網(wǎng)上投稿
2017年12月29日下午，上海律協(xié)勞動(dòng)法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)在律協(xié)第一會(huì)議室舉辦“新《上海市職工代表大會(huì)條例》重點(diǎn)難點(diǎn)解讀”專題講座，邀請(qǐng)上海市總工會(huì)勞動(dòng)關(guān)系工作部部長周永寶主講，上海律協(xié)勞動(dòng)法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任陸敬波律師主持，60余名律師參加。
講座中，周永寶部長全面介紹職工代表大會(huì)（或職工大會(huì)，下簡稱為“職代會(huì)”）制度的定位、特征、作用、主體、構(gòu)成、運(yùn)行以及本次《上海市職工代表大會(huì)條例》（以下簡稱“新條例”）的修改動(dòng)因、基本情況、主要內(nèi)容和貫徹計(jì)劃，并提出對(duì)職代會(huì)制度落實(shí)及發(fā)展的幾點(diǎn)希望。
一、職代會(huì)制度的性質(zhì)、特征和作用
（一）職代會(huì)制度的性質(zhì)
十五大以來的歷屆黨代會(huì)報(bào)告、《憲法》、《勞動(dòng)法》、《工會(huì)法》、《公司法》、《勞動(dòng)合同法》以及國務(wù)院《中國人權(quán)事業(yè)進(jìn)展白皮書》均對(duì)職代會(huì)制度有明確表述，目前全國28個(gè)省市制定有地方性的職代會(huì)條例。職代會(huì)的性質(zhì)有三：第一，職代會(huì)是企事業(yè)單位實(shí)行民主管理的基本形式；第二，職代會(huì)是協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的重要制度；第三，職代會(huì)是職工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)。三者中重點(diǎn)是協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系，尤其是集體勞動(dòng)關(guān)系，以使得職工充分參與企業(yè)管理。職代會(huì)是職工行使民主管理的權(quán)力機(jī)構(gòu)。關(guān)于職代會(huì)的定位，2010年制定《上海市職工代表大會(huì)條例》時(shí)即討論明確職工代表大會(huì)制度是企業(yè)民主管理的基本形式。國外勞資溝通方式有很多，如日本規(guī)定有勞資懇談會(huì)，德國亦規(guī)定有其他勞資溝通方式，且目前我國民營企業(yè)中也存在不同的勞資溝通方式。但是，職代會(huì)制度與包括職工董事的產(chǎn)生及履職評(píng)判、企業(yè)重大事項(xiàng)的民主程序、集體協(xié)商形成的集體合同草案的確認(rèn)、企業(yè)民主事項(xiàng)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查、廠務(wù)公開等密切相關(guān)，是唯一與其他民主管理制度形成交集的制度。功能中，職代會(huì)制度能夠有效解決干群關(guān)系問題，其根據(jù)法律設(shè)計(jì)的組織制度、意思規(guī)則、比例結(jié)構(gòu)等，往往能夠提供其他制度所沒有的制度保障。例如關(guān)于涉及職工切身利益事項(xiàng)的企業(yè)調(diào)整改革問題，若使用其他的形式溝通則可能無法達(dá)成共識(shí)，但職代會(huì)制度則可以通過少數(shù)服從多數(shù)的意思規(guī)則來最終確定。除國有企業(yè)外，目前我國有400多萬非公有制企業(yè)實(shí)行職代會(huì)制度。不可否認(rèn)，其他民主管理制度對(duì)勞資關(guān)系的和諧也起到一定作用。但相較而言，職代會(huì)制度體系完備、基層基礎(chǔ)厚實(shí)，適用于各類企事業(yè)單位，是民主管理制度的核心。
（二）職代會(huì)制度的特征
職代會(huì)制度的特征包括職工參與的廣泛性、職權(quán)內(nèi)容的法定性、議事規(guī)則的規(guī)范性以及組織制度的完整性。首先是職工參與的廣泛性，體現(xiàn)在將職工群體分類分層，管理層、核心管理層、技術(shù)員工、普通員工全員以“代議制”的形式參與，從而反映多元化的利益訴求。其次是職代會(huì)內(nèi)容的法定性，體現(xiàn)在職代會(huì)各項(xiàng)權(quán)利是法律賦予職工的民主權(quán)利，決定權(quán)在于職工，企事業(yè)單位行政方不能隨意更改、任意剝奪。再次是職代會(huì)議事規(guī)則的規(guī)范性，以規(guī)范的程序確保各項(xiàng)議事內(nèi)容的公正合理，有效體現(xiàn)了集體維權(quán)的目的，通過少數(shù)服從多數(shù)原則實(shí)現(xiàn)了不同群體利益間的總體均衡。最后是職代會(huì)組織制度的完整性，職代會(huì)制度的內(nèi)容不僅僅是開會(huì)，它是一個(gè)制度體系，包括組織、構(gòu)成和運(yùn)行，其通過會(huì)議期間民主管理與閉會(huì)期間各項(xiàng)工作制度的運(yùn)行，以及與企事業(yè)單位的經(jīng)營管理、企業(yè)文化、其他民主管理制度的對(duì)接，最大限度發(fā)揮制度體系的優(yōu)勢。
