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前言
海南，作為中國最大的經濟特區，其房地產市場的健康發展不僅關系到地方經濟的穩定增長也關系到其能否更好更快實現成為國際旅游消費中心的目標。近年來，隨著國家對房地產市場調控政策的不斷深化，及海南自貿港建設的不斷推進，海南房地產項目因歷史原因而產生的潛在困境逐漸顯現，例如：核心區域房地產項目供應少、高端文旅項目難推進、圍海造地項目中止多、商品住宅項目爛尾頻等，這些問題不僅造成了大批困境房地產項目的出現，影響了海南房地產市場的健康發展，也構成了威脅海南整體經濟發展和社會穩定的潛在風險。
為穩步推進海南房地產市場平穩健康發展，更好地迎接海南自貿港封關，如何妥善解決這些困境房地產項目也成為其中的重要一環。本文旨在就依托于海南特性而形成的困境房地產項目問題進行探討，并就如何解決及推進海南房地產市場的平穩健康發展從法律層面上進行破局路徑的思考。
一、海南困境房地產項目的歷史背景
1988年，海南建省并設立經濟特區，海南房地產市場便迎來了快速發展的第一個黃金時期。這段時期成就了“萬通六君子”等一批房地產大亨，他們通過炒樓花迅速積累了財富。但這種過度投機的行為，也為后來的危機埋下了伏筆。隨著1993年《關于當前經濟情況和加強宏觀調控意見》等調控政策的出臺，海南房地產市場一夜之間從盛夏步入寒冬，房地產泡沫的破裂導致大量開發商、企業倒閉，遺留下603宗“爛尾樓”、455萬平方米的空置商品房，還有2.38萬公頃的建設用地被圈占閑置。[1]這場危機不僅重創了海南房地產市場，還波及到了提供資金的銀行、信托等金融機構；當時不少銀行的不良資產率飆升至60%以上，嚴重影響了海南金融市場的發展。海南全省的房地產積壓率一度占據了全國積壓量的十分之一以上，每一座爛尾樓都是海南這座海島的深刻傷痕。盡管從1993年房地產泡沫破裂至2008年期間，海南省通過一系列法律政策和操作模式的創新，積極盤活了大部分爛尾樓資源，并完成了對自身房地產市場的深度調整，但仍然留下了一部分爛尾建筑以及獨屬于那個時期的諸如職工住宅、房地分離、無法辦理產權登記、實際占有人與產權登記人分離等產權確認方面的歷史遺留問題。
2009年，海南被批準建設國際旅游島，這一重大利好再次點燃了當地房地產市場的熱情。開發商們紛紛大規模拿地，小業主們也跟風投資購房，市場呈現出一片繁榮景象，海南房地產市場迎來了第二個黃金時期。然而，在這表面繁榮的背后，隱藏著諸多問題——違規設計、違規建造、違規銷售、違規使用、資金管理混亂等問題層出不窮，為房地產市場的健康發展埋下了隱患。2018年，為遏制海南房地產市場的不健康發展，擺脫經濟發展對房地產的過度依賴，海南省政府通過發布《關于進一步穩定房地產市場的通知》等一系列政策調控文件，實施了嚴格的全域限購政策；并于2020年發布《關于建立房地產市場平穩健康發展城市主體責任制的通知》開始實施現房銷售政策。這些政策的出臺，有效地遏制了投機炒房行為并保護了商品房消費者權益，但同時也給市場帶來了一定的沖擊；隱藏的諸多問題開始顯現，尤其是2018年限購政策前開發的樓盤，許多開發商因過度依賴貸款和預售資金，在市場調控收緊后，項目資金鏈難以為繼，導致項目停工甚至爛尾。同時，又因前期的各種違規操作而導致這類爛尾項目的情況更為復雜，進一步影響項目盤活時新投資人的引入，最終形成了第二個黃金時期的歷史遺留問題。
二、海南困境房地產項目的主要問題
1. 海南困境房地產項目主要問題之表現
海南房地產市場在經歷了上述減速發展史后，形成了一批困境房地產項目尚待解決，阻礙著海南房地產市場的健康發展，此類困境房地產項目主要表現為：
