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淺議招標(biāo)人違法確定中標(biāo)人應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任

2013年第09期    作者:李 云 郭重清    閱讀 8,672 次

●  文/李 云  郭重清

　　根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（下稱《解釋》）第一條第（三）項(xiàng)規(guī)定，“建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無效的”建設(shè)工程施工合同，“應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同法第五十二條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定無效”。但在依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目的承發(fā)包過程中，除了上述“未招標(biāo)或者中標(biāo)無效的”兩種情形外，還大量存在招標(biāo)人違法確定中標(biāo)人的情形，同時(shí)隨著《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》自2012年2月1日施行以來，究竟招標(biāo)人的哪些違法行為屬于將導(dǎo)致中標(biāo)無效的行為也存有一定的爭(zhēng)議。本文擬從招標(biāo)人違法確定中標(biāo)人應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任入手，就實(shí)踐中存在的相關(guān)問題進(jìn)行簡要探討，供大家參考。

　　  一、法律、行政法規(guī)關(guān)于確定中標(biāo)人的相關(guān)規(guī)定

　?。ㄒ唬墩袠?biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定

       《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十條第二款規(guī)定：“招標(biāo)人根據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出的書面評(píng)標(biāo)報(bào)告和推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人。招標(biāo)人也可以授權(quán)評(píng)標(biāo)委員會(huì)直接確定中標(biāo)人?！?/span>

       《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十七條規(guī)定：“招標(biāo)人在評(píng)標(biāo)委員會(huì)依法推薦的中標(biāo)候選人以外確定中標(biāo)人的，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目在所有投標(biāo)被評(píng)標(biāo)委員會(huì)否決后自行確定中標(biāo)人的，中標(biāo)無效。責(zé)令改正，可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款；對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分?！?/span>

       （二）《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定

       《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十五條規(guī)定：“國有資金占有控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。排名第一的中標(biāo)候選人放棄中標(biāo)、因不可抗力不能履行合同、不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金，或者被查實(shí)存在影響中標(biāo)結(jié)果的違法行為等情形，不符合中標(biāo)條件的，招標(biāo)人可以按照評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出的中標(biāo)候選人名單排序依次確定其他中標(biāo)候選人為中標(biāo)人，也可以重新招標(biāo)?！?/span>

        《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第七十三條規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)人有下列情形之一的，由有關(guān)行政監(jiān)督部門責(zé)令改正，可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額10‰以下的罰款；給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分：

      （一）無正當(dāng)理由不發(fā)出中標(biāo)通知書；

       （二）不按照規(guī)定確定中標(biāo)人；

      （三）中標(biāo)通知書發(fā)出后無正當(dāng)理由改變中標(biāo)結(jié)果；

      （四）無正當(dāng)理由不與中標(biāo)人訂立合同；

       （五）在訂立合同時(shí)向中標(biāo)人提出附加條件。”

       二、招標(biāo)人違法確定中標(biāo)人的幾種行為

       從上述《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定來看，如果把“無正當(dāng)理由不發(fā)出中標(biāo)通知書”理解為狹義的不依法確定中標(biāo)人，但不屬于違法確定中標(biāo)人的違法行為；同樣“中標(biāo)通知書發(fā)出后無正當(dāng)理由改變中標(biāo)結(jié)果”、“無正當(dāng)理由不與中標(biāo)人訂立合同”、“在訂立合同時(shí)向中標(biāo)人提出附加條件”等違法行為嚴(yán)格來說都不屬于違法確定中標(biāo)人的范疇。鑒于本文僅探討招標(biāo)人違法確定中標(biāo)人的行為，招標(biāo)人實(shí)施該違法行為應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任暫且不論。換言之，從狹義角度理解，招標(biāo)人違法確定中標(biāo)人的違法行為主要包括下列幾種：

　　第一，招標(biāo)人在評(píng)標(biāo)委員會(huì)依法推薦的中標(biāo)候選人以外確定中標(biāo)人?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》對(duì)“招標(biāo)人在評(píng)標(biāo)委員會(huì)依法推薦的中標(biāo)候選人以外確定中標(biāo)人”的，明文規(guī)定“中標(biāo)無效”，根據(jù)《解釋》的有關(guān)規(guī)定，相關(guān)的建設(shè)工程施工合同將被“認(rèn)定無效”。

　　第二，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目在所有投標(biāo)被評(píng)標(biāo)委員會(huì)否決后自行確定中標(biāo)人?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》對(duì)“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目在所有投標(biāo)被評(píng)標(biāo)委員會(huì)否決后自行確定中標(biāo)人”的，明文規(guī)定“中標(biāo)無效”，根據(jù)《解釋》的有關(guān)規(guī)定，相關(guān)的建設(shè)工程施工合同也將被“認(rèn)定無效”。

　　第三，不按照規(guī)定確定中標(biāo)人。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)“不按照規(guī)定確定中標(biāo)人”的，明文規(guī)定了應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任，卻沒有規(guī)定“中標(biāo)無效”，那么，與招標(biāo)人“不按照規(guī)定確定中標(biāo)人”相關(guān)的建設(shè)工程施工合同是否也應(yīng)當(dāng)“認(rèn)定無效”呢？