（三）職代會(huì)制度的作用
職代會(huì)制度的作用體現(xiàn)在四個(gè)方面，包括：參與作用、維護(hù)作用、監(jiān)督作用和協(xié)調(diào)作用。
1、參與作用方面，職代會(huì)制度為職工代表參政議政提供平臺(tái)，有利于匯集職工群眾的智慧，既通過這一平臺(tái)提出促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的建議，也通過這個(gè)平臺(tái)反應(yīng)發(fā)展中的瓶頸和漏洞，還能通過這個(gè)平臺(tái)予以解決。
2、維護(hù)作用方面，職代會(huì)制度對(duì)涉及職工切身利益事項(xiàng)的審議通過以及審查監(jiān)督設(shè)計(jì)有比較規(guī)范的意思程序，能夠?qū)崿F(xiàn)出資人、經(jīng)營管理者和勞動(dòng)者的權(quán)利制衡。
3、監(jiān)督作用方面，職代會(huì)制度通過審查、監(jiān)督企業(yè)執(zhí)行勞動(dòng)法律法規(guī)政策的情況，以及對(duì)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的民主評(píng)議，使經(jīng)營管理者的管理行為受到職工群眾的監(jiān)督，形成了企事業(yè)單位內(nèi)部有效的民主制約機(jī)制。
4、協(xié)調(diào)作用方面，職代會(huì)制度協(xié)調(diào)企業(yè)和職工以及職工之間的利益關(guān)系，尋求企事業(yè)單位內(nèi)部不同利益群體之間的平衡點(diǎn)，以此推動(dòng)企事業(yè)單位形成有效的利益解決良性機(jī)制。
二、職代會(huì)制度的主要內(nèi)容
（一）職代會(huì)制度的適用范圍和形式
和大部分兄弟省市的職代會(huì)條例一致，《上海市職工代表大會(huì)條例》的適用范圍包括企事業(yè)單位以及民辦非企業(yè)單位等組織。部分省份將行政機(jī)關(guān)納入適用范圍，但2010年立法時(shí)即認(rèn)為公務(wù)員的管理體系與其他組織并不相同，故予以剔除。職代會(huì)制度的形式有兩種：一種是職工大會(huì)；另一種是職工代表大會(huì)。其中，規(guī)定100人以上的單位應(yīng)實(shí)行代表制，100人以下原則召開全員大會(huì)，特殊情況可以實(shí)行代表制。
（二）職代會(huì)制度的主體
關(guān)于職代會(huì)制度的建制主體規(guī)定，需要區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)主體和責(zé)任主體。其中，企事業(yè)單位的黨組織是建制的領(lǐng)導(dǎo)主體。職代會(huì)制度定義為基層民主建設(shè)制度，實(shí)際系為發(fā)揮黨建作用——黨組織對(duì)國有企業(yè)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，對(duì)非公有制企業(yè)則發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。企事業(yè)單位的行政是建制的責(zé)任主體，這也是人大執(zhí)法檢查中要求企業(yè)負(fù)責(zé)人匯報(bào)民主管理制度實(shí)行情況的制度依據(jù)。職代會(huì)的經(jīng)費(fèi)由企事業(yè)單位在管理費(fèi)用中列支。此外，職工是職代會(huì)制度的參與主體，通過職代會(huì)行使民主權(quán)利；而工會(huì)則是職代會(huì)制度的運(yùn)作主體，承擔(dān)制度的日常運(yùn)行工作職責(zé)，此亦為全國各地的普遍規(guī)則。而在企事業(yè)單位外部則規(guī)定有若干推進(jìn)主體，包括作為指導(dǎo)督促主體的各級(jí)人民政府及其國資、教育、科技、文化、衛(wèi)生等主管部門和人力資源社會(huì)保障等行政管理部門，作為指導(dǎo)幫助主體的上級(jí)工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)和相關(guān)企業(yè)聯(lián)合組織，以及作為共同推進(jìn)主體的市和區(qū)、縣勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制。
