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引言
2023年是我國金融業監管歷史上具有里程碑意義的一年，我國金融監管領域迎來諸多重磅改革。通過機構設置調整和職責優化，“一行兩會”成為過去式，我國“一行一局一會”的金融監管新格局加快形成。在去年10月底召開的中央金融工作會議上，特別強調了金融在國民經濟中的核心地位，提出“加快建設金融強國，全面加強金融監管，完善金融體制，優化金融服務，防范化解風險，堅定不移走中國特色金融發展之路，推動我國金融高質量發展”。會議還強調，“切實提高金融監管有效性，依法將所有金融活動全部納入監管，全面強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管”。
應當說，金融監管趨嚴是確定的。可以預見的是，強監管、嚴監管將成為接下來較長一段時期內貫穿金融監管始終的主線與主旋律。在具體理解此次國家金融監管總局修訂發布的《金融機構涉刑案件管理辦法》（以下簡稱《辦法》），同樣需要深刻認識中央金融工作會議精神，深刻理解當前嚴厲打擊金融犯罪的整體政策要求。
要點解讀1：“嚴厲打擊金融犯罪”
1.金融機構全覆蓋，從業人員全覆蓋
盡管此前《銀行保險機構涉刑案件管理辦法（試行）》（以下簡稱“舊規”）在規范名稱上只針對了銀行機構和保險機構，但是第二條在條文內容上仍然將銀行機構和保險機構之外的其他金融機構納入了適用范圍。而此次《辦法》第二條不再單獨對銀行機構和保險機構進行規定，而以列舉式的方式明確了“金融機構”所涵指的具體類型與范圍，即“在中華人民共和國境內設立的金融控股公司、政策性銀行、商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社、農村資金互助社、貸款公司、金融資產管理公司、企業集團財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司、貨幣經紀公司、信托公司、理財公司、金融資產投資公司、人身保險公司、財產保險公司、保險資產管理公司、保險集團（控股）公司、再保險公司、政策性保險公司、相互保險組織、保險專業代理機構、保險經紀人”。
自2020年6月《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》對于金融業準入的負面清單正式清零，我國金融業對外開放的步伐不斷加快，實際操作層面的問題也不斷得以落實。在金融開放的過程中，監管能力也需與開放水平相適應。該條第二款中將外國銀行代表處、外國保險機構代表處、保險公估人納入了對象范圍，同時以“受金融監管總局及其派出機構監管的其他機構”的兜底性規定，為將日后可能出現的其他金融機構納入監管保留了必要空間。
此外，相較于“舊規”僅規定“從業人員”，但未明確“從業人員”范圍的做法。《辦法》第四十一條第一款明確了金融機構“從業人員”的范圍除了“與金融機構簽訂勞動合同的在崗人員，金融機構董（理）事會成員、監事會成員及高級管理人員”之外，也明確包含“簽訂代理合同的個人保險代理人以及金融機構聘用或者與勞務派遣機構簽訂協議從事輔助性金融服務的其他人員”。簡言之，除了簽署勞動合同的正式員工，對于個人保險代理人，以及從事勞務派遣或者輔助性金融服務的其他人員，若存在違法違規行為，同樣適用《辦法》的規定。
2.“堅持機構為主、屬地監管、分級負責、依法處置原則”
“機構為主”強調了金融機構在案件管理中的主體責任，第五條規定了，金融機構應當根據自身的實際情況，“建立與本機構資產規模、業務復雜程度和內控管理要求相適應的案件管理體系”，同時也要確保合規管理的有效性與持續性，避免形式上的合規，“制定并有效執行本機構的案件管理制度”。
“屬地監管”指的是金融機構所在地的監管機構要承擔起對機構的監管責任，指導、督促案發機構做好案件處置。此外，根據第七條的規定，各級派出機構負責轄區內的案件管理工作，同時上級監管部門在必要時也可以提級查處下級派出機構管轄的案件。
“分級負責”強調的是金融機構應結合自身實際情況，同時根據風險的性質和管理的需要，實行分級負責，確保各級機構及其管理人員都了解并承擔相應的責任，形成層級分明、責任明確的管理體系。
“依法處置”是指金融機構須依法依規開展案件處置工作，監管機構按照監管權限，對相關金融機構和案件責任人員依法依規采取監管措施或者實施行政處罰。
要點解讀2：“強化重大案件處置”
1.不再區分“業內案件”與“業外案件”
《辦法》第八條對“案件”給出明確定義，即“案件是指金融機構從業人員在業務經營過程中，利用職務便利實施侵犯所在機構或者客戶合法權益的行為，已由公安、司法、監察等機關立案查處的刑事案件”。同時指出，“金融機構從業人員違規使用金融機構重要空白憑證、印章、營業場所等，套取所在機構信用參與非法集資等非法金融活動，已由公安、司法、監察等機關立案查處的刑事案件，按照案件管理”。根據該規定，可從如下四個角度進一步予以明確：
