国产视频一区三区_久久久精品性_在线精品一区_欧美在线视频二区_国产精品一区在线观看_精品不卡视频_欧美亚洲免费高清在线观看_欧美视频久久_国产精品一区毛片_国产日韩一区

空氣清潔離不開法治保障

2014年第01期    作者:李 鑌 吳榮良 崔 嵬    閱讀 6,957 次

本期主持：  李    鑌  上海市理誠律師事務所高級合伙人、上海市律師協會環境資源業務研究委員會副主任

嘉        賓：  吳榮良  上海金茂律師事務所合伙人、上海市律師協會環境資源業務研究委員會副主任

                   崔    嵬  上海致格律師事務所合伙人、上海市律師協會環境資源業務研究委員會委員

文字整理：  歷武璀

 

        入冬以來，中國一百多個城市連續霧霾，嚴重損害人們的身體健康。據統計，從去年的冬天到今年的春天，全國有30多個城市出現了不同程度的霧霾天氣，其中，北京的空氣污染更是再三的爆表，出現了46天的霧霾天，是近六十年來最高的。而近年來上海每年出現重度霾大約四五天，霾天氣主要出現在12月份和1月份。特別是去年進入12月以來，上海市遭遇2013年以來最嚴重的一輪霧霾污染。如何治理霧霾，保障空氣質量，保障人民群眾的健康，這是一個綜合性的課題。本期咖吧邀請市律協環境資源業務研究委員會的幾位委員來談談空氣清潔的法治保障。

 

大氣污染防治法急需修改

　　李  鑌：目前國家對于《大氣污染防治法》的修改也已經提到日程上來，今天首先討論，對于大氣污染防治法的修改是不是已經到了非常迫切的地步。首先請崔律師就自己對《大氣污染防治法》的修改發表看法。

　　崔  嵬：大氣污染既是一個技術問題，更是一個社會問題。作為法律人，應當從社會學、法律規范角度來思考這一問題。我提出如下幾點思考和建議：

　　首先，《中華人民共和國大氣污染防治法》作為防治大氣污染為數不多的法律，急需修改。該法上一次修改是2000年，至今已經13年。較當時而言，現今大氣污染問題的廣度、深度、持續性已經十分嚴重，與13年前的情形有天壤之別。我國的《大氣污染防治法》到了必須修改的時候了。

　　其次，在大氣污染防治方面，要賦予環保行政部門更大的職權。據不完全統計，大氣污染防治涉及行政部門眾多，至少包括環保部、發改委、科技部、工信部、財政部、建設部、交通部、商務部、能源局、質監局等部門，涉及的利益縱橫交錯。環保部門往往面臨“巧婦難為無米之炊”的困境。比如，汽車燃油質量標準偏低眾所周知，但是并不是技術問題，而是話語權問題。燃油質量標準制定的權力掌握在質監部門手中，且實際被石化企業所“綁架”。從成本來說，油品標準提高意味著成本提高，企業就沒有改善油品質量的動力。即使環保部門有提高燃油品質的意愿，也難以實現。

　　最后，在防范大氣污染方面，應當打破行政區劃邊界，代之以大氣污染相對集中區域（如長三角、珠三角、京津冀）作為職能部門行政權力的邊界。現行規定的是各個地方縣以上的人民政府負責各地區環保問題，但是大氣污染具有流動性的特點，發源地和受害地可能分屬兩地。在山西產生的污染，對北京的大氣造成影響，單靠北京的治理解決不了污染源的問題。雖然《大氣污染防治行動計劃》中提及“建立區域協作機制”，但是并沒有從行政架構方面徹底解決此問題。不同地域之間的行政部門互不隸屬，單靠“協作”很難解決和監督。可以考慮在大氣污染嚴重、相對集中的區域建立區域性的大氣污染防治機構，如京津冀大氣污染防治局等機構，統一行政管理。但是，現在的法律制度下找不到相關依據，大家還是各自為政，造成利益不均，誰也不聽誰的。對于立法的修訂，以上是我的想法。