（三）職代會(huì)的組織制度
職代會(huì)的屆期規(guī)定為每屆三年至五年，具體屆期由行政和工會(huì)協(xié)商確定。如遇企業(yè)并購、分立等事項(xiàng)需延期換屆，應(yīng)由行政和工會(huì)協(xié)商一致并報(bào)上級(jí)工會(huì)。職代會(huì)每年至少召開一次，提議召開的主體包括企事業(yè)單位行政、工會(huì)或三分之一以上的職工代表。2005年后，各類企業(yè)中由職工代表提出召開職代會(huì)的頻次變高，職工代表提出召開需要審核其理由和程序。
（四）職代會(huì)的職權(quán)
職代會(huì)的職權(quán)有五項(xiàng)，分別為審議建議權(quán)、審議通過權(quán)、審查監(jiān)督權(quán)、民主選舉權(quán)和民主評(píng)議權(quán)。審議建議權(quán)主要指調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的相關(guān)事項(xiàng)須聽取職工意見，此時(shí)職代會(huì)不行使表決權(quán)，但在國有企業(yè)里此類事項(xiàng)須審議通過。審議通過權(quán)的內(nèi)容則主要涉及職工切身利益的問題，體現(xiàn)職代會(huì)對(duì)集體合同（包括專項(xiàng)集體合同）草案，以及企業(yè)薪酬制度、福利制度和改革改制中的職工安置方案等行使表決權(quán)。職代會(huì)審查監(jiān)督權(quán)的范圍包括企業(yè)勞動(dòng)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、安全生產(chǎn)、教育經(jīng)費(fèi)提取、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納、職代會(huì)提案辦理、審議通過的重要事項(xiàng)落實(shí)等。民主選舉權(quán)是指通過職代會(huì)民主選舉職工董事、職工監(jiān)事、民主管理專門小組（委員會(huì)）成員等。民主評(píng)議權(quán)則強(qiáng)調(diào)黨的群眾路線，指職代會(huì)對(duì)包括總經(jīng)理、副經(jīng)理等在內(nèi)的高級(jí)管理人員進(jìn)行評(píng)議，對(duì)職工董事、監(jiān)事的履職情況通過評(píng)議確定，也可通過職代會(huì)予以罷免。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國每年均有200至300名職工董事或職工監(jiān)事被調(diào)整。
（五）職工代表
關(guān)于職工代表的資格問題，2010年立法草案認(rèn)為“與企事業(yè)單位建立勞動(dòng)關(guān)系和聘用關(guān)系的職工可以當(dāng)選為代表”，后正式立法中調(diào)整為“企事業(yè)單位的職工可以當(dāng)選為代表”，主要目的系為保障勞務(wù)派遣工的民主權(quán)利?，F(xiàn)實(shí)中，有些企業(yè)大部分職工均未與企業(yè)建立勞動(dòng)/聘用關(guān)系，如果鎖定為建立勞動(dòng)/聘用關(guān)系的職工，則剩下的大多數(shù)人的權(quán)利將難以得到保護(hù)。目前的政策規(guī)定勞務(wù)派遣工可選擇在用人單位或用工單位參加職代會(huì)，但更支持其在用工單位參加職代會(huì)。關(guān)于職工代表的人數(shù)，規(guī)定職工人數(shù)在100至3000人的單位實(shí)行代表制，代表名額以30名為基數(shù)，職工人數(shù)每增加100人，代表名額最低增加5名。3000人職工以上的單位職工代表不得少于175名。100人以下的單位，規(guī)定原則實(shí)行全員大會(huì)，但如實(shí)行代表制則最低人數(shù)不低于30名。關(guān)于職工代表的比例，規(guī)定有一線職工不得少于50%，中層以上管理人員不超過20%，但集團(tuán)公司的比例可適當(dāng)提高，一般不超過40%。
（六）職代會(huì)的議事規(guī)則
