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律師參與征收補償信訪工作的實踐與思考

2015年第01期    作者: 韓明志    閱讀 6,586 次

　　伴隨著城市建設的快速推進與重大工程建設、城鄉動遷等城市環境改造行為密切相關的城市房屋拆遷規模日益擴大，由征收引發的矛盾和遺留問題的信訪也迅速增多。依筆者所在的浦東新區為例，在1995年完成拆遷7543戶，處理因拆遷引發的信訪（包括來電、來訪、信訪）1129件，2000年完成拆遷11714戶，處理因拆遷引發的信訪1513件，2005年完成拆遷27018戶，處理因拆遷引發的信訪3814件，2010年完成拆遷12887戶，處理因拆遷引發的信訪案件5811件，2011年完成拆遷6872戶，處理因拆遷引發的信訪案件2219件，2012年完成拆遷9016戶，處理因拆遷引發的信訪案件1775件，因拆遷和征收引發的信訪數量近年來呈快速增長的趨勢。信訪矛盾長久得不到解決，不僅造成信訪人的強烈不滿，采取纏訪、非正常上訪等非理性行為，影響社會穩定，而且影響政府部門的辦事效率和公信力。

　　引入律師參與接訪機制、信訪評估核查、調解化解機制，發揮律師等第三方的專業優勢，在解決信訪問題、化解矛盾、穩定社會秩序等方面將發揮重要作用，并深受信訪群眾和信訪部門的歡迎。本文就律師參與征收補償信訪工作進行初步探討。

　　一、律師參與征收信訪工作的優勢和作用

　　信訪工作是一個矛盾調解、問題解決、風險預警的重要領域。此前的信訪工作一直強調政府部門間的合作，較少關注到社會力量參與協同的成效。黨的十八大報告中指出：“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。”社會力量介入信訪領域的探索，正是期望通過第三方的參與、專業介入方法的運用，以形成合力解決社會難題，化解社會矛盾。律師作為社會活動的主體，參與征收信訪工作具有非常明顯的優勢，主要表現在兩個方面：

　　（一）法律專業優勢。征收補償工作涉及群眾的切身利益，相關征收補償法規、政策和文件具有很強的專業性，僅就上海市的動遷補償政策而言，從1982年《上海市拆遷房屋管理辦法》實施至今，全市涉及拆遷和征收補償的地方性法規、規章、規范性文件及司法文件262個，在政策法規和個人利益問題上，很多被征收補償對象無法作出正確的判斷，很多征收補償引發的信訪糾紛就是由于被征收補償對象對相關征收政策的不了解甚至誤解所引發的。律師具備專業的法律知識。在征收信訪工作中，通過引入專業律師參與核查評估，參與信訪化解，參與信訪接待，為信訪群眾解答法律問題，使信訪人明白自己所訪有無政策和法律依據，訴求是否合理。正是因為這種專業性，在信訪人的眼中，律師對案件的分析解釋有著較高的可信度，律師的意見和建議也容易被信訪人所接受。

　　（二）身份和立場優勢。與征收主體和政府信訪部門相比，律師在作為第三方參與征收信訪工作中具有身份上的優勢。從近幾年上海市、區司法信訪部門聘請律師參與動遷征收信訪案件的核查、化解工作的實踐證明，律師在信訪工作中向信訪人宣傳法律政策，引導信訪人依法解決信訪事項問題上，取得了顯著效果，得到了社會各界的普遍認可。首先，參與信訪工作的律師身份中立于信訪群眾與責任單位，具有相對獨立性，這種中立性使律師在參與信訪工作時沒有顧慮，更公平公正，容易得到信訪人的信任。其次，律師參與接訪工作是受信訪部門的委托，對信訪人與征收主體之間的糾紛進行核查與評判，信訪人更容易接受和理解，核查結論和化解意見也比較容易取得信訪人的接受。

　　律師通過參信訪接待、信訪核查分析、信訪調解化解工作，在理清征收信訪矛盾法律關系、實施經過、政策依據、方案評估，以及引導信訪矛盾的解決方面具有積極的作用。主要表現在以下幾個方面：