　　李  鑌：結構上采用一個時髦的類比，是類似于三中全會提出的國家安全委員會的架構，跨區域、跨部門的監察、建議甚至是決策機構。

　　崔  嵬：對，在這方面，環保部應該有個類似一票否決的權力。比如，國務院其他部委，只要違反環保治理方面的法律，環保部應該有權力提出質詢，其他部委必須作出回應。雖然這些部委在行政等級上是平級的，但是在環境保護治理方面，環保部應該有一個更高的權力。只有做到這個程度，才會有一定的作用。從另一個角度而言，如果賦予環保部門更大的權力，則也需要防范可能由此帶來某些環保部門的“權力尋租”以及“地方保護”的問題，這也需要制度設計上的制衡和監督。

　　李  鑌：實際上，原有的《大氣污染防治法》，包括現有的法律法規，都主要規定二氧化硫、大的顆粒物、PM10、燃煤和酸雨是主要的防治對象。現在，PM2.5、氮氧化物、揚塵，已經形成了一個新的污染防治重點對象。現有的法律沒有相關的規定，新的情況出現，法律必須要跟進。

　　吳榮良：關于《大氣污染防治法》的修改，全國人大常委會在在２０１３年１０月３０日公布五年立法規劃中，已經將《大氣污染防治法》的修改列為第一類項目，即條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案。同時，我們還應密切關注到《環境保護法》這部環保基本法的修改。這部法律全國人大常委會已經進行了三審，還將進一步審議。環保基本法修改的爭議中一個非常重要的問題就是政府要承擔起更明確的環境保護的責任。環境污染的問題不僅僅是環保部能夠解決的問題，需要各級政府負起責任。現有的《大氣污染防治法》過于簡單，缺乏一些相應的剛性約束。所以，現在無論是大氣污染防治法還是環境保護法的修訂，都需要明確政府的環境保護責任，讓政府能夠確確實實地依據法律履行自己的職責。

       在《大氣污染防治法》的修訂過程中，有必要借鑒美國的《清潔空氣法》。美國最早在１９５５年出臺《空氣污染控制法》，類似于我國《大氣污染防治法》的作用，著重強調的是污染防治。到１９６３年，出臺了《清潔空氣法》，同樣將污染控制作為一個很重要的方面，同時，對不同質量的空氣劃分等級，對空氣污染的不同因子進行區分，而且對各個因子的主管部分的劃分作出了非常詳細的規定。到后面１９６７年又出臺了新的《空氣質量控制法》。在當時，這些立法都沒能有效控制美國的空氣污染，主要原因是缺少有效的管理體制，州和聯邦政府在標準和法律的執行等問題上存在較大矛盾。另一重要原因是州政府出于地方利益考慮，對空氣污染控制采取消極態度。為有效控制空氣污染，美國國會在１９７０年通過了具有劃時代意義的《清潔空氣法》，該法大大加強了聯邦政府的權力，美國環保署也于１９７０年宣告成立。這以后，《清潔空氣法》又經多次修改和完善，其中重要的兩次修訂是在１９７７年和１９９０年。到現在，《清潔空氣法》是美國控制大氣污染的基本法律依據。在法律修訂的頻率上，美國幾乎每隔幾年都會根據大氣污染的實際情況對法律作出較大的修訂以適應新情況。相比之下，我國《環境保護法》是１９８９年頒行的，現在已經２０多年了，最近幾年才開始修訂，大氣污染防治法也是十幾年了才開始修訂，所以，從法律的更新和修訂的頻率來說是非常緩慢的。我國現在污染的情況已經非常嚴重，如何從污染控制到清潔空氣，我們不僅僅是思考如何將污染控制住，還需要思考怎么樣將空氣變得更好。這個也還需要更多的思考，需要我們做更多的工作。

　　崔  嵬：我這里有一個數據，美國的《清潔空氣法》的字數是６０萬字，２７０個條款。對照我們現行的《大氣污染防治法》，只有８５００個字，６６個條款。論字數，連人家的零頭都沒有。

 