議事規(guī)則方面，規(guī)定出席法定人數(shù)必須是全體代表人員的三分之二以上；議題議程根據(jù)單位、工會(huì)協(xié)商確定；會(huì)議材料須提前七日送交職工代表；會(huì)前由職工代表團(tuán)（組）組織職工討論，由工會(huì)及時(shí)匯總整理形成的意見，如發(fā)現(xiàn)分歧較大的，由工會(huì)與職工重新協(xié)商；表決方式方面，審議通過事項(xiàng)須采取無記名投票的方式；表決票數(shù)上須獲得全體職工代表半數(shù)以上贊成票方有效。此外，條例規(guī)定有工會(huì)糾正權(quán)、職權(quán)約束力及變更規(guī)定，對(duì)于法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交職代會(huì)審議的事項(xiàng)未按法定程序提交的，工會(huì)有權(quán)要求糾正且單位應(yīng)根據(jù)工會(huì)要求予以糾正；應(yīng)審議通過的事項(xiàng)未按照法定程序提交審議通過的，單位就該事項(xiàng)作出的決定對(duì)本單位職工不具有約束力；職代會(huì)在其職權(quán)范圍內(nèi)審議通過的事項(xiàng)對(duì)本單位以及全體職工具有約束力，未經(jīng)職工代表大會(huì)重新審議通過不得變更。
（七）職代會(huì)的工作制度
職代會(huì)的工作制度包括：提案工作制度、巡視檢查制度、質(zhì)量評(píng)估制度以及日常溝通制度。提案工作方面，上海已有很多民營企業(yè)、外資企業(yè)的職工代表通過這一制度將職代會(huì)解決企業(yè)問題的功能予以實(shí)現(xiàn)。巡視檢查制度則主要指檢查審議通過事項(xiàng)的落實(shí)情況。質(zhì)量評(píng)估制度系指工會(huì)組織職工對(duì)職代會(huì)制度運(yùn)行的規(guī)范性、實(shí)效性開展質(zhì)量評(píng)估。日常溝通制度則一般由民主管理專委會(huì)在職代會(huì)閉會(huì)期間與職工開展進(jìn)行。
三、《上海市職工代表大會(huì)條例》修改的動(dòng)因、總體情況和主要內(nèi)容
（一）修法的動(dòng)因
2010年10月23日上海市人大通過《上海市職工代表大會(huì)條例》，2011年5月1日正式實(shí)施。當(dāng)時(shí)，已有23個(gè)省市制定有相關(guān)條例，上海的制定時(shí)間不是最靠前。但上海立法展現(xiàn)了后發(fā)優(yōu)勢，起點(diǎn)相對(duì)較高，且很多規(guī)定體現(xiàn)了上海特色，如對(duì)工會(huì)糾正權(quán)、職代會(huì)約束力及變更的規(guī)定等，條例的體例編排亦更加完善。條例實(shí)施以來，在國有企業(yè)改革改制、非公企業(yè)調(diào)整轉(zhuǎn)型、事業(yè)單位改革中發(fā)揮較大作用，但在執(zhí)法過程中也發(fā)現(xiàn)一些問題。市人大在2012年即進(jìn)行執(zhí)法檢查，當(dāng)時(shí)分管市委副書記殷一璀即提出職代會(huì)制度系社會(huì)治理的重要制度，并要求人大的專門委員會(huì)與市總形成長效的督促機(jī)制。在2016年的執(zhí)法檢查過程中，發(fā)現(xiàn)諸多新情況、新問題需要通過修改條例以適應(yīng)形勢發(fā)展要求，如條例規(guī)定的各方主體責(zé)任沒有完全落實(shí)、對(duì)非公企業(yè)重大調(diào)整改革履行民主程序缺乏規(guī)范、對(duì)拒不建制或長期拖延建制的企業(yè)缺乏剛性的督促制約措施、街鎮(zhèn)人民政府對(duì)推動(dòng)區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)的職責(zé)規(guī)定過于籠統(tǒng)等。2016年市總工會(huì)聯(lián)合市人大內(nèi)司委啟動(dòng)修法，2017年初條例修改列入年度立法正式項(xiàng)目。過去的一年里，聯(lián)合起草組召開18場專題座談會(huì)、廣泛征求各方意見和建議，同時(shí)召開多場專題研討、改稿會(huì)，與相關(guān)部門和專家反復(fù)溝通、修改修正案草案。2017年6月22日，市人大對(duì)修正案草案啟動(dòng)了一審，11月23日三審?fù)ㄟ^。總體來看，本次修改的內(nèi)容不多，但聚焦社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。
（二）修法的總體情況
本次通過的修正案新增和修改的條文共13條，其中新增3條、修改10條，條文數(shù)量從48條增加至51條。新條例將于2018年1月1日起正式實(shí)施。本次修正的主要突破點(diǎn)包括：
1、強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)、細(xì)化了政府和相關(guān)職能部門的責(zé)任；
2、進(jìn)一步規(guī)范了企事業(yè)單位建制運(yùn)行的責(zé)任要求；
3、完善了職代會(huì)職權(quán)，突破了非公企業(yè)重大調(diào)整改革履行民主程序的制度缺陷；
4、細(xì)化了區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)制度推進(jìn)主體和具體職責(zé)；