　　1、有利于查明事實經過，理順法律關系，審查征收行為的合法性，維護信訪人合法權益，有效促進依法行政。

　　由征收引發的信訪問題，信訪人的主體范圍較廣，內容涉及政府部門的行政批文、拆遷補償口徑、征收主體與拆遷實施單位的資質、評估、公告、協議內容、計算方式等既涉及程序性的也涉及實體性的。針對征收引發的信訪案件，委托第三方對引發信訪的案件進行全方位的核查，包括核查項目的立項批準文件、征用土地文件、拆遷許可文件、拆遷公告、拆遷補償口徑、評估資料、被征收主體房屋和戶口情況、拆遷補償安置協議、信訪人訴求、化解方案、行政機關的征收決定、法院裁定與判決、行政強制措施等在實質、形式兩方面是否符合法律政策規定進行審查，確定信訪人訴求是否合理。如果信訪人的權益確實受到侵害會影響，由誰承擔責任，如何解決糾紛等。

　　2、充分發揮參謀和助手作用，有效提高拆遷單位和拆遷管理部門提高依法處理糾紛的效能。律師通過提供咨詢服務，為拆遷實施主體和相關行政管理部門當好參謀與顧問。在重要社會管理政策出臺前，律師提供法律分析意見與建議，這是從源頭上防止和避免社會糾紛發生的重要措施之一。在涉及征收補償引發的信訪矛盾中，信訪人的主要目的在于個人利益的最大化。引入律師參與征收信訪案件核查、協調化解，有助于緩沖矛盾，提升化解幾率。例如，2009年6月上海市領導調研信訪突出矛盾工作啟動，對動拆遷信訪積案進行全面核查。這項工作引進了上海市的15家律師事務所69名律師作為第三方參與市領導調研信訪突出矛盾工作，對涉及11個區782戶動拆遷信訪積案進行全面核查、分析和評估。兩個多月里， 69名律師實際核查了675件信訪積案，與557戶信訪人進行了815次約談，核查了6萬余份材料，出具了661份法律意見書。律師對信訪矛盾的全過程進行客觀、全面、公正的審查。信訪人普遍對律師作為第三方參與核查工作表示歡迎，很多人甚至表態在律師核查期間不信訪、不上訪。由于得到信訪人的信任，在本次核查過程中，有7個信訪案件通過律師的工作得以直接化解，有20個案件在律師的參與下得以化解。

　　3、有利于減少政府處理征收信訪的成本，提高化解信訪的效率。當前不少的信訪案件缺乏聯動處理機制，陷入一個“只轉不辦”的怪圈，基層單位處于信訪矛盾的第一線，但沒有處置信訪矛盾的權利，上級部門接到的信訪案件層層轉到基層單位，嚴重削弱政府部門處置和化解征收補償信訪矛盾的效率，增加慰問的壓力和成本。

　　律師作為化解信訪矛盾聯動機制中的參與力量，參與征收信訪工作,針對不同的信訪案件設計不同的處理方法，減少群眾信訪的盲目性和被動性,正確引導信訪人依法實現自己的合理訴求,通過律師的參與，將有利于降低政府處理動遷引發的信訪工作的社會管理成本。反之，面對城市拆遷利益主體多元化、拆遷資源配置市場化的情況，如果地方政府不僅全方位地主導征收補償，而且遇到社會矛盾時總是沖在最前面，事事與群眾直接面對，很容易喪失回旋余地，削弱地方政府的公信力。

　　二、律師參與征收信訪工作的角色和方式

　　（一）律師在參與征收信訪工作中的角色

　　1、法律關系和事實經過的審查者。在參與征收信訪工作中，律師需要對動遷矛盾進行全面、客觀的審查，包括案件的起因經過和結果，征收文件、拆遷口徑、拆遷公告、征收主體、拆遷實施單位資質，法律政策依據，信訪人訴求，化解方案以及拆遷程序等問題，審查既包括程序性內容，也包括實體性內容。同時對征收主體和被征收主體之間的動遷補償安置的合法性合理性進行評判。

　　2、擔任信訪人和征收主體之間糾紛事項的傾聽者和溝通者。律師在參與征收信訪工作中，需要通過良好的溝通取得信訪人的信任，認真傾聽信訪人的陳述和訴求。同時律師作為第三方，在參與核查和化解信訪矛盾過程中，需要認真聽取信訪人和拆遷主體之間的陳述，并對所獲取的信息須進行深入的分析研究，對各方的觀點進行溝通，相互傳遞信息，與信訪部門一起為拆遷責任主體與信訪人之間搭建溝通的橋梁和紐帶。

