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上海政府引導基金是全國最早一批設立的政府性引導基金，在上海科創企業發展潮流中起到了重要作用。在國家發改委等十部委《創業投資企業管理暫行辦法》以及發改委、財政部、商務部《關于創業投資引導基金規范設立與運作指導意見》的基礎上，上海市政府分別于2014年和2019年印發了《關于加快上海創業投資發展的若干意見》及《上海市人民政府關于促進上海創業投資持續健康高質量發展的若干意見》，這兩份支持投資發展的政策文件，對在上海市培育創業投資主體、引導社會資本加強早期投資起到了良好效果。
一、上海市政府引導基金的設立概況
1.市級引導基金
上海市的政府引導基金分成市級和區縣兩級。上海市市級政府引導基金主要包括上海市創業投資引導基金和上海市天使投資引導基金。
（1） 上海市創業投資引導基金
上海市創業投資引導基金是由上海市政府設立并按照市場化方式運作的政策性基金，主要由上海科技創業投資（集團）有限公司（以下簡稱“上海科創投”）受托管理。上海科創投在2014年由上海科技投資公司與上海創業投資有限公司戰略重組而成，原由上海市國資委直接監管，在2024年并入上海國有資本投資有限公司，原則上后續由該公司進行監管。總體而言，上海科創投通常對于子基金的投資金額不超過1億元，同時，上海科創投要求所投資子基金應優先投資于上海市轄區范圍內的企業，所投資的子基金應以上海本地產業為重。
（2） 上海市天使投資引導基金
市級天使引導基金主要由上海創業接力科技金融集團有限公司（以下簡稱“創業接力集團”）受托管理，創業接力集團成立于2010年，注冊資本3.25億。根據創業接力集團的官網介紹，其管理的天使引導基金專注于投資標簽鮮明的早期股權基金，自2014年來參與了青松基金、禮來亞洲、鐘鼎基金、金沙江創投等多家知名投資機構。總體而言，創業接力集團通常投資子基金的金額不超過3000萬元，子基金的規模在2億元左右，充分體現對于投資早期項目基金的扶持。同時，創業接力集團要求所投資子基金應對于投資上海區域應占比最高或者返投2倍金額，故所投資的子基金需要以上海本地產業為重。
（3） 上海市國投先導母基金
于2024年8月設立的上海國投先導集成電路私募投資基金合伙企業（有限合伙）、上海國投先導生物醫藥私募投資基金合伙企業（有限合伙）、上海國投先導人工智能私募投資基金合伙企業（有限合伙）（以下簡稱“上海三大先導產業母基金”）也屬于一類新型政府引導基金，該基金的發起主體為上海國有資本投資有限公司，專門成立上海國投先導私募基金管理公司，發起設立的三大先導產業母基金均在中國證券投資基金業協會（以下簡稱“中基協”）完成私募基金備案。該基金的出資主體包括上海市財政、多家市管和區管國企以及引導基金，合計募集規模達人民幣890億元（集成電路母基金募集規模為人民幣450億元、生物醫藥母基金募集規模為人民幣215億元、人工智能母基金募集規模為人民幣225億元），要求子基金設立在上海市并且在投資期內，子基金及其管理機構、關聯基金對上海市的投資總額合計應不低于母基金對該子基金實繳出資額的150%，呈現出財政與國資共建地方產業型引導基金的特色。此外，上海國有資本投資有限公司還將新設未來產業基金，規模人民幣110億元，投向早期階段的硬科技及未來產業。三大先導產業母基金和未來產業基金合計規模人民幣1000億元，將有序擴大上海市創業投資、天使投資基金規模。
2．區級引導基金
目前，在上海市的區級或產業區域層面，嘉定區、青浦區、徐匯區、閔行區、松江區等眾多上海市轄區都擁有引導基金，這些上海市主要區縣均已出臺了區級產業基金管理辦法，并相應設立了區級產業引導基金，規模自五千萬至二十億不等。各區的引導基金管理辦法主要從注冊地、子基金規模、管理團隊規模及素質、過往投資退出項目、返投要求、退出方式、出資比例、投資方式等方面做出了規定。除了較為常規的政府引導基金之外，各區也在努力拓展產業型的引導基金，例如長寧區服務業發展引導資金、楊浦區人工智能創業投資母基金、閔行區文化產業投資基金等。總體而言，從區級層面上，比較活躍的政府引導基金包括浦東新區和閔行區的引導型基金。