5、強(qiáng)化了監(jiān)督檢查的責(zé)任主體，細(xì)化了法律監(jiān)督的具體事項(xiàng)。
需要指出的是關(guān)于非公企業(yè)重大調(diào)整改革履行民主程序的制度缺陷問題，上海的企業(yè)改革與內(nèi)地情況不同，內(nèi)地企業(yè)改革多屬國有企業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，而上海的商務(wù)成本較高，配合以包括環(huán)境保護(hù)要求在內(nèi)的各項(xiàng)改革，企業(yè)自身系為契合全面改革內(nèi)在要求而進(jìn)行調(diào)整，因此內(nèi)地非公企業(yè)的調(diào)整力度總體沒有上海高。此外，市總工會(huì)于2014年建立群體性勞資矛盾的履職平臺(tái)，從2014至今群體勞資糾紛數(shù)量每年發(fā)生在100起至200起，尚不包括欠薪欠保事件。至2016年3月的三年內(nèi)共發(fā)生群體性勞資糾紛524起，糾紛中的44.4%系因企業(yè)重大調(diào)整引發(fā)，而因企業(yè)重大調(diào)整引發(fā)的群體糾紛中有93%系發(fā)生在非公有制企業(yè)，調(diào)查數(shù)據(jù)還表明其中80%是因?yàn)橄嚓P(guān)信息不協(xié)商、不公開導(dǎo)致，且這些企業(yè)往往存在較多的其他違法行為。實(shí)踐中，有些職工為保住崗位，平時(shí)不敢提出利益訴求，一旦到了改革，心生不滿引發(fā)群體性事件，且由于積怨較深導(dǎo)致調(diào)處難度較大。
（三）修改的主要內(nèi)容
1、關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府職責(zé)內(nèi)容
新《上海市職工代表大會(huì)條例》新增第三條規(guī)定“推進(jìn)職工代表大會(huì)制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系和諧發(fā)展”。首先即明確強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用。同時(shí)，新條例亦強(qiáng)化了政府及部門職責(zé)，新增第七條第一款規(guī)定本市人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全工作機(jī)制，通過聯(lián)席會(huì)議或其他方式推進(jìn)本地區(qū)落實(shí)職代會(huì)制度。此外，新條例將政府責(zé)任和職能部門責(zé)任區(qū)分，新增第七條第二款規(guī)定本市各級(jí)主管部門和人力資源社會(huì)保障等有關(guān)行政管理部門指導(dǎo)、督促、檢查企事業(yè)單位職代會(huì)制度的職責(zé)。
2、關(guān)于企事業(yè)單位規(guī)范運(yùn)行責(zé)任內(nèi)容
針對(duì)實(shí)踐中認(rèn)為建立職代會(huì)制度系工會(huì)職責(zé)的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，以及有些單位雖建立職代會(huì)制度但履職不到位、運(yùn)行質(zhì)量較差且工作程序和操作方法上缺乏規(guī)范的現(xiàn)狀，新條例規(guī)定“企事業(yè)單位與本單位工會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)商制定實(shí)行職工代表大會(huì)制度的具體辦法，并納入本單位的管理制度”，即明確了職代會(huì)制度的建制主體，以保證法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定得到具體落實(shí)。
3、關(guān)于完善職代會(huì)職權(quán)
完善職代會(huì)職權(quán)系本次條例修改的亮點(diǎn)?！豆痉ā返谑藯l第三款規(guī)定，“公司研究決定改制以及經(jīng)營方面的重大問題、制定重要的規(guī)章制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取公司工會(huì)的意見，并通過職工代表大會(huì)或者其他形式聽取職工的意見和建議”。此次條例修改對(duì)公司法的這一規(guī)定進(jìn)行了強(qiáng)化、完善和充實(shí)，將“改制以及經(jīng)營方面的重大問題”細(xì)化為“改制、合并、分立、搬遷、停產(chǎn)、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)等重大問題”。