　　3、為信訪人提供政策法規的解釋和訴求分析的咨詢者。律師作為法律專業人員，根據所熟悉的相關政策法規知識，為信訪人提供拆遷征收相關的政策法規的解釋。律師需要有針對性地幫助服務對象獲知各種信息，分析相關政策及其實施規則，了解各種處理問題的方法，探討各種對策的利弊得失。這個過程不僅是答疑解惑的咨詢過程，也是提升服務對象分析問題、解決問題能力的過程。對信訪人反映的信訪問題，從法律的角度對利害關系進行分析，使當事人消除采取過激行動的想法，有利于將涉法信訪的問題引入法律途徑來解決。同時對無理上訪戶、纏訪戶，面對面地進行溝通、解答，做好息訴息訪工作，從而及時化解矛盾，避免群體性、重復性上訪事件的發生。

　　4、對信訪人尋求合法解決信訪事宜的引導者。針對征收補償引發的信訪矛盾，部分信訪人由于文化水平較低，對各種政策法規和程序缺乏了解，在上訪過程中容易受到他人或小道消息的影響，常常出現互相攀比和從眾心理，即使有些信訪人在信訪過程中通過咨詢或自學等渠道了解了一些政策法規，或自稱自己很熟悉政策法規，但由于其只關注與其自身利益相關的法律，缺乏對法律規定和法學理論的系統化認識，其對有些法律規定的理解容易產生片面的認識，對此類信訪人的宣傳解釋工作需要花費更大的精力。律師通過耐心細致的法制宣傳教育和思想疏導工作，分流相當一部分涉及法律方面的糾紛，積極發揮了律師在化解矛盾糾紛中的宣傳、疏導、協調作用，有效消除了社會不穩定因素，筑牢了“第一道防線”，有力促進了社會和諧穩定。例如，在筆者參與浦東新區的徐志君、趙鳳英信訪糾紛化解過程中，由于信訪人徐志君的母親在動遷協議簽訂后，安置房小產證辦理之前去世，徐志君與他的兄妹之間雖有家庭協議，他母親在該房屋的遺產份額歸徐志君，但由于兄妹之間溝通不暢，不愿主動配合辦理，導致該戶房產證幾年來一直不能順利辦理，夫妻二人到處上訪，承辦律師在接受委托參與該案件的化解過程中，針對徐志君母親死亡后的遺產繼承問題，引導它通過法院訴訟方式確定母親的房屋歸徐志君繼承，消除辦理房產證的障礙，最終該糾紛得以順利解決。

　　（二）律師參與征收信訪工作的方式和內容

　　律師參與此類信訪案件的工作內容主要包括：信訪案件核查，參與信訪接待，參與信訪案件的終結，參與信訪案件化解等。律師在參與征收信訪工作中，需要根據參與工作內容的不同，采用不同的工作方式。現主要分析律師參與核查案件和參與化解兩個階段的工作方式和內容。

　　在征收信訪案件核查階段，律師工作重點在核查信訪案件情況、了解信訪人訴求、評估相關責任單位和政府部門的化解方案，對參與的每個信訪案件的動遷資料、法律依據、信訪人的訴求、責任單位的處理意見、化解方案進行認真核查；最終出具律師核查分析評估報告。

　　參與信訪案件的化解工作，需要律師調整工作方式。參與調解化解的信訪案件大多數都是堅持數年的信訪，再加上有些信訪人對政策條文的片面理解和固執，沒有一件是容易化解的。這也要求律師及時調整工作方式。律師需要按照委托單位的部署，定期約談信訪人、參與相關部門的會議商討化解方案；對有可能化解的信訪案件，引導信訪人采取訴訟或協商的方式解決，消除信訪人與征收主體和動遷公司之間的誤會和不信任。如果動遷信訪矛盾是由于動遷安置簽約過程中的過錯或瑕疵引發，就需要依據過錯性質、責任主體、所造成的損失和影響程度，向責任單位和信訪化解部門報告并提供化解建議，如果有的信訪矛盾是由于家庭矛盾引發，律師也幫助信訪人思考解決途徑，搭建解決家庭矛盾的平臺，使得矛盾得以最終化解。

　　三、律師在參與征收信訪矛盾工作中存在的主要問題

　　近年來，上海市在引進律師參與征收補償信訪工作方面作出一系列的制度創新和實踐。在制度建設方面，《上海市信訪事項復查核查暫行辦法》、《上海市信訪事項核查終結暫行辦法》、《上海市信訪事項核查符合暫行辦法實施意見》、《上海市信訪事項核查終結暫行辦法實施意見》等一系列規范性文件，開創性地在信訪復查、核查以及終結工作制度中確立了引入“律師作為第三方參與信訪事項核查、分析及評估工作并出具獨立律師意見”的信訪工作機制，踐行依法行政的理念，實現信訪工作公正透明。2012年修訂的《上海市信訪條例》第九條規定：“有關專業機構、社會團體和專業人員、社會志愿者等可以受國家機關邀請參與信訪工作，為信訪人和信訪工作提供專業咨詢和服務，代信訪人提出信訪事項。”律師參與征收補償信訪工作在實踐中也取得了顯著的成效,從2009年至今，律師參與市、區各級信訪部門核查了一大批信訪案件，成功地化解了一批累積數年、復雜的動遷信訪矛盾，緩解了一批信訪案件，將動遷信訪工作逐漸納入法律程序,引導一部分信訪人通過正常的途徑解決信訪矛盾,規范了信訪工作秩序。然而,律師參與動遷信訪工作也存在很多問題,影響了律師在參與征收信訪工作中本應發揮的效果和作用。

