網上投稿
爭議焦點：1.房屋拆遷安置中，調換的產權房屋是否必須與被拆遷房屋建筑面積一致？2.房屋拆遷安置中，被安置人如何認定？
案件名稱：房屋拆遷安置補償合同糾紛
案號：上海市靜安區人民法院(2018)滬0106民初26838號；上海市第二中級人民法院（2018）滬02民終11544號
法院觀點：1.無政策規定調換的產權房屋必須與被拆遷房屋建筑面積一致。被安置人與某土地儲備中心簽訂的房屋拆遷安置補償合同有效。2.房屋拆遷裁決已認定拆遷房屋權利人，由于其已亡故，相關權利由其法定繼承人繼承。
一、案情簡介
2007年8月7日，上海市某區土地儲備中心取得房屋拆遷許可證，對本市某地區房屋實施拆遷。馬某一的母親黃某所有宅基地上的XXX號房屋位于上述拆遷范圍內，該房屋占地面積120平方米，建筑面積240平方米。2010年3月12日，因黃某已于2004年去世，上海市某區建設和交通委員會遂以黃某的五個子女，即馬某一、馬某二、馬某三、馬某四、馬某五為被申請人，就系爭房屋作出房屋拆遷裁決。2014年4月3日，馬某三、馬某四和馬某五分別簽署承諾書，確認系爭房屋屬馬某一、馬某二所有，三人放棄對該房產主張權利，動遷事宜由馬某一、馬某二負責處理。
2017年1月6日，馬某一簽字確認繼承系爭房屋中有證建筑面積的一半即120平方米，另有陽臺12.15平方米，有證棚舍23平方米，無證面積20.36平方米，并于同日與某區土地儲備中心簽訂《上海市征用集體所有土地房屋拆遷補償安置協議》。協議約定：馬某一所有的XXX號房屋，建筑面積為120平方米；經評估，房屋建安重置單價結合成新為人民幣581、421、384元(以下金額均以人民幣計算)每平方米建筑面積；被拆除房屋同區域新建多層商品住房每平方米建筑面積的土地使用權基價1,350元，價格補貼500元每平方米建筑面積；某區土地儲備中心應當支付馬某一貨幣補償款291,720元，棚舍和其他附屬物補償款計226,452.34元，以及搬家補助費、設備遷移費、獎勵費、臨時安置補貼費等，合計為435,012.34元。該協議由雙方簽字蓋章，并已履行完畢。
2018年，馬某一以系爭房屋建筑面積為480平方米，且妻兒未得到安置補償為由，將某區土地儲備中心訴至法院，要求確認動遷安置協議無效。
一審宣判后，馬某一以系爭房屋的建筑面積為120平方米，卻僅安置其一套85平方米的房屋，未拆一還一，且根據母親簽署的家庭分割協議，120平方米房屋應當屬于其夫妻及2個兒子共4人的共同財產，現其他共有人未得到安置為由，提起上訴。
二、處理結果
一審法院認為：第一，依法成立的合同受法律保護。某區土地儲備中心依據房屋拆遷許可證進行拆遷，協議雙方按照相關法律規定及基地拆遷政策簽訂安置協議，其內容合法，不存在法定的合同無效情形，且馬某一對協議的實際履行印證了其對協議效力的確認。第二，馬某一在庭審中主張系爭房屋建筑面積應為480平方米，但未能提供證據予以證明。第三，馬某一認為某區土地儲備中心未對其妻兒進行安置補償，但某區土地儲備中心提供的證據證明馬某一的妻兒已在他處獲得拆遷安置補償，故被訴協議并不存在損害馬某一合法利益的情形。法院據此判決：駁回馬某一的訴訟請求。
二審法院認為：第一，根據上海市某區建設和交通委員會曾作出的房屋拆遷裁決，已認定被拆遷房屋屬于馬某一的母親黃某所有，黃某2004年過世后由其5位子女繼承共有，后經協調確定黃某名下建筑面積240平方米的宅基地房屋由馬某一、馬某二二人各繼承120平方米，上訴人馬某一遂于2017年1月6日與某區土地儲備中心簽訂了安置協議，馬某二也另行與中心簽訂了安置協議。故上訴人馬某一稱被拆遷房屋屬于其夫妻及2個兒子的共同財產，被上訴人未安置其他共有人的意見并無事實依據。第二，上訴人馬某一稱被上訴人某區土地儲備中心安置的某路85平方米房屋未到120平方米，不符合“拆一還一”政策，應當補足差額面積，但上訴人并未提供相關政策規定。第三，雙方簽訂的協議并不存在法定的無效情形且已實際履行，上訴人馬某一要求確認該協議無效于法無據。二審法院判決：駁回馬某一上訴，維持原判。
三、法律分析
近年來，為順應我國鄉村振興戰略的要求，不斷推進農村現代化和新興城鎮化建設，農村集體土地拆遷、征收的數量不斷增加、范圍不斷擴大。集體土地征收拆遷日益成為人們關注的話題。然而，與國有土地征收拆遷制度相比，集體土地征收拆遷制度并不十分健全。我國集體土地房屋建設審批流程、要求及登記規范在過去較長時期內不規范、不完善，集體土地管理制度雖幾經變遷，然各地集體土地實際情況紛繁復雜，征收政策、司法實踐不盡相同，都為集體土地征收、拆遷過程中當事人合法合理的保障設置了重重阻礙。囿于本文篇幅有限，在此僅對本案例中涉及法律問題略做探討。