同時(shí)，新條例淡化了對(duì)單位所有制的要求，修正案第十條單列一款，規(guī)定上述“企事業(yè)單位改制等重要調(diào)整事項(xiàng)”均“應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定，通過職代會(huì)審議或其他形式聽取職工的意見和建議”，打破了只針對(duì)國有企事業(yè)單位的相應(yīng)規(guī)定限制，充分保障包括非公有制企業(yè)在內(nèi)的所有企事業(yè)單位職工對(duì)單位改革調(diào)整等重要事項(xiàng)的知情權(quán)和提出相應(yīng)意見和建議的權(quán)利。
新條例強(qiáng)調(diào)職代會(huì)應(yīng)當(dāng)審議勞動(dòng)關(guān)系變更方案，具體表述為職代會(huì)應(yīng)審議“企事業(yè)單位制訂、修改、決定直接涉及職工切身利益的規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)，以及改革改制中職工分流安置、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)葎趧?dòng)關(guān)系變更的方案”。條例還規(guī)定“企事業(yè)單位因勞動(dòng)關(guān)系變更方案引發(fā)群體性勞動(dòng)糾紛，依照規(guī)定開展集體協(xié)商形成的專項(xiàng)集體合同草案”應(yīng)由職代會(huì)審議通過。據(jù)此，非公有制企業(yè)職代會(huì)有權(quán)對(duì)企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系變更方案進(jìn)行審議建議，因未尊重職工意見而造成群體性糾紛的，根據(jù)《上海市集體合同條例》及新條例，形成的集體合同草案須經(jīng)職代會(huì)審議通過，通過這一制度來引導(dǎo)企業(yè)將已發(fā)生的勞資糾紛通過職代會(huì)制度予以解決，保證大多數(shù)職工的權(quán)利，保障少部分職工的要求。需要注意的是，除合法訴求外，群體性糾紛中的職工訴求可分為兩類：一類是合理訴求；另一類是非理性訴求。新條例鼓勵(lì)企業(yè)通過充分溝通使得合理訴求得到解決，同時(shí)將不合理的訴求回歸到理性。實(shí)踐證明，職代會(huì)制度既可以暢通每一類少數(shù)人的訴求渠道，亦可以通過少數(shù)服從多數(shù)的原則使得多數(shù)制衡少數(shù)。另外，修正案對(duì)國有企事業(yè)單位職代會(huì)的相應(yīng)職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)沒有降低，國有企業(yè)的上述勞動(dòng)合同變更方案也必須提交職代會(huì)審議。
職權(quán)修改的亮點(diǎn)還包括職代會(huì)職權(quán)與議事規(guī)則相關(guān)聯(lián)。修正案規(guī)定“法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交職工代表大會(huì)審議的事項(xiàng)，未按照法定程序提交的，企事業(yè)單位的工會(huì)有權(quán)以書面形式要求糾正，企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)工會(huì)的要求予以糾正，并給予書面答復(fù)?！币虼耍?huì)有權(quán)對(duì)企事業(yè)單位應(yīng)將相關(guān)事項(xiàng)提交職代會(huì)審議而未提交的行為予以糾正，糾正形式要求為書面，且企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)書面答復(fù)。
4、關(guān)于組織制度和議事規(guī)則
新條例完善了職代會(huì)主席團(tuán)人數(shù)規(guī)定，規(guī)定“職工代表人數(shù)在三十人至一百人的，主席團(tuán)可以設(shè)三至五人；職工代表人數(shù)在一百人以上的，主席團(tuán)人數(shù)不得少于七人。主席團(tuán)成員中，一線職工代表的比例不得少于百分之五十。”此外，在議事規(guī)則上強(qiáng)化了工會(huì)的糾正權(quán)。
5、 關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)建設(shè)