　　（一）律師參與信訪矛盾化解的職能作用尚未充分發揮

　　1、相關部門對律師參與工作的認識不到位。一是沒有充分認識到律師在化解信訪矛盾中的重要作用，往往憑經驗和習慣做法，很可能在處理過程中出現程序上缺乏規范性，措施上缺乏針對性，方法上缺乏技巧性，造成初次處理時留下了瑕疵和隱患，讓一些無理取鬧的信訪當事人抓著不放。二是有的單位由于對律師存在偏見，不愿讓律師過多介入，從客觀上限制了律師在參與信訪矛盾化解中作用的有效發揮。三是對律師提供的核查分析、有效建議和意見不予重視，仍憑自己的經驗和判斷處理信訪案件。

　　2、部分參與律師缺乏主動參與意識、大局意識和責任意識。究其原因主要是怕被“纏”，怕碰到無理取鬧的信訪當事人，糾纏不清，影響自己的聲譽和業務開展；部分參與律師客觀上由于業務忙，抽不出時間深入參與征收信訪工作，再加上參與信訪矛盾化解工作花費的時間精力較多，且能夠得到的服務費用相對較低，影響律師參與的積極性。另外有些律師本身由于自身業務水平不高，包括對征收政策法規的把握和理解不深，缺乏相應的實際業務經驗，很大程度上也會影響對信訪案件的核查和化解效果。

　　（二）律師參與的有效機制尚未健全

　　1、相關部門和單位與律師配合協調不是十分融洽,缺乏律師參與動遷信訪的各種有效機制。一些部門和單位對律師參與動遷信訪工作持有疑慮,人為地限制律師的工作,例如不通知律師參加相關會議,不如實告知相關情況,不提供充分的資料,甚至阻擾律師進行必要的調查取證等,甚至將律師作為對立面看待。這些限制措施不利于律師參與動遷信訪工作,嚴重地影響了律師在信訪案件核查與化解工作中的作用和效果。

　　2、缺乏律師參與征收信訪工作的長效機制,相關制度流于形式。一些部門不太重視第三方律師參與動遷信訪工作,沒有形成一套完善的機制,對律師參與信訪的職責、分工、方式以及在信訪工作中的地位不夠明晰,既無法調動律師參與動遷信訪的積極性,又使得參與律師無所適從，同時對律師參與征收信訪工作的成效和質量也缺乏考核與管控措施。

　　（三）缺乏相應的經費保障,影響了律師參與的積極性和服務質量

　　征收信訪案件一般比較復雜,需要耗費大量的時間、精力予以解決,然而針對律師與動遷信訪工作服務費標準較低，并且缺乏必要的經費保障。據了解，即使在律師參與程度很高的上海區域內，律師服務費用一直沒有納入正式的政府預算，對參與征收信訪工作服務費用的支付一直沒有明確列支。以上海市、區信訪部門引入律師作為第三方參與信訪核查、化解工作的服務費用為例，2009年6月上海市領導調研信訪突出矛盾工作啟動，對動拆遷信訪積案進行全面核查，每件律師費1萬元，當年一共核查并出具了661件信訪案件律師意見書，市政府一共支付661萬元律師服務費，但由于政府的財政預算中沒有律師服務費的預算，該筆費用從何處支付成了問題，最終通過市領導的協調，該筆費用從市委辦公廳的辦公經費中撥付。2010年以來本市各區縣均引入律師參與征收信訪工作，但各區縣對律師服務支付費標準差距很大，支付方式也不一致，即使同一個區的不同時期的律師費也有差別，以浦東新區為例，2010年，浦東新區信訪辦對律師參與動遷信訪案件核查每件支付律師費4千元，2011年增加到每件5千元，化解成功一件獎勵費2萬元。2012年再次調整為每件6千元，化解成功一件獎勵費4萬元。雖然看上去律師化解成功的獎勵費在增加，但化解難度越來越大，浦東新區2012年律師參與征收補償信訪矛盾化解114件，有10家律師事務所參與，律師參與化解成功的只有8件，平均每家事務所還不到1件。律師費過低直接導致不少律師沒有花費過多的精力去核查，出具的法律意見書存在不少質量問題，引起領導的不滿。