　　由國家發(fā)展和改革委員會(huì)法規(guī)司、國務(wù)院法制辦公室財(cái)金司、監(jiān)察部執(zhí)法監(jiān)察司編著的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》（以下簡稱《釋義.》）在對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第七十三條釋義時(shí)載明：“不按照規(guī)定確定中標(biāo)人。實(shí)踐中不按規(guī)定確定中標(biāo)候選人（注：筆者認(rèn)為此處“中標(biāo)候選人”應(yīng)為“中標(biāo)人”的筆誤）的情形主要有：一是招標(biāo)人收到評(píng)標(biāo)報(bào)告后未公示中標(biāo)候選人即確定中標(biāo)人。二是不對(duì)公示期內(nèi)提出的異議作出答復(fù)或者異議成立而不采取措施即確定中標(biāo)人。三是對(duì)國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，不根據(jù)評(píng)標(biāo)報(bào)告確定中標(biāo)人。四是在評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的中標(biāo)候選人之外確定中標(biāo)人。”

　　根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八十二條的規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)違反招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定，對(duì)中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)性影響，且不能采取補(bǔ)救措施予以糾正的，招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)無效，應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)或者評(píng)標(biāo)。”由是觀之，“招標(biāo)人收到評(píng)標(biāo)報(bào)告后未公示中標(biāo)候選人即確定中標(biāo)人”是否會(huì)對(duì)中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)影響，且不能采取補(bǔ)救措施予以糾正，需要針對(duì)不同的情形具體問題具體分析；“不對(duì)公示期內(nèi)提出的異議作出答復(fù)或者異議成立而不采取措施即確定中標(biāo)人”中“異議成立而不采取措施即確定中標(biāo)人”的必然會(huì)對(duì)中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)影響，是否能采取補(bǔ)救措施予以糾正，無法一概而論；“對(duì)國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，不根據(jù)評(píng)標(biāo)報(bào)告確定中標(biāo)人”必然會(huì)對(duì)中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)影響，是否能采取補(bǔ)救措施予以糾正，同樣難以一概而論。

　　為便于問題探討，假設(shè)實(shí)踐中“對(duì)國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，不根據(jù)評(píng)標(biāo)報(bào)告確定中標(biāo)人”，對(duì)中標(biāo)結(jié)果造成了實(shí)質(zhì)影響，且不能采取補(bǔ)救措施，此時(shí)理應(yīng)理解為直接導(dǎo)致“中標(biāo)無效”。

        三、招標(biāo)人違法確定中標(biāo)人應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任

　　對(duì)于“招標(biāo)人在評(píng)標(biāo)委員會(huì)依法推薦的中標(biāo)候選人以外確定中標(biāo)人”及“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目在所有投標(biāo)被評(píng)標(biāo)委員會(huì)否決后自行確定中標(biāo)人”這兩種由《招標(biāo)投標(biāo)法》明文規(guī)定的導(dǎo)致“中標(biāo)無效”的違法行為，其因與之相關(guān)的建設(shè)工程施工合同被認(rèn)定無效之后的民事責(zé)任是顯而易見的。

　　實(shí)踐中存在爭(zhēng)議的是本應(yīng)被確定為中標(biāo)人的中標(biāo)候選人的合法權(quán)益如何救濟(jì)。在工程標(biāo)的較大的項(xiàng)目中，依法應(yīng)被確定為中標(biāo)人的投標(biāo)人的合法權(quán)益在客觀上受到了嚴(yán)重侵害，司法實(shí)踐中卻往往難以得到救濟(jì)。

      對(duì)于“不按照規(guī)定確定中標(biāo)人”的違法行為，尤其是違反《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十五條的規(guī)定，損害排名第一的中標(biāo)候選人的合法權(quán)益的違法行為，招標(biāo)人應(yīng)承擔(dān)怎樣的民事責(zé)任，更是存有較大爭(zhēng)議。

      第一，在程序上，沒有被依法確定為中標(biāo)人的排名第一的中標(biāo)候選人是否有資格通過民事訴訟確認(rèn)與之相關(guān)的中標(biāo)合同無效；從《民事案件案由規(guī)定》來看，與招標(biāo)投標(biāo)直接相關(guān)的案由是招標(biāo)投標(biāo)買賣合同糾紛（第75個(gè)案由）和串通投標(biāo)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛（第165個(gè)案由）顯然與之不符；此外，“確認(rèn)合同效力糾紛”中包括了“確認(rèn)合同無效糾紛”，一般提起訴訟的都是合同相對(duì)人，排名第一的中標(biāo)候選人作為未中標(biāo)人很難直接提起訴訟。

      第二，在實(shí)體上，如果根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第七十三條規(guī)定，直接提起要求賠償?shù)脑V訟，法院可能按照締約過失責(zé)任予以處理，難以彌補(bǔ)其中標(biāo)后的“預(yù)期收益”；即便勝訴，對(duì)于排名第一的中標(biāo)候選人來說也是極不公平的，尤其是在較大標(biāo)的的項(xiàng)目中，這種不公平性更是顯而易見，也有違《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的立法本意。

        筆者認(rèn)為，為了更好地貫徹實(shí)施《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，切實(shí)維護(hù)實(shí)踐中大量存在的因招標(biāo)人違法確定中標(biāo)人所直接損害的中標(biāo)候選人的合法權(quán)益，最高人民法院在起草《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（二）時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)類似糾紛給出明確的處理意見。一方面，類似糾紛不宜一概以締約過失責(zé)任糾紛進(jìn)行處理；另一方面，國有資金占有控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目招投中，除去例外情形，可以理解為排名第一的中標(biāo)候選人依法享有法定中標(biāo)權(quán)，該等權(quán)利一旦受到侵犯，可以提起訴訟要求確認(rèn)享有中標(biāo)權(quán)，同時(shí)可以要求確認(rèn)與違法確定中標(biāo)人相關(guān)的中標(biāo)合同無效，以保障其合法權(quán)益，從源頭上規(guī)范建設(shè)工程的承發(fā)包行為。●