（1）核心區域土地、項目供應少
相較于我國重要城市的核心區域不斷通過拆遷重建、原址改造或老舊小區更新等方式提供凈地或推出新房地產項目優化城市建面，海南省內各市縣核心區域在城市建面相對較舊的情況下卻仍較少推出城市更新項目，究其原因主要是上述歷史時期遺留的一些產權瑕疵問題、違法用地問題、融資爛尾問題等較多，導致此類老舊項目情況較為復雜，政府推進征收、拆除或改造的阻力較大，并且此類土地、項目因歷史原因主要被民營企業或集體組織等控制，政府在核心老城區的儲備土地有限，進而導致政府能夠供應的優質土地和城市更新項目較少。
（2）高端文旅項目推進較難
海南坐擁得天獨厚的自然條件，并擁有國際旅游島和未來自貿港的雙重美譽加持，高端文旅地產項目一直是其招牌項目。但除了亮眼的著名高端文旅項目外，海南還遺存著很多停滯、閑置、待盤活的康養產業園、別墅區及高爾夫球場等項目，諸如：中豪威爾·氧立方森林公館、棋子灣高爾夫球場、南麗湖國際高爾夫俱樂部等；這類項目通常因其存在難以解決的政策問題、用地問題、融資問題等問題而無力盤活，進而長期處于閑置狀態，占用了大量的優質土地。
（3）圍海造地歷史遺留問題多
海南島有著非常豐富的海洋資源，在第二個房地產經濟發展迅猛的黃金時期，相較于常規的拆遷收儲后再出讓的傳統拿地模式，成本較低的圍海造地拿地模式成了房地產資本眼中的“香餑餑”。但由于當時市場的混亂、相對不成熟的管理政策、開發商逐利地違規操作、違規使用海域使用權、違規侵占自然保護區、環境保護意識不健全等原因，圍海造地開發過程中出現了各類問題，某些項目甚至對海洋環境造成了不可逆轉的損害。2017年8月10日至9月10日，中央第四環境保護督察組對海南省開展了為期一個月的環境保護督察。經過這次海南環保督查風暴，海南出臺《關于進一步加強生態文明建設譜寫美麗中國海南篇章的決定》（瓊發[2017]25號），明確海南將全面推行“灣長制”，除國家和省重大基礎設施建設、重大民生項目和重點海域生態修復治理項目外，嚴禁圍填海。據此，各類圍海造地的房地產違規項目被緊急叫停，至此形成了新的特殊歷史遺留問題，如：恒大海花島、海口葫蘆島、南海明珠、富力紅樹灣、魯能山海天、中弘如意島、融創日月灣、三亞紅塘灣新機場、三亞鳳凰島等項目。
隨后，海南省人民政府于2022年出臺《關于印發海南經濟特區海岸帶保護與利用管理實施細則》規定，進一步加強對海岸線的保護，要求海岸帶陸域200米生態保護紅線范圍內，已經依法批準但尚未開工的建設項目，不符合生態保護紅線準入的，應當通過依法收回土地、土地置換等方式促使項目退出生態保護紅線。大量正在報建的各類房地產項目需據此進行規劃調整，項目因此停滯。
（4）商品住宅項目交房難、辦證難、爛尾多
商品住宅項目作為房地產開發項目中的“香餑餑”，在海南房地產的發展進程中有著極為重要的地位。但由于歷史上的不規范開發，很多商品住宅項目尤其是2018年全域限購及2020年現售政策實施前的項目，因普遍存在商改住、非建設用地改建設用地、以“類住宅”模式銷售等違規問題，同時又疊加著不規范且/或復雜的高風險融資結構，在政策收緊或市場下行時極易出現項目停滯、無法交付、無法辦理產證等風險，甚至最終陷入項目爛尾的局面。此類項目通常又存在著行政違規、債權股權結構不明晰、股東與投資人及債權人矛盾沖突劇烈、房地產政策頻繁調整等問題，阻礙著項目的盤活，也很少有外部投資人敢于承接此類項目，最終形成了商品住宅項目交房難、辦證難、爛尾多的現狀。
2. 海南困境房地產項目主要問題之法律共性