1.房屋拆遷補償安置協議效力認定問題
結合前述案件，本處討論的房屋拆遷補償安置協議的效力問題實質為：哪些情況下宅基地房屋的拆遷補償安置協議可以認定為無效。要想明確這個問題，首先要探討的是房屋拆遷補償安置協議的性質，即該協議是屬于民事合同還是行政合同，當事人是應當提起民事訴訟還是行政訴訟。然而對于這個問題，目前在司法實踐中存在較大爭議。一方面，在過去的司法實踐中，往往把房屋拆遷補償安置合同糾紛認定為民事糾紛。如，1996年最高人民法院《關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》指出，“拆遷人與被拆遷人因房屋補償，安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議后，一方或者雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。”2011年最高人民法院《民事案件案由規定》83項明確了房屋拆遷安置補償合同糾紛為民事糾紛。同時，房地產開發公司等民事主體與被拆遷人訂立拆遷安置補償協議的事實，也使得安置協議具備了民事合同的特征。另一方面，也有不少地方法院以行政訴訟受理房屋拆遷補償安置糾紛。尤其是房屋拆遷制度逐漸被征收制度取代后，房屋征收行為的前提是為了“實現公共利益”的要求，體現出了典型的行政行為要素。2017年修訂的《行政訴訟法》更是明確將土地房屋征收補償協議納入行政訴訟的受案范圍，即：行政相對人認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的，可以提起行政訴訟。在此，筆者認為，隨著房屋征收制度的確立和行政訴訟法的調整，未來更應該明確房屋征收安置協議屬于行政合同，有關糾紛按照行政訴訟進行，方才符合房屋征收安置協議行政強制性特征，也更有利于規范行政機關依法合規地開展房屋征收工作。
在目前對于房屋拆遷補償安置協議的性質沒有統一定論的情況下，如何才能更好的認定房屋拆遷補償安置協議的效力，筆者認為可以通過綜合民事合同無效情形和行政合同無效的情形來處理。根據《民法總則》、《合同法》規定，民事合同無效的情形主要有：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）當事人無民事行為能力；（六）違反法律、行政法規的強制性規定。根據《行政訴訟法》，作為一種行政行為的行政合同無效的情形是：（一）實施主體不具有行政主體資格，（二）存在沒有依據等重大且明顯違法情形。如前述案例中，由于本案是以民事訴訟結案，法院主要是以民事合同的角度考量了安置協議的效力問題，認定安置協議不存在無效的情形，但如果從行政合同角度出發，有關土地儲備中心取得了相應的拆遷許可，在訂立安置協議過程中也沒有明顯違法情形，所以也可以認定該安置協議是合法有效的。
2.宅基地土地上房屋拆遷安置中，被安置人確定的問題
被安置人的確定問題可以說是所有房屋拆遷安置過程中不可回避的核心問題，特別是在宅基地及地上房屋拆遷安置中，被安置人的確定往往與最終獲得的補償款密切相關。在前述案件中，馬某一在一審、二審過程中也是多次就被安置人的確認提出質疑。就被安置人的確定來說，需要厘清兩個問題：第一，宅基地土地上房屋拆遷安置中，被安置人確定的通常標準。第二，在特殊情況下，如原宅基地上房屋權利人亡故且未辦理相應的權屬登記變更手續，宅基地被征收拆遷時如何處理。
對于第一個問題，《上海市人民政府關于印發<上海市征收集體土地房屋補償暫行規定>的通知》（滬府發[2011]75號） 第十二條規定，“征地房屋補償應當以合法有效的宅基地使用證、房地產權證或者建房批準文件計戶，按戶進行補償。房屋的用途和建筑面積，以宅基地使用證、房地產權證或者建房批準文件的記載為準。”宅基地上房屋拆遷安置中的被安置人主要有宅基地申請表和審核表上記載的成員（且拆遷公告發布前仍為該宅基地戶口中人員）、宅基地使用權證上記載的使用權人、現有宅基地戶口本中人員，且前述人員未在他處獲得過拆遷安置補償。