二、上海市政府引導基金的政策分析
1．引導基金政策
根據上海市政府發布的《關于加快上海創業投資發展的若干意見》及《上海市人民政府關于促進上海創業投資持續健康高質量發展的若干意見》兩份政策性文件，上海市創業投資引導基金和上海市天使投資引導基金分別出臺了《上海市創業投資引導基金管理辦法》及其申報指南、以及《上海市天使投資引導基金管理實施細則》及其申報指南，原則上根據前述規則進行申請和管理。與此同時，上海市發改委與國資委就引導基金的股權轉讓專門出臺了《上海市國有創業投資企業股權轉讓管理暫行辦法》（滬發改財金〔2010〕050號），對股權轉讓行為進行監管。
在近期，結合2024年6月國務院辦公廳印發的《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》（國辦發[2024]31號），上海市政府為銜接國家有關部署、積極應對新的形勢要求，在2024年7月30日在此基礎上發布了《關于進一步推動上海創業投資高質量發展的若干意見》（以下簡稱“新《若干意見》”），支持金融資產投資公司擴大直接股權投資試點、并優化保險資金出資創投企業的相關監管要求。2024年9月，上海國有資本投資有限公司網站上已公布了《上海三大先導產業母基金第一批基金管理機構遴選公告》及《子基金公開遴選細則》，截至目前已有上百家機構進行申請。主要的申報條件包括：
在區級層面，上海有不少市轄區也已制定了本區的政府投資基金/引導基金管理辦法，各區的管理辦法主要從注冊地、管理團隊規模及資質要求、過往投資退出項目、返投要求、退出方式、出資比例、投資方式等方面做出了規定。例如黃浦區的《黃浦區政府投資基金管理辦法》（黃發改規〔2024〕2號）、《靜安區政府產業引導基金管理辦法（試行）》（2020年發布）等，基本遵循了上海市層級的引導基金基本制度，并落實在基金運營、對外投資的各方面，目前上海市轄區內的政府投資基金合同及投資運作均常見返投、基金首期出資規模、一票否決權、提前退出權等條款。
1.國資監管政策
政府引導基金資金主要來源于財政資金，財政資金本身也是一種國資屬性，因此，各地政府引導基金均要受到當地國資委或授權機構的國資監管。
2024年8月27日，上海市國有資產監督管理委員會（以下簡稱“上海市國資委”）出臺《市國資委監管企業私募股權投資基金業務管理辦法》（滬國資委金融〔2024〕167號，“新規”或“167號文”）。該文件適用于所有上海市國資委監管企業及其子企業的私募股權投資基金業務，包括實控管理人和實控基金的定義、市屬監管企業的類型及可投資金額、基金設立流程與規模限制。
新規替代了《市國資委關于監管企業私募股權投資基金規范發展的意見》（滬國企改革辦〔2020〕2號，以下簡稱“2號文”）《市國資委監管企業私募股權投資基金監督管理暫行辦法》（滬國企改革辦〔2020〕3號，以下簡稱“3號文”）兩項原有的監管文件（以下簡稱“舊規”），將對上海市國資私募股權投資基金業務產生直接且深遠的影響。
筆者理解，如果政府引導基金以私募基金的特征進行募集和備案的，也應受上述167號文的監管，而如果政府引導基金僅以政府投資公司的名義出現，且無需在中國證券基金業協會進行備案的，則不受167號文的約束。上海市國資監管部門關于私募股權基金業務的規定，不僅僅規范市屬國資系私募管理人的基金業務，也規范市屬國資企業作為投資人投資私募股權基金的行為。因此，無論從發起人或是投資人角度看，地方政府引導基金原則上受到地方國資部門的深度監管。
2.上海市國有企業投資交易方面的主要規定
筆者梳理了上海市國資監管部門關于國有企業投資以及交易方面的主要規定，主要如下：
三、上海市政府引導基金的管理模式