我們對上述主要困境的客觀表現進行研究分析并結合我們處理此類項目的經驗，我們理解海南困境房地產項目背后的法律問題主要集中在產權確權、土地閑置、違法用地、違法用海、環保紅線、融資結構復雜、債權股權結構不明晰、違規銷售及政策調整等方面；為更好地解決海南困境房地產項目，我們針對海南困境房地產項目主要法律問題分析如下：
（1）產權確權問題
無論是老舊城區的城市更新，還是各類閑置、爛尾項目的盤活再開發等，通常都無法避免面臨老舊地塊及/或建筑的產權問題，而這類老舊項目由于當年房地產產權法律法規的不盡完善，或多或少都存在一些產權問題，進而影響老舊城區的城市更新、爛尾項目盤活、新項目用地的推進等；其中較為常見的產權問題包括：
1）項目用地未辦理土地出讓手續
由于早期法律法規的不完善，海南省內有很多房地產項目僅在與地方基層政府或群眾自治組織簽訂土地使用協議后就開始開發建設，直至建成出售都未獲得土地使用權。這部分房產因缺乏土地使用權而無法辦理產權登記。同時，由于作為土地使用權補辦手續的主體——項目開發商大多已經注銷、吊銷或成為“三無”企業[2]，這部分房產也較難通過補辦土地出讓手續的方式推進不動產權證的辦理。
2）項目缺乏報建手續
我們在推進海南房地產項目的過程中，發現海南省內很多房地產項目在未辦理完畢報批報建手續及/或產權登記手續的情況下就交付使用，如今因時間間隔久遠，曾經已有報建材料丟失、項目開發商已注銷、吊銷或成為“三無”企業，難以繼續推進完成報批報建，導致無法補辦不動產權證。
3）房屋實際占用人與產權登記人不一致
由于早期不動產登記制度普及不足，海南省內存在大量僅協議轉讓、協議抵債、甚至裁定抵債后不辦理產權變更登記手續的不動產。這些產權瑕疵大多已存在多年，在這過程中或已經歷多輪轉讓而無法追溯確認實際權屬人。另外，海南省內還存在著諸多老舊職工住宅，其中一些職工住宅由于未能完成當年福利分房改革，房屋權屬還登記在原單位名下，但該類房屋職工已實際居住多年或已通過協議對外轉讓多輪，最終由于產權登記人/原單位無法取得聯系、注銷或吊銷，或產權確認、轉讓等手續材料丟失等客觀原因，無法證明實際占用人屬于房屋權屬人。
（2）違法用地問題
由于海南房地產發展的特殊背景，歷史上出現了不少違法用地項目。這些項目違法用地主要體現在以下幾種類型：（1）在國有非建設用地上違規建設項目。如：在國有林地、草地等非建設用地上借用“城市公園”、“植物觀光園”等名義建設醫療康養、天然氧吧、高爾夫球場等高端文旅項目；（2）非集體企業在集體非建設用地上開展房地產項目開發。如：“氧立方”別墅、康養住宅、養老地產等項目；（3）在建設用地上違反規劃指標、規劃用途或規劃方案等建設房地產項目。前述違法用地行為輕則定性為違建，被限期拆除退還土地，重則涉嫌刑事犯罪，需承擔刑事責任。海南的這類項目大多已被政府監管叫停，并且由于違法用地行為已成既定事實，因而項目無論開發到哪個階段都較難繼續盤活，最終導致優質土地閑置。
（3）違法用海問題
違法利用填海造地方式進行房地產開發也是海南房地產項目存在的一大問題。由于填海造地的拿地成本更低，部分開發商通過“未批先填”或騙得批文后違反批文要求填海，更有甚者突破生態紅線，在對生態造成嚴重破壞的情況下違規填海。隨著監管日趨嚴格與房地產市場下行，在2018年環保督察風暴后，這批違法用海的房地產項目開始大面積關停、爛尾。根據2024年8月7日海南省新聞辦公室發布會，海南存在52個“未批已填”的類圍填海項目。[3]同時，即使項目“已批已建”，很多還涉及項目用海管理不規范、前期生態評估滯后、用途與實際規劃不符等問題。一些開發商取得的海域使用權，原用于公共基礎建設或旅游經濟發展，后期卻轉為商品房開發，嚴重偏離原始用途，涉嫌違法行為。