對于第二個問題，如本案中已經確定宅基地上房屋屬于一人所有，且該人在拆遷征前已經死亡，根據《物權法》、《繼承法》的關規定，房屋原權利人已經死亡的，動遷補償款可依繼承關系進行處理。《上海高級人民法院關于房屋動拆遷補償款分割民事案件若干問題解答》（滬高法民一（2004）3號）第十三條、上海市高級人民法院民一庭《關于審理宅基地房屋糾紛若干問的意見（試行）》（滬高法民一[2007]24號）第三條也規定：農村集體土地上建造的私有房屋被拆遷所獲得的貨幣補償款，由房屋所有權人均等分割。若一戶中已無農村集體經濟組織成員，或雖為農村集體經濟組織成員，但在他處已取得宅基地使用權的，除集體經濟組織明確表示反對外，該宅基地使用權的補償款一般由該戶房屋原權利人的繼承人取得。最高人民法院關于印發《第八次全國法院民事商事審判工作會議(民事部分)紀要》的通知第25條規定，被繼承人死亡后遺產未分割前，遺產屬各繼承人共同共有。本案中，農村集體經濟組織成員黃某死亡，該戶已無其他農村集體經濟組織成員。因該集體經濟組織未明確表示反對，房屋貨幣補償款及宅基地使用權的補償款在分割前屬于各繼承人共同共有，依法應由其所有繼承人均等分割。現行《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》中未明確各繼承人是否應當被列為被安置對象，但可以參考上海市房屋動遷政策中有關私房拆遷的規定，產權人已故的，根據《中華人民共和國繼承法》規定由繼承人簽約。馬某一是法定繼承人之一，依法應當獲得拆遷補償款。但其妻兒并非被繼承人黃某的法定繼承人，也未被登記在被拆遷房屋宅基地使用證、房地產權證或者建房批準文件中，且在他處獲得過拆遷安置補償，故無權獲得系爭房屋拆遷安置補償款。
3.宅基地上房屋拆遷安置中，調換產權房的標準問題
前述案件中，原告曾提出調換產權房面積小于被拆遷房屋，認為不符合調換產權房“拆一換一”的政策。這種想法其實是對目前集體土地拆遷征收政策的誤讀。
“拆一還一”是人們對房屋拆遷征收安置補償標準的一種通俗表述，實踐中，房屋拆遷征收安置補償標準也經歷了一個發展變化的過程。早在1991年國務院頒發的《城市房屋拆遷管理條例》(國務院令第78號)就有這樣的表述，“拆遷補償實行產權調換、作價補償，或者產權調換和作價補償相結合的形式。產權調換的面積按照所拆房屋的建筑面積計算。作價補償的金額按照所拆房屋建筑面積的重置價格結合成新結算。”，這也通常被認為是最早有關“拆一還一”政策的表述。之后，2001年的《城市房屋拆遷管理條例》（國務院令第３０５號）第二十三、二十四、二十五條，和現行的2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》(國務院令第第590號)第二十一條，都對該政策有了進一步的明確，“被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。被征收人選擇房屋產權調換的，市、縣級人民政府應當提供用于產權調換的房屋，并與被征收人計算、結清被征收房屋價值與用于產權調換房屋價值的差價。”集體土地拆遷征收制度借鑒了國有土地拆遷征收的該項規定。已失效的2002年《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補償安置若干規定》（滬府發〔2002〕13號）第六條以及現行《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》（滬府發〔2011〕75號）第十三條均明確規定，被征地的村或者村民小組建制撤銷的，宅基地使用人或者居住房屋所有人可以選擇貨幣補償，也可以選擇產權房屋調換。選擇產權房屋調換的，應當結清貨幣補償金額與產權調換房屋價格的差價。前款規定的貨幣補償金額計算公式為：（房屋建安重置結合成新單價+同區域新建多層商品住房每平方米建筑面積的土地使用權基價+價格補貼）×房屋建筑面積。
因此，所謂“拆一還一”政策應當理解為，在選擇產權房調換的安置補償方案中，應當以房屋價值標準考量，根據貨幣補償金額計算公式得出與補償金同等價值的房屋。筆者認為這種做法更為合理，第一，由于動遷征收安置中，調換產權房通常是由征收單位統一征集或建造的房源，其房屋的設計、結構與被征收拆遷房屋往往不同，在實務中，要實現調換產權房與被拆遷征收房屋面積完全一致幾乎是不可能的。第二，以被拆遷征收房屋面積為標準也不能真正地實現對被安置人的權利保障。房屋的面積、坐落位置、設計結構、建造年限等因素都會影響房屋的價值，因此，僅僅看面積一個因素，反而可能會侵害被安置人的利益。而以房屋現實價值為標準，既符合被安置人的實際居住需要，又能確保其拆遷利益不被侵害。當然，作為集體土地上的被安置人，也要認識到所謂“拆一還一”政策只是集體土地上房屋拆遷征收安置補償的一部分，如《物權法》四十二條中提到的基于土地使用權的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活等要求，以及實務中，按照各地征收政策為征收對象在符合有關條件下設置的補償費、獎勵費、補助費等都是集體土地上房屋拆遷征收安置中可以爭取的安置補償。
