國家規定委托中介機構對轉讓標的企業進行審計；國有產權轉讓方案的制訂以及與此相關的清產核資、財務審計、資產評估、底價確定、中介機構委托等重大事項應當由有管理職權的國有產權持有單位依照國家有關規定統一組織進行，管理層不得參與；管理層應當與其他擬受讓方平等競買。企業國有產權向管理層轉讓必須進入經國有資產監督管理機構選定的產權交易機構公開進行，并在公開國有產權轉讓信息時對以下事項詳盡披露:目前管理層持有標的企業的產權情況、擬參與受讓國有產權的管理層名單、擬受讓比例、受讓國有產權的目的及相關后續計劃、是否改變標的企業的主營業務、是否對標的企業進行重大重組等。產權轉讓公告中的受讓條件不得含有為管理層設定的排他性條款，以及其他有利于管理層的安排；企業國有產權持有單位不得將職工安置費等有關費用從凈資產中抵扣(國家另有規定除外)，不得以各種名義壓低國有產權轉讓價格；管理層受讓企業國有產權時，應當提供其受讓資金來源的相關證明，不得向包括標的企業在內的國有及國有控股企業融資，不得以這些企業的國有產權或資產為管理層融資提供保證、抵押、質押、貼現等。

       （五）2007年2月，國資委、財政部頒布的《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》規定:“企業國有產權轉讓價格應當以資產評估結果為參考依據，在產權交易市場中公開競價形成，產權交易機構應按照有利于競爭的原則積極探索新的競價交易方式。”

       由上述規定可以發現，關于國有資產的轉讓定價，最初僅對國有小型企業的產權轉讓要求公開競價原則；其后要求股份公司國有股的轉讓價格不得低于每股凈資產值。而在2003年底之后，則對國有產權轉讓提出統一要求:國有產權的轉讓底價應依據資產評估及市場供求狀況等確定，上市公司國有股轉讓價格不得低于每股凈資產值。這些內容反映了政府對于國有資產轉讓定價的態度轉變:逐漸以市場化方式確定國企產權的轉讓價格。但是，這種市場化方式尚有一定的限制:例如，上市公司進行國有股權轉讓時，需履行行政審批程序，且轉讓價格不能低于每股凈資產值。而更重要的是，要確保市場化的定價方式能在實踐中真正得以實現，這需要各個環節的完善。一方面，要加強國企產權交易市場的建設，按照有利于競爭的原則積極探索新的競價交易方式，尤其要發揮中介機構的獨立評估作用，使得買賣雙方都能獲得關于交易標的充分信息；另一方面，各級政府必須要明確自身職能，不能通過行政方式干預平等主體之間進行的國企產權交易。

       綜上所述，在對中國的中小型國企、非重要行業和關鍵領域的虧損國企進行改制的過程中，私有化是可采取的方式之一。但為了避免將來可能遭受的反補貼調查，相關企業應借鑒WTO判例的經驗，按照公平市場價格完成國企產權交易，以消除在私有化之前所接受的補貼。●