（4）高風險融資失敗項目問題
在房地產狂熱的時期，高風險融資開發是很多體量較小的房地產開發商的首選方式，很多不具備完整資金實力和開發資質的中小型開發商通過收購或合作的方式違規集資、或通過明股實債方式借用大企業資金、或以相關不動產設立高杠桿、高風險融資等方式強行啟動項目，他們高估填海造地及/或房地產開發的經濟效益，盲目擴大項目規模，未充分考慮市場需求和可持續發展的環保愿景，這類項目在政策收緊或市場波動時，極易出現資金鏈斷裂，導致大量項目停工，形成“爛尾”。例如，海口葫蘆島填海項目因高額融資失敗而停工，項目已閑置長達十年，其破損的海岸線不僅對周邊生態環境造成深遠影響，還因投資損失嚴重難以盤活，成為地方政府的重大經濟負擔。同時，由于這些高風險融資大多采取了復合融資策略，項目公司往往存在復雜的股權和債權交織問題，導致股東與債權人身份混同，并且因為這類項目前期的違規操作及政府日漸成熟的監管，外部投資人對這類項目的開發前景及財務透明性等缺乏信心及信任，不愿輕易入場。部分項目還面臨著購房者維權、銀團及建工債權人訴訟的多重壓力，致使項目盤活進程一再受阻。
（5）違規銷售問題
海南房地產市場火熱時期，尤其是2018年全域限購及2020年現售政策實施前的項目，通常或多或少存在一些違規銷售的問題，如：開發商虛假承諾、銷售被法院查封的商品房、將未組織竣工驗收的商品住房擅自交付使用、無視備案價與裝修包捆綁銷售、以“茶水費、座位費、指標費”等名義變相加價收取購房款、違反《中華人民共和國廣告法》等法律法規發布銷售廣告、捂盤惜售等。2018年實施全域限購后，海南還出現了不少為規避限購而改變土地用途的商改住項目，這批項目以“類住宅”名義分割銷售“酒店”、“旅館”或“辦公室”，不僅讓購房者面臨產權不清晰的法律風險，嚴重擾亂了市場秩序，同時還違反了海南省《關于加強商業、辦公類建設項目全過程管理的意見》（瓊自然資規〔2021〕12號）的相關規定。
三、海南困境房地產項目法律共性問題之破局探討
1. 產權確權問題
海南各市縣老舊房產的權屬確認問題由來已久，針對這一問題，海南省曾于2021年8月12日出臺《關于不動產登記歷史遺留問題處理意見的通知》（瓊自然資規〔2021〕7號），并在實施三年總結相關經驗后于2024年8月7日出臺《關于不動產登記歷史遺留問題處理意見的通知》。（瓊自然資規〔2024〕7號，以下簡稱“7號文”）7號文適用范圍為國有建設用地上，土地和房屋權屬無爭議，合法建設，且購房人房屋來源合法，但不能辦理不動產登記的住宅項目，該文件為無法辦證及缺乏報建材料無法辦證項目問題的解決提供了方案。
針對沒有土地權屬無法辦證的問題，7號文將該問題拆分成了用地手續補辦和小產證辦理兩個層次的問題。首先對于用地手續補辦，7號文明確提出，用地手續補辦只需按照項目建設時的相關政策即可；其次，對于小產證辦理，針對出讓地塊，7號文提出“證繳分離”原則，無論有關部門向開發建設主體追繳土地出讓價款及稅費的情況如何，均不影響小業主的產證辦理。在該種原則下，若開發建設主體已經滅失，我們理解有關部門在后續追繳時可以根據開發建設主體狀態通過向其自身、承繼主體、清算組或股東追繳、執行、執轉破等法治化方式實現追繳；針對劃撥地塊，7號文明確劃撥轉出讓的價款補繳由房產最后一手交易的購房人依據土地分攤結果按照宗地所在區域住宅用地基準地價的40%補繳承擔。