這次條例修改的另一大亮點(diǎn)在于彰顯了區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)制度的積極意義和必要性，亦符合十九大“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”、“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”的精神。作為職代會(huì)制度的創(chuàng)新，區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)制度在很多方面不同于企業(yè)職代會(huì)，針對(duì)當(dāng)前區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)制度在建制率、覆蓋面和運(yùn)行質(zhì)量等方面存在的問題，新條例作了三個(gè)方面的完善：第一，新增了商業(yè)街區(qū)作為區(qū)域，規(guī)定“社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)街區(qū)、商務(wù)樓宇等同一區(qū)域內(nèi)的企業(yè)可以聯(lián)合建立區(qū)域性職工代表大會(huì)。生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)相同或者相近的企業(yè)可以聯(lián)合建立行業(yè)性職工代表大會(huì)”；第二，明確并細(xì)化了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的職責(zé)，規(guī)定了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處“應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)實(shí)施區(qū)域性、行業(yè)性職工代表大會(huì)制度，支持和保障職工代表大會(huì)制度的正常運(yùn)行”，并確定相關(guān)部門履行包括組織、指導(dǎo)區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)制度建立，指導(dǎo)、督促職代會(huì)落實(shí)各項(xiàng)規(guī)定，會(huì)同工會(huì)和企業(yè)聯(lián)合會(huì)確定職代會(huì)的召集人和責(zé)任人，督促落實(shí)職代會(huì)決議，會(huì)同工會(huì)和企業(yè)聯(lián)合會(huì)依法對(duì)違反條例規(guī)定的企業(yè)提出處理意見在內(nèi)的各項(xiàng)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)制度從建立、運(yùn)行到督促和責(zé)任追究的閉環(huán)；第三，將職代會(huì)條例執(zhí)行的整改對(duì)象明確為企業(yè)，新增區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)審查監(jiān)督區(qū)域內(nèi)企業(yè)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況。
6、關(guān)于加大工會(huì)監(jiān)督檢查和落實(shí)法律責(zé)任
新條例對(duì)工會(huì)發(fā)出的“兩書”，即工會(huì)勞動(dòng)法律監(jiān)督整改意見書和工會(huì)勞動(dòng)法律監(jiān)督處理建議書進(jìn)行了細(xì)化，主要表現(xiàn)為新增了期限內(nèi)容。其中，對(duì)企事業(yè)單位違反本條例規(guī)定的行為，市和區(qū)總工會(huì)可以發(fā)出工會(huì)勞動(dòng)法律監(jiān)督整改意見書，要求企事業(yè)單位在九十日內(nèi)予以改正；對(duì)企事業(yè)單位逾期不改正的，市和區(qū)總工會(huì)可以根據(jù)需要向同級(jí)國有資產(chǎn)、教育、科技、文化、衛(wèi)生等主管部門和人力資源社會(huì)保障等行政管理部門提出工會(huì)勞動(dòng)法律監(jiān)督處理建議書;對(duì)違反本條例規(guī)定引發(fā)群體性勞動(dòng)糾紛的企事業(yè)單位，以及工會(huì)開具勞動(dòng)法律監(jiān)督處理建議書的企事業(yè)單位，國有資產(chǎn)、教育、科技、文化、衛(wèi)生等主管部門和人力資源社會(huì)保障等行政管理部門應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查處理，督促企事業(yè)單位在三十日內(nèi)予以改正; 對(duì)企事業(yè)單位逾期仍不改正的，由市總工會(huì)按照本市社會(huì)信用管理的相關(guān)規(guī)定將該信息納入市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)；對(duì)違反勞動(dòng)保障法律法規(guī)的，由人力資源社會(huì)保障行政管理部門依法作出行政處理。尤其需要注意的是，新條例規(guī)定市和區(qū)人力資源社會(huì)保障行政管理部門與同級(jí)工會(huì)對(duì)企業(yè)執(zhí)行勞動(dòng)保障法律法規(guī)情況開展聯(lián)合監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)檢查企業(yè)實(shí)行職工代表大會(huì)制度的情況，不再限于農(nóng)民工欠薪、女職工特殊權(quán)益保護(hù)以及勞動(dòng)安全衛(wèi)生等方面的內(nèi)容。