如何通過法律對大氣污染源進行控制和管理

　　李  鑌：吳律師已經講到了污染源的問題，其中汽車尾氣的排放占了一定的比例。在這種情況下，如何有效地降低汽車尾氣的污染排放，這不僅是環保部的工作。我總結認為，對汽車污染，要改變汽車污染的排放，要從幾個方面來做：第一，汽車發動機要進步，發動機的進步可以減少汽車尾氣的污染；第二，燃油質量要提高。我們現在燃油的質量和國外燃油的質量相比是有差距的。第三，尾氣排放控制。我們現階段還做不到將所有尾氣排放不合格的汽車都報廢，所以，可以投入一定的資金，在尾氣排放管上，增加一些減少尾氣污染的裝置。首先從技術控制上，盡量減少對大氣的污染。這樣的細節不僅僅是環保部都能夠做到的，單個個體也可以對污染控制做出貢獻。正如崔律師所說，大氣污染整治需要提高到到國家安全和民族健康的高度來考慮。

　　吳榮良：社會共同解決環境治理問題非常重要，就像大力發展公共交通，對城市來講也是非常重要的一個方面。解決環境問題同時也解決交通擁堵問題。

    崔  嵬：像最近，北京想停掉兩元地鐵票價，說財政負擔不起。這就反映了決策者在考慮環保和經濟問題時，孰先孰后的核心問題。從環保角度而言，兩元地鐵票不僅不應該停，還應向全部公共交通行業和全國推廣。公共交通運輸量大、污染小，多一個人坐公共交通，就可能少一個人開車。光考慮兩元票價，不考慮汽車多導致的尾氣排放和交通擁堵，短期內能夠緩解財政壓力，但是透支了國民健康，孰輕孰重呢？公共交通應當回歸低價、便捷、快速的本質，這才是緩解大氣污染的正道。

　　李  鑌：我們都知道北京是實行限行的，但不是因為環境保護的原因，而是因為交通擁堵。如果要在環保的角度上對車輛進行限行，我們還可以采取些什么措施？我國在2013年3月份，發布了一個《關于執行大氣污染物特別排放限值的公告》，對全國地區47個城市主城區的火電、鋼鐵、石化行業現有企業以及燃煤鍋爐項目執行大氣污染物特別排放限值，提出了比一般排放限制更加嚴格的要求。這對大氣污染防治法的實施是很有幫助的。

　　吳榮良：正如前所說，在美國的清潔空氣法中，除了聯邦環保署主導國家空氣質量標準的制定，還要求州制定實施計劃。州實施計劃的核心是就是排放限值（包括空氣污染物的排放速率、數量和濃度等），還有達標計劃和時間表、其他措施。在排放限制方面，還提出一個“技術強制”，即州實施計劃把符合國家空氣質量標準的排放限值規定在通過一定的先進技術才能夠達到的水平上，至于具體采取什么技術達到，要求污染者自己選擇或者發明。這就迫使污染者采取先進的污染控制技術。這樣的措施可以逐漸減少污染的量，到最后能夠達到一個較為穩定的總量控制，保持空氣的質量水平。從地方來看，最近《上海市實施《中華人民共和國大氣污染防治法》管理辦法》也正在修訂當中，說明上海對這方面的問題是比較重視的。從國家立法的層面來說，還需要一個更加原則性的思路，僅僅是小的修改或補充難以遏制現在惡化的環境。

　　李  鑌：除了汽車尾氣的排放，煤炭、秸稈的燃燒也是造成PM2.5的一個重要來源。美國《紐約時報》等媒體報道稱，美國一項最新研究顯示，根據1980-2000年的數據，中國北方人的預期壽命平均比南方人少，主要原因就是中國北方由于普遍使用煤炭取暖導致空氣污染。下面請大家從能源消費結構的角度來談談大氣污染的影響。