　　四、律師參與征收信訪工作的對策建議

　　黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為，更好發揮法治的引領和規范作用。在當前征收信訪矛盾突出，矛盾化解工作形勢嚴峻，信訪制度改革的聲音不斷的社會背景之下，要真正發揮律師作為第三方在參與征收信訪工作的積極作用，必須要不斷探索新模式，建立健全新形勢下律師參與征收信訪工作的長效機制，形成由建設主管部門、信訪部門、司法行政機關等部門負責組織、協調、調度，全社會共同參與的征收信訪工作新格局。為律師參與信訪矛盾化解工作創造良好的工作環境。為此，就要著力解決好以下幾個方面的問題：

　　（一）完善律師參與征收信訪工作機制建設

　　1、建立和完善律師參與征收信訪工作制度。由征收主管部門、信訪部門、律師管理部門共同研究，確定律師參與征收信訪工作的相關制度，包括律師參與的征收工作的領域，法律服務項目招投標制度，律師提供此項工作的準入條件，建立律師的權利和職責，律師服務質量的考核評審制度，獎勵懲處等制度。

　　2、加強對律師參與征收信訪工作的組織協調。各級政府信訪部門應對律師參與處理征收信訪工作給予高度重視。對律師在參與征收信訪工作中遇到的困難，要及時解決；對接訪律師依法提出處理意見應當及時研究處理，認真落實，真正為信訪人解決問題，維護接訪律師的良好形象。各級司法行政機關、律師協會要繼續加強與政府信訪部門的協調聯系，共同研究、部署律師參與處理征收信訪工作，組織、督促有關律師積極參與涉法信訪接待，為律師參與處理征收信訪工作提供有利保障。

　　3、建立健全律師參與征收信訪工作的考核評審、獎懲機制。為保證律師參與征收信訪工作的質量和水平，需要強化律師隊伍的管理，確保律師在參與信訪工作中，既能嚴格遵守職業道德和執業紀律，又能遵守信訪工作紀律，樹立律師隊伍的良好社會形象。完善律師參與信訪矛盾化解的激勵機制，把律師參與信訪矛盾化解的實績作為考核的重要內容。司法行政機關大力鼓勵律師參與征收信訪工作，對參與征收信訪工作的先進事跡和成功的典型案例要大力宣傳，對工作不力或產生不良后果的，依照相關規定給予處罰或處分，通過完善業績定期考核機制，對律師的服務工作質量進行動態監測，激發律師參與信訪矛盾化解工作的熱情，增強參與的自覺性和責任感。

　　（二）推進律師前期介入征收補償工作，由“消防員”轉變成“防火墻”，從源頭上預防減少拆遷信訪事件的發生

　　1、推進律師提前介入征收項目的前期工作。在項目啟動時律師參與重大項目啟動前的社會穩定風險評估、合法性審查、集體討論等，強化源頭防范。在建設項目的立項、土地取得階段，組織律師提前介入，參與審定土地取得、拆遷、設計、施工、設備采購、市政配套合同等文本，為依法拆遷提供相應的法律支持。律師對項目房屋拆遷告居民書和對房屋拆遷意愿征詢書等文本進行審查，參與征收補償安置方案的制定等。

　　2、參與征收實施階段的法律服務工作。在項目的征收實施推進過程中，征收主體委派律師進駐拆遷基地，提供法律咨詢，監督征收補償過程的公平、公正、公開。對征收工作中發生的疑難復雜糾紛進行分析、解釋并參與制定相應的化解方案。律師參與矛盾化解。

　　（三）建立健全律師參與征收信訪工作的經費保障

　　當前律師參與信訪矛盾化解工作相比參與其他經濟法律服務費用明顯偏低，這一定程度上影響律師參與征收法律服務工作的積極性和實際效果。有部分律師能夠接受較低的服務費用，甚至不計較任何報酬，這種服務社會、無私奉獻的精神值得倡導和弘揚。但是要建立長效工作機制，政府部門應研究律師參與信訪矛盾化解的費用保障問題。建立政府購買服務與律師服務機制，解決律師參與征收信訪工作所需經費預算問題，明確報酬標準，規定經費的來源，保障經費及時到位，以確保第三方參與征收信訪工作的有序展開。●