針對缺乏報建材料無法辦證的問題，7號文明確提出在相關部門確認符合規劃、質量、消防等條件后可以直接辦理產證。對于規劃不符的，按“證辦分離”原則，無論有關部門向開發建設主體追繳情況如何，不影響小業主的產證辦理。我們理解該原則同“證繳分離”原則一致，相關部門對開發建設主體的追繳可參考我們上文“證繳分離”原則中提出的追繳方案；對于不符合質量和消防等要求的還需要進行整改，盡管該等價款應當由開發建設主體承擔，但由于開發建設主體大多已經滅失，我們理解可以通過在該物業區內成立業主委員會先行墊資后續向開發建設主體追繳的方式進行，同時根據《海南省城鎮老舊小區改造指導意見（試行）》該等項目也應當符合老舊小區改造項目，還可以同步嘗試申請改造項目基金，減小業主委員會墊資壓力。
對于無法確認占用人是否具有權屬的問題，我們理解這一問題在不動產登記生效原則下是沒有辦法做到完全確認占有人就是產權人的。基于這個前提，我們理解相關部門和單位在確權時可不必過分糾結于如何確認占有人權屬，僅需對其權屬材料進行形式審查，確定其確實存在一定權屬依據，同時要求占有人提供其未來被證明并非所有權人的書面賠償承諾，即可假定其為產權人進行后續項目推進。若未來有經法院判決或其他有權機關認可的真實產權人向相關部門或單位主張權利，相關部門或單位即可憑借該賠償承諾要求占有人進行賠償。
2. 違法用地問題
針對不同類型的違法用地項目，根據其各自的特殊性，我們理解可以嘗試以下路徑解決。針對在國有建設用地上違反規劃用途或規劃指標建設房地產項目的，我們理解該問題可根據7號文向政府申請規劃調整；針對非集體企業在集體非建設用地上進行房地產項目的，我們理解可以依據《海南自由貿易港土地管理條例》及《海南省集體經營性建設用地入市試點辦法》等法律法規由農村集體經濟組織向市縣自治縣人民政府自規部門申請，將土地調整為集體經營性建設用地再補充履行相關出讓手續；針對利用國有非建設用地進行房地產項目建設的，我們理解目前可以嘗試依據《中華人民共和國土地管理法》規定的程序向相應層級政府部門申請國有非建設用地轉國有建設用地。
同時，針對違法用地問題較多的高爾夫球場項目，我們還需特別提請注意的是，高爾夫球場項目在解決違法用地問題前需提前關注該球場項目的立項時間，根據《關于暫停新建高爾夫球場的通知》（國辦發〔2004〕1號），2004年1月10日后我國就不允許再新建高爾夫球場項目。若相關違法用地高爾夫球場項目立項于2004年以后，則其繼續開發為高爾夫球場的難度相對較大。
3. 違法用海問題
2024年7月，海南省自然資源和規劃廳、海南省財政廳發布了《關于進一步加強用海用島要素保障的通知》，進一步就解決圍填海歷史遺留問題做出了指示；我們理解要破解違法用海項目遺留問題，需綜合多方力量采取針對性措施。針對同一圍海造地項目的不同部分應分類處置。如針對手續完備但因經營問題停滯的部分，可通過市場化方式重新激活盤活，例如債務重組或資產拍賣，推動該部分項目復蘇；針對存在手續違規、用途違法的部分，則應依法追究違規問題并進行整治，同時迅速收回土地和海域使用權，將資源重新納入國家規劃，用于更符合公共需求的開發用途；而生態破壞明顯、修復難度較大的項目應優先開展生態評估，制定修復措施；對于難以救治的項目可視情況進行放棄。例如，三亞紅塘灣新機場填海項目，將已取得海域使用權證部分作為三亞新機場功能配套區，并編制相關規劃。對于非法填海部分，則拆除工作與新機場填海工程統籌實施，拆除的砂石料作為新機場人工島填海施工部分物料來源。同時，還應加強政府在填海造地項目中的主動介入作用，加快推進爛尾填海項目的審計評估，建立土地海域使用權的二次拍賣平臺，讓具有實力的投資者或企業在政策引導下接盤盤活。
4. 高風險融資開發爛尾項目問題
盤活此類高風險融資開發爛尾項目通常需要從對外債務、合規用地、開發建設、股權關系、銷售運營等多方面進行評估，但其中最為重要的可能在于如何降低潛在投資者的顧慮及法律風險，從而能夠增加項目價值，吸引優質資方進入；我們理解主要有以下幾種方式：