　　吳榮良：煤在我國的能源消費中占很大比重，從用電的角度來看，南方是較多使用水力發電，北方主要是煤炭。從近年的報道和統計數據來看，霧霾天氣今年在上海非常嚴重，實際上，在北方某些區域前些年就相當嚴重了。相比較而言，北方的空氣污染程度比南方要更加厲害。這個問題如何從法律的制定和能源結構的調整方面解決，需要我們做更多的思考。現在還面臨很大的難度，但是這是事關每一個人生存的最根本的事，無論有多困難，我們要想辦法克服，并且要達到一些可以量化的指標，對政府來說，提出了更高的要求。

　　崔  嵬：燃煤消費的情況，南北方確實不太一樣。秦嶺淮河以北，冬天大多是通過煤炭燒暖氣來取暖的，產生的廢氣較多。另外北方在冬季降雨偏少，空氣的流動性差。幾種因素加在一起，就特別容易造成揚塵和霧霾天。

 

關于《大氣污染防治行動計劃》

　　李  鑌：2013年9月12日，號稱“中國有史以來最為嚴格”的《大氣污染防治行動計劃》由國務院正式公布。大家覺得，該文件的頒布能否解決我國的大氣污染問題。

    崔  嵬：我認為能起到一定作用，但是不能根本解決。該文件看似大張旗鼓，實際硬傷累累。首先，作為如此重要的國家戰略性文件，至少應當以全國人大或常委會的名義通過和頒布。但是，該計劃僅以國務院的名義頒布，且以“計劃”的政策形式出臺，層級太低。其次，該計劃僅是五年的短期計劃，但是，從國家戰略角度，并結合西方發達國家的治理經驗，國家應當建立中長期計劃，而且長期計劃至少應當在５０年以上。治標與治本應當相互結合。最后，該計劃著眼重點是目前污染嚴重的京津冀、長三角、珠三角，在前瞻性方面欠缺。作為國家戰略，應當預料到大氣污染的未來發展趨勢。例如，前述三個地區作為經濟發達地區，經過若干年治理，污染嚴重的企業或者改造、或者搬遷。但是，這些污染企業仍可能將被內地欠發達地區所歡迎。最終只是實現了污染的搬遷，而不是徹底治理。

　　吳榮良：我認為定５年的計劃是有理由的，老百姓其實挺害怕一下拿出一個２０年的計劃，一屆政府的任期就是５年，人們不知道２０年后會是一個什么樣子，再長無法考核。如果一屆政府在其任期內承諾將環境治理到什么程度，目前大氣污染這么嚴重，老百姓期待可以在短時間之內可以直觀的看見效果。長期的計劃不是不要，應該將長期和近期、中期的目標結合起來比較合理。

　　李  鑌：環境治理上升到國家政策的角度，不僅僅是一屆政府應該完成的事情，這是一個長期的過程，政府應該明確，在未來20年、30年內，環境質量要達到什么程度。另外，從官員考核的角度來說，應該將環境治理的考核納入官員考核中，比重甚至要比GDP更重要。眾所周知，北京在2008年奧運會期間的空氣是非常好的，當時在北京及其周邊省市采取了一個區域聯防聯控，這說明，在國家的統一協調下，有效地控制了空氣污染。所以不是沒有辦法，如果這些聯防聯控得到法律的確認，在區域的范圍內的大氣污染還是可以得到控制的。

　　崔  嵬：我認為，不遠的將來北京的大氣環境一定大為改善，因為國家已經下定決心要做。改善大氣質量不是技術上做不到，而在于想不想做，但是其他地方怎么辦？我國的東西差距、城鄉差距巨大，面臨的目標和訴求是不同的。欠發達地區可能會擔心大家都談環保，經濟怎么辦。在現階段，我國不可能完全拋開經濟去改善環保，現在的問題是環保和經濟怎么平衡，怎么讓兩者獲得平衡的發展。