小結：
綜上，在我國現有集體土地征收制度設計不甚完備的情況下，處理具體房屋拆遷征收補償協議糾紛過程中，既要以現有法律法規和地方性法規為依據，又要以各地司法實踐和政策要求為參考，并結合集體土地登記、拆遷征收歷史、現實狀況等綜合考慮。作為被征收集體土地，特別是宅基地上的有關當事人，需要更多地了解系爭房屋及其附屬房屋取得、建造的歷史情況，以及當地具體的拆遷征收政策，才能在被安置的過程中更好地維護自身的合法權益。當然，筆者更期待的是，早日建立健全完善集體土地征收制度，提升集體土地征收規范的法律層級，明確征收過程中諸如征收安置協議的性質、被安置人的認定、安置補償標準等核心問題，以保證行政機關在征收集體土地時有章可循，減少征收安置糾紛的發生，真正實現集體土地科學有序流轉，進一步推動農村現代化建設。
附件：法律法規及政策
1．最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十二條：征收農村集體土地時涉及被征收土地上的房屋及其他不動產，土地權利人可以請求依照物權法第四十二條第二款的規定給予補償。征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予支持，但應當扣除已經取得的土地補償費。
2．《土地管理法實施條例(2014修訂)》第二十六條：土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉（鎮）人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督。
3．上海市政府關于印發《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》的通知（滬府發〔2011〕75號）第十三條：被征地的村或者村民小組建制撤銷的，宅基地使用人或者居住房屋所有人可以選擇貨幣補償，也可以選擇產權房屋調換。選擇產權房屋調換的，應當結清貨幣補償金額與產權調換房屋價格的差價。前款規定的貨幣補償金額計算公式為：（房屋建安重置結合成新單價+同區域新建多層商品住房每平方米建筑面積的土地使用權基價+價格補貼）×房屋建筑面積。本條及第十四條規定的單價，是指每平方米建筑面積的價格。本條及第十四條規定的房屋建安重置結合成新單價，由區（縣）征地事務機構委托具有相應資質的估價機構評估；同區域新建多層商品住房每平方米建筑面積的土地使用權基價及價格補貼標準，由房屋所在地的區（縣）人民政府制定并公布。
4．《土地管理法實施條例》第二十六條：土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉（鎮）人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督。
5．《合同法》五十二條：有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規的強制性規定。
6．《物權法》第九條：不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力;未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記。
7．《物權法》第十四條：不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規定應當登記的，自記載于不動產登記簿時發生效力。
8．《物權法》第十七條：不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。不動產權屬證書記載的事項，應當與不動產登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明不動產登記簿確有錯誤外，以不動產登記簿為準。