（1）重組方式優化股債結構
重組股債結構的核心目標是通過調整公司資本的構成和融資方式，減輕企業的財務壓力，同時增強資本的流動性。通過合理的股債結構調整，房地產企業不僅能夠獲得更多的資金支持，還能使債務和股權之間的權利義務關系更加清晰，減少股東與債權人之間的潛在沖突，提升企業的管理和運營效率。在協議重組中，開發商可以與債權人協商，通過延期償債、降低利率、減免部分債務等方式減輕財務壓力。此外，債務重組還可以包括以債換股的方式，將一部分債務轉化為股權，從而減少企業的債務負擔，并為企業注入新的資金。
（2）破產重整方式引入投資人隔離風險
破產重整作為一種有效的風險隔離手段，已經成為解決企業資金困境和保障投資者利益的重要方式。破產重整過程中，投資者通常能夠嘗試通過成為共益債權人的方式獲得一定程度的償債優先權，在法院的監督下確保自己的投資安全性，有效地隔離不良資產盤活中的投資人潛在風險。
（3）破產清算拍賣或司法拍賣中競買項目資產
對于深陷困境、無法繼續運營的房地產項目公司，破產拍賣或司法拍賣是解決問題的最后手段。這種方式可以將債務問題留在項目公司，將資產轉移給有能力的企業或投資者開發，避免資源的浪費。
（4）嘗試多元化方式引入項目資金
嘗試利用海南QFLP試點吸引外資進入并享受外資品牌授權提升酒店、商辦相關物業的品牌效應。
5. 違規銷售問題
在海南房地產市場火熱時期確實有不少違規銷售的問題出現，但隨著2020年海南全省開始實施現房銷售政策后，某些違規銷售問題得到了明顯改善；但歷史上已經形成的一些違規銷售風險仍待解決，尤其是如何化解因違規銷售而產生的小業主輿情維穩風險。針對違規銷售問題，開發商及/或未來投資人首先需要求項目公司停止不符合規定的銷售行為，并與當地政府溝通化解方案，嘗試取得當地政府的不處罰證明；另外，需主動與已有購房者協商溝通，嘗試達成諒解并簽署諒解協議，以減少未來可能產生的各類風險。
結語
隨著海南房地產市場的深入發展，我們見證了其在經濟轉型和政策調控中的起伏與挑戰。在經歷了快速增長和市場調整之后，海南困境房地產項目面臨著前所未有的壓力。然而，正如歷史所證明的，每一個困境都孕育著新的機遇。通過政策引導和市場創新，海南房地產行業有望實現破局，迎來新的發展階段。海南困境房地產項目的解決將對自貿港建設產生深遠的影響。它不僅有助于優化經濟結構，降低對單一產業的依賴，還能吸引更多優質企業和人才，提升居住品質和配套設施，推動房地產行業向新模式過渡。此外，它還增強了市場活力和投資吸引力，促進了房地產行業的可持續發展，為自貿港的長期穩定發展提供了堅實的基礎。通過解決困境房地產項目，海南自貿港能夠更好地實現政策目標，構建更加多元化和穩健的經濟體系，為2025年封關及未來的繁榮發展奠定堅實的基礎。
本文我們結合了以往處理海南困境房地產項目的紓困經驗，主要從較為宏觀的法律層面為讀者進行了介紹，并提供一些可供探討或借鑒的破局思路；但鑒于本文主要探討的問題所涉維度較廣且每個困境房地產項目通常有其獨特性，本文難以一言以蔽之，我們或將在后續相關文章中進行針對性的探討。我們相信，通過政府、企業和社會各界的共同努力，海南困境房地產項目一定能克服當前問題，探索出一條符合自身特色的脫困道路。在不久的未來，海南在自貿港政策的加持下不僅將成為中國乃至全球的旅游度假勝地，更將成為一個充滿活力、創新和綠色的房地產投資熱土。
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