　　吳榮良：經濟發展也是很重要的。現階段，對企業來說，第一是要保證一個企業怎么做到達標排放，這個是最基本的要求。現在還是有很多企業沒有做到達標排放，這個和政府部門，包括環保部門的監管不力，有很大關系。第二，在達標的基礎上怎么樣繼續往下降。這個一方面是需要立法和相關標準的制定，另外也是需要政府組織一些政鼓勵政策，如排污權交易，鼓勵那些排污控制已經做得很好的企業，能夠將減少的排污指標轉化為經濟效益。從一開始水污染的排污權交易，到最近的碳排放交易，這些制度現階段發展得還不夠。應盡快建立這些排污權交易制度，通過經濟杠桿的方式促進企業的環保工作，能夠在很大程度上改善環境狀況。

　　崔  嵬：這就是讓環保和市場結合起來。除了大棒，還要有胡蘿卜。大棒就是懲罰，胡蘿卜就是利導，市場化、環保事業盈利化是解決環保問題的重點之一。　

 

關于大氣污染的公益訴訟的可能性

　　李  鑌：近幾年來，環保部門也是有所為的，但是效果不明顯。當人們的環保意識越來越強的時候，出現了這種污染情況，公益組織是否可以提起訴訟呢？

　　吳榮良：首先，要從法律的層面來賦予一些環境保護組織可以提起公益訴訟的權利。通過提起訴訟和法院的判決，能夠將這些案例流傳下來，對企業和政府能夠帶來一定的影響力。具體在大氣污染防治法和環境保護法的修改中，應該思考怎么確立環保組織，特別是環境公益組織在公益訴訟中的主體地位。現在從環境保護法的修改審議的最新消息看，已經能夠看到有一些放開，但仍然僅限于“國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織”，顯然放開的力度還很不夠。應該賦予更多的組織提起公益訴訟的權利，除了大氣污染防治法中明確可以提起公益訴訟主體相應地位，還應明確違反該等法律應負起的責任。通過訴訟和法院判決的途徑，讓企業和排污者感到壓力，并認識到環境的重要性。

　　崔  嵬：雖然我國民事訴訟法第五十五條規定了有條件的民事公益訴訟制度，但是在訴訟主體方面仍然顧慮重重。甚至環境保護法修正案草案居然意圖將環境污染公益訴訟的主體限定為中華環保聯合會，由此可見我國立法者在環保公益訴訟方面的矛盾心情。目前，對于環境侵權案件，只能由被侵權人或利害關系人提起民事或行政訴訟。事實上，我國距離公益訴訟、以及臺灣的公民訴訟還距離遙遠。

　　李  鑌：如果環境保護法最終確立環保公益訴訟只能由中華環保聯合會提起，立法者有必要回答公眾的疑問———為什么只有這一個組織呢？

　　吳榮良：這個公益訴訟的問題，從法律的角度不僅僅要解決公益訴訟主體的問題，這只是第一個問題。解決了公益訴訟原告的問題后，如果真的有賠償，這個費用怎么使用，怎么監管，這是一系列的問題，還需要進一步探討。另外，還有舉證問題。比如大氣污染案件，鑒于大氣流動性特點，如果提出公益訴訟，則尋找污染源十分困難。

　　李  鑌：現在我國在法院審判制度上也在改進，有些地方的中級人民法院下成立了環保法庭，是集中民事、行政和刑事于一體的審判機構。國家和各個政府機構都在積極地采取行動，這也會讓大家越來越覺得環保是個非常重要的問題。

　　崔  嵬：現在其實每個人都是環境污染的受害者，只是有些地方更加明顯。在這些污染嚴重的地方，人民更加關注污染治理的問題，從一定程度上也加快了環境污染治理的速度。大氣污染問題不是技術難題，而是社會治理難題。不是客觀上做不到，而是主觀上愿不愿意去做。從我國的現狀來看，大氣污染事關“環保”和“經濟”兩大主題。環保連著國民健康，經濟連著就業和財富。要解決大氣污染問題，應當辯證務實地進行權衡，既不能因噎廢食，又不能急功近利。但是，要以保護國民健康為底線。

　　李  鑌：好的，希望我們的咖吧也能夠幫助提高大家對于環保的關注程度，感謝兩位嘉賓的參與。●

       （本文內容根據錄音整理，為嘉賓個人觀點）