9．《物權法》第四十二條：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。
10．《物權法》第一百五十二條：宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。
11．《物權法》第一百五十三條：宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。
12．《繼承法》第三條：遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產，包括：
（一）公民的收入；（二）公民的房屋、儲蓄和生活用品；（三）公民的林木、牲畜和家禽；（四）公民的文物、圖書資料；（五）法律允許公民所有的生產資料； （六）公民的著作權、專利權中的財產權利；（七）公民的其他合法財產。
13．《繼承法》第十條：遺產按照下列順序繼承：第一順序：配偶、子女、父母。 第二順序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。
14．《行政訴訟法（2017修訂）》第十二條：人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟： （一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的； （三）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的； （四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的； （五）對征收、征用決定及其補償決定不服的； （六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的； （七）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的； （八）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的； （九）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的； （十）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的； （十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的； （十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。 除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。
15．最高人民法院關于印發《第八次全國法院民事商事審判工作會議(民事部分)紀要》的通知第25條，被繼承人死亡后遺產未分割，各繼承人均未表示放棄繼承，依據繼承法第二十五條規定應視為均已接受繼承，遺產屬各繼承人共同共有；當事人訴請享有繼承權、主張分割遺產的糾紛案件，應參照共有財產分割的原則，不適用有關訴訟時效的規定。
16．《上海市人民政府關于印發<上海市征收集體土地房屋補償暫行規定>的通知》（滬府發[2011]75號） 第十二條，“征地房屋補償應當以合法有效的宅基地使用證、房地產權證或者建房批準文件計戶，按戶進行補償。房屋的用途和建筑面積，以宅基地使用證、房地產權證或者建房批準文件的記載為準。”
17．《上海高級人民法院關于房屋動拆遷補償款分割民事案件若干問題解答》（滬高法民一（2004）3號）十三、集體土地上私有房屋的拆遷補償款，如何確定權利人?答：農村集體土地上建造的私有房屋被拆遷所獲得的貨幣補償款，由房屋所有權人均等分割。
18．上海市高級人民法院民一庭《關于審理宅基地房屋糾紛若干問的意見（試行）》（滬高法民一[2007]24號）第三條，鑒于農村宅基地使用權具有很強的身份屬性，系農村集體經濟組織無償提供給本集體成員享有的，并且按戶計算。當一戶出現人口減少，宅基地仍是由一戶中剩余的成員共同使用，宅基地使用權的補償款則由該戶剩余的成員共同所有。若該戶已無農村集體經濟組織成員，或雖為農村集體經濟組織成員，但在他處已取得宅基地使用權的，該宅基地使用權的補償款一般由該戶房屋原權利人的繼承人取得，但集體經濟組織明確表示反對的除外。
滬公網安備 31010402007129號