其一，在實施主體上，相較于舊規根據實施主體是“銀行保險機構及其從業人員”，亦或者是“銀行保險機構以外的單位、人員”，而將案件類別分為“業內案件”與“業外案件”。《辦法》不再將“業外案件”納入“案件”范圍，在實施主體上僅包括金融機構從業人員。
其二，在行為對象與客體上，侵犯的應是所在機構或者客戶的合法權益，對于金融機構從業人員實施的與職務、業務等無關的其他犯罪行為，并不屬于“案件”范圍。
其三，在行為類型上，一種是在業務經營過程中，利用職務便利實施的有關行為，具體可能涉及職務侵占、挪用資金、貪污、挪用公款、侵犯公民個人信息等，另一種是套取所在機構信用而實施的非法集資等非法金融活動，具體可能涉及集資詐騙、詐騙、非法吸收公眾存款等。
其四，在案件所處階段上，必須是已由公安、司法、監察等機關立案查處的刑事案件。若屬于第九條所規定的“案件風險事件”，金融機構應及時開展核查，持續關注事件進展，若符合案件定義，及時報送信息并開展案件處置工作，若不符合案件定義，則應及時撤銷案件風險事件。
2.明確“重大案件”認定標準
《辦法》第十條在“案件”的基礎上，進一步明確了“重大案件”的標準，有下列情形之一的，屬于重大案件：
l （一）涉案業務余額等值人民幣一億元（含）以上的；
l （二）自案件確認后至案件審結期間任一時點，風險敞口金額（指涉案金額扣除已回收的現金或者等同現金的資產）等值人民幣五千萬元（含）以上，且占案發法人機構凈資產百分之十（含）以上的；
l （三）性質惡劣、引發重大負面輿情、造成擠兌或者集中退保以及可能誘發區域性系統性風險等具有重大社會不良影響的；
l （四）金融監管總局及其派出機構認定的其他屬于重大案件的情形。
相較于舊規而言，《辦法》對“重大案件”的定義作出了較大調整，主要體現在以下兩方面：其一，不再區分銀行機構與保險機構，對于各類金融機構在適用“涉案業務余額”標準時不再區分不同數額；其二，對于適用“風險敞口金額”標準的，進一步明確為等值人民幣五千萬元（含）以上，且占案發法人機構凈資產百分之十（含）以上的，從而進一步提升案件管理的有效性。
此外需要強調的是，除了第一項和第二項的不同數額標準外，對于第三項和第四項所規定的具有重大不良社會影響、可能誘發區域性系統性金融風險的案件，都可能被認定為重大案件。
3.對重大案件嚴格追責問責
《辦法》強化重大案件處置，對重大案件在調查、追責問責等方面從嚴要求，切實提高違法違規成本。
首先，在信息報送方面，第十二條規定了案發機構需同時向屬地派出機構和法人總部報告。對于金融機構分支機構發生重大案件的，法人總部在收到報告后，應當審核報告內容，并向金融監管總局或者屬地派出機構報告，增加了對于重大案件在信息報送方面的要求。
其次，在開展涉案業務調查工作方面，第二十一條明確要求，“金融機構發生重大案件或者法人總部直接管理人員涉案的，調查組組長由法人總部負責人擔任”，強調了法人總部負責人對于重大案件的調查職責。
此外，在追責問責方面，《辦法》第二十六條第二款明確，“發生重大案件的，金融機構除對案發機構及其上一級機構案件責任人員進行責任認定外，還應當對其上一級機構的上級機構相關條線部門負責人、機構分管負責人、機構主要負責人等進行責任認定，對存在案件責任的應當予以問責”。簡言之，即相較于普通案件“上追一級”的問責方式，對于“重大案件”需“上追兩級”，進一步強化了對重大案件的問責力度。
要點解讀3：“壓實金融機構主體責任”
《辦法》第二十條明確了金融機構對案件處置工作所承擔的七項具體主體責任，包括：
l （一）按規定報送案件、案件風險事件等案件信息；
l （二）開展涉案業務調查，按規定報送調查報告；
l （三）對案件責任人員進行責任認定并開展追責問責；
l （四）排查并彌補內部管理漏洞；
l （五）對造成重大社會不良影響的重大案件，及時向地方政府報告案件情況；
l （六）按規定報送案件審結報告；
l （七）對案件進行通報，重大案件應當開展全員警示教育。
相較于舊規，《辦法》對于第（五）項中向地方政府報告的重大案件情況，限定為“造成重大社會不良影響的”情形，此外還增設了第（七）項，特別強調了對重大案件應當開展全員警示教育。具體而言：
1.案件信息報送
主要是指金融機構應當及時、準確地報送案件及案件風險事件信息。根據《辦法》附件的報告模板，對于案件應報告如下內容：（1）案發機構名稱、案件發生時間和發現時間；（2）基本案情；（3）涉案人員基本情況；（4）涉案金額及風險情況；（5）明確是否為重大案件、是否為自查發現案件；（6）公安、司法、監察等機關立案時間及罪名；（7）機構和監管部門已采取的措施；（8）其他需要說明的情況。