上海市的政府引導基金大致可分為自管和委托管理兩種模式。自管模式在2010-2020年期間時有發生，例如長寧區服務業發展引導資金、虹口區產業投資引導基金、上海市閔行區創新創業投資引導基金等均為自管模式。實務中更為常見的是委托管理模式，即由國資管理人、混合所有制管理人或純民營管理人參與政府引導基金的管理。例如上海國投先導私募基金管理有限公司作為國有獨資企業，受上海國投資本管理公司授權管理三支國投先導母基金；又如金浦產業投資基金管理有限公司作為混合所有制企業管理的上海寶山金浦科創私募投資基金；再如盛維創業投資管理（上海）有限公司作為純民營管理人管理的上海市楊浦區人工智能創業投資母基金。總體而言，上海市的政府引導基金在委托管理模式中，受托機構以國資機構管理為主，混合所有制以及純民營管理人管理為輔。
四、上海市政府引導基金的投資及退出情況
上海政府引導基金主要以投資各階段天使、創投類子基金及早期項目為主。根據上海科創投官網披露的信息，上海市創業投資引導基金屬于政府戰略性新興領域功能性基金，以風險投資母基金+產業基金+市政府專項基金等模式，引導、撬動社會資本投入節能環保、新一代信息技術、生物醫藥、高端裝備制造、新能源等戰略性新興產業，推進上海創新升級和轉型發展。截止2024年11月，上海市科創投管理與參與基金規模達707億元，利用自有資金直接投資科創基金達47家，利用集團自有資金，投資早期、早中期科技型中小企業，累計投資項目近200個。上海市創業投資引導基金投資范圍遍布信息技術、生物、新能源等領域，共投資超過40家創投基金，包括遨問創投、艾芙蘭資本、邦明資本、創業接力基金、誠毅投資、艾云創投、漢理資本、高林資本等，并已經成功從創新工場、達晨財智、新中歐創投11個項目回購退出。
根據上海市發改委官網披露的信息，截至2023年底，上海市天使投資引導基金撬動社會資金杠桿比超5倍，已合作參股基金129家，子基金已投資項目1324個，累計回購退出24家基金。被投項目中初創期企業占比超75%，主要聚焦于新一代信息技術、先進制造、醫療健康和新材料等科技新興行業，共有20家企業完成IPO上市，其中8家科創板上市。值得一提的是，被投企業中153家獲上海市專精特新中小企業認定，20家獲國家級專精特新“小巨人”企業認定。
根據嘉定區財政局官網披露的信息，截止2024年9月23日，嘉定區創業投資引導基金已投資7支子基金，規模總計105.95億元，撬動社會資本杠桿19.36倍，有效放大了引導基金的資金杠桿；已投的7支子基金及其關聯公司累計產稅1.48億元，協助招商落地的項目累計產稅3.74億元；嘉定區天使引導基金累計投資1家孵化器、8支早期基金和25個早期項目，撬動總融資額36億元，落地項目中科技孵化和成果轉化的項目近30家，直接投資項目累計在區內繳納稅收1.46億。
但在近年國內外經濟形勢復雜的背景下，上海政府投資基金也可能亦面臨退出難的問題。例如，2024年6月，上海陸家嘴金融貿易區開發股份有限公司（以下簡稱“陸家嘴”）發布公告，其作為有限合伙人出資的上海浦東科技創新投資基金合伙企業（有限合伙）（浦東科創投資基金）的存續期由10年變更為12年，同時投資期也由5年延長至10年。在母基金的資產配置中，如果天使類或早期類的子基金占比較大，且子基金多投向早期、初創型科技項目的，整體項目培育周期長，受制于近年IPO退出渠道收緊的趨勢，基金整體退出周期延長。此外，在投資期內未完成原定投資目標，也可能是母基金延期的原因之一。
五、上海市政府引導基金名錄
根據不完全統計，截至2024年8月，上海市政府及國資資金參與出資設立、以及落地在上海的政府投資基金共計49個，從基金級別而言，其中市級政府投資基金12個，區級政府投資基金37個。目前設立的政府投資基金大致可分為創業引導基金、產業型引導基金兩類，其中創業引導基金24個、產業型引導基金25個。
有關上海市的政府引導基金名錄，可后臺聯系基小律獲取，或請關注基小律近期將發布的上海市引導基金的研究報告。
六、結語
上海市政府引導基金作為政府服務功能的載體之一，圍繞投早、投小、投硬科技的目標，引導了政府資金及民間資本投向了上海市鼓勵重點發展的產業領域，并獲得了較好的社會效益和經濟效益。在資本寒冬時期，上海又集中優勢力量成立了三大先導產業母基金，以新型政府引導基金的方式繼續發揮產業引領排頭兵作用。本文對上海市政府引導基金的概況試作梳理，歡迎各位讀者與我們共同探討政府引導基金的政策及相關問題。
滬公網安備 31010402007129號