對于案件風險事件，應報告如下內容：（1）事發機構名稱、事發時間及案件風險事件概況；（2）涉及人員基本情況；（3）風險情況預判或者可能造成的影響；（4）公安、司法、監察等機關已采取的措施；（5）機構和監管部門已采取的措施；（6）其他需要說明的情況。
2.開展涉案業務調查
金融機構首先應當成立調查組開展涉案業務調查工作，根據《辦法》第二十二條的規定，調查工作主要包括：
l （一）對涉案人員經辦業務進行排查，制定處置方案；
l （二）查清基本案情，確定案件性質，總結案發原因，查找內控管理存在的問題；
l （三）最大限度挽回損失，依法維護機構和客戶權益；
l （四）提出自查發現案件的認定意見和理由；
l （五）做好輿情管理和流動性風險管理，必要時爭取地方政府支持，維護案發機構正常經營秩序；
l （六）積極配合公安、司法、監察等機關偵辦案件。
值得強調的是，《辦法》將舊規第（五）項提前至了第（二）項，更加突出了查清案情，總結案發原因在調查工作中的重要性。此外，根據第二十三條的規定，金融機構需在案件報告后六個月內報送調查報告，若無法按期報送，應書面申請延期，每次不得超過六個月。
根據《辦法》附件的報告模板，機構調查報告應當包括如下內容：（1）案件基本情況；（2）涉案人員基本情況；（3）關于是否屬于自查發現案件的相關意見及理由；（4）調查組成立情況；（5）涉案業務風險排查情況以及風險敞口；（6）涉案業務存在的違法違規行為；（7）機構已采取的措施；（8）公安、司法、監察等機關偵辦進展情況；（9）其他需要說明的情況。
3.責任認定與追責問責
在責任認定方面，金融機構應當根據自身資產規模和業務復雜程度等實際狀況，制定專門的案件問責制度或明確案件問責情形，并報送至金融監管總局案件管理部門或者屬地派出機構。對于國有金融機構，還應結合國有企業管理人員處分相關規定進行案件問責。
在追責問責方面，對于非重大案件，原則上追究案發機構案件責任人員的責任，并對上一級機構相關案件責任人員進行責任認定并予以追責，即“上追一級”。而對于重大案件，還要進一步對上一級機構的上級機構相關案件責任人員進行責任認定并予以追責，即“上追兩級”。此外，《辦法》也規定了對于自查發現案件的，根據在自查發現案件中起到的作用，可以適當減輕問責。
4.落實整改責任
《辦法》第二十七條明確了金融機構在制定整改方案、落實整改責任方面的主體責任。相較于舊規中將該規定置于第五章“監督管理”而言，《辦法》將該規定置于第四章“機構處置”之中，不僅更加突出強調了金融機構在涉刑案件管理方面的主體責任，此外，整改落實作為調查處置、追責問責后的應有之義，制度設計的邏輯性也更加緊密。
5.報送審結報告
相較于舊規而言，《辦法》延長了案件審結報告的報送時間，也更加符合實踐中刑事訴訟周期普遍較長的現狀。即在報送案件報告后一年內報送審結報告，不能按期報送的，經書面申請延期，每次延期不超過六個月，并且若延期報送調查報告的，審結報告報送時限自動順延。根據《辦法》附件的報告模板，機構審結報告應當包含以下內容：（1）案件基本情況；（2）機構調查工作情況；（3）機構追責問責結果；（4）機構整改方案；（5）公安、司法、監察等機關偵辦進展情況；（6）其他需要說明的情況。
要點解讀4：“以屬地監管為原則”
1.指導、督促案發機構做好案件處置
根據《辦法》第二十九條的規定，金融監管總局案件管理部門或者屬地派出機構應當指導、督促案發機構做好案件處置。其主要承擔的職責包括：
l （一）指導、督促金融機構開展涉案業務調查，及時掌握案件調查和偵辦情況，審核相關案件報告；
l （二）指導、督促金融機構開展追責問責和問題整改；
l （三）開展案件調查，對金融機構和案件責任人員的違法違規行為依法采取相應監管措施或者實施行政處罰；
l （四）對案件是否屬于自查發現作出結論；
l （五）必要時向地方政府報告重大案件情況；
l （六）視風險情況組織轄區內金融機構對同類業務進行排查。
2.強化對重大案件的督導
《辦法》第三十條第一款首先明確了金融監管總局及其派出機構應當對重大案件實施現場督導或者非現場督導，對案情復雜、金額巨大、涉及面廣的重大案件，原則上應當實施現場督導。第二款也規定了必要時各金融監管局可以提級查處下級機構管轄的案件，或者指定異地派出機構管轄。
小結
《辦法》從總則、案件定義、信息報送、機構處置、監管處置、監督管理等方面作出規定，堅持機構為主、屬地監管、分級負責、依法處置原則，旨在建立責任明確、協調高效的工作機制，依法、及時、穩妥處置案件。整體而言，《辦法》體現了當前全面加強金融監管、防范化解金融風險的背景與要求，將各類金融機構及從業人員納入監管范圍。強化對重大案件的處置并嚴肅追責問責，突出金融機構在案件處置過程中的主體責任，細化具體職責與流程，同時強調了監管機構的監督和指導作用，通過多措并舉、多方協同，共同提升案件管理質效，促進金融高質量發展。
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