四、貫徹新《上海市職工代表大會(huì)條例》的工作計(jì)劃與希望
（一）貫徹新《上海市職工代表大會(huì)條例》的工作計(jì)劃
目前，市總工會(huì)正在配合市人大內(nèi)司委、法工委完成對(duì)《上海市職工代表大會(huì)條例釋義》（修訂版）的編撰工作；推動(dòng)市勞動(dòng)關(guān)系三方共同就貫徹新條例和《上海市集體合同條例》制定計(jì)劃；聯(lián)合各級(jí)勞動(dòng)監(jiān)察，在開展聯(lián)合監(jiān)督檢查時(shí)同步檢查新條例貫徹落實(shí)情況；聯(lián)手各級(jí)廠務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)小組將貫徹新條例和《上海市集體合同條例》作為每年調(diào)研檢查的主要內(nèi)容；充分運(yùn)用媒體網(wǎng)絡(luò)加大對(duì)新條例和《上海市集體合同條例》宣傳力度，推動(dòng)全市基層企事業(yè)單位認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)新要求；聯(lián)合市社會(huì)工作黨委、企聯(lián)、工商聯(lián)等組織共同對(duì)非公企業(yè)黨組織負(fù)責(zé)人、業(yè)主和經(jīng)營管理者、人力資源部門負(fù)責(zé)人和工會(huì)干部的培育；聯(lián)合上海律協(xié)共同對(duì)各級(jí)工會(huì)簽約律師、社會(huì)勞動(dòng)關(guān)系方面律師等人群的培訓(xùn)，發(fā)揮專業(yè)人事的力量共同推動(dòng)企業(yè)民主管理。
此外，貫徹落實(shí)新條例還需要結(jié)合國有企業(yè)工會(huì)和非公企業(yè)工會(huì)改革工作。目前，對(duì)非公企業(yè)深化改革亦提有方案，其中階段上分為基本達(dá)標(biāo)、達(dá)標(biāo)和示范，依次推進(jìn)，最終通過職代會(huì)制度這一平臺(tái)解決職工的切身利益問題。市總工會(huì)亦將聯(lián)手市高院、市人力資源社會(huì)保障部門及市司法部門形成四方合作機(jī)制，將新條例規(guī)定的內(nèi)容融入多元預(yù)防化解勞動(dòng)關(guān)系矛盾六大機(jī)制之中，形成指導(dǎo)意見并在全市16個(gè)區(qū)全面推進(jìn)。
（二）貫徹新《上海市職工代表大會(huì)條例》的希望
1、重視我國特色協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的制度安排
我國特色協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的制度安排突出表現(xiàn)為職代會(huì)制度對(duì)非公企業(yè)的幾大功能。一是注重溝通功能，矛盾源于誤解，誤解源于溝通不暢，因溝通不暢造成的矛盾調(diào)處較為困難，而職代會(huì)制度平臺(tái)恰能夠提供前期溝通交流的平臺(tái)，有效溝通以掌握主動(dòng)、避免失控，使謠言止于透明；二是注重協(xié)調(diào)功能，不同于西方結(jié)社、談判和罷工的“勞動(dòng)三權(quán)”，我國職代會(huì)制度主要通過平等協(xié)商及其與職代會(huì)的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)企業(yè)與職工以及職工之間的利益矛盾。作為世界兩大勞資協(xié)調(diào)制度中的另一種，我國集體協(xié)商和職代會(huì)制度伴隨著改革開放見證了我國經(jīng)濟(jì)成為世界第二，用事實(shí)證明了其在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中解決難題的有效性，并獲得包括國際勞工組織（ILO）在內(nèi)的國際組織和其他國家的認(rèn)同；三是注重參與功能，職工參與企業(yè)管理能從不同群體制度角度推動(dòng)企業(yè)科學(xué)決策、健康發(fā)展，共同抵抗經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)職工自主管理的較高境界。
2、擴(kuò)大指導(dǎo)企業(yè)職代會(huì)制度實(shí)行過程中的關(guān)注范圍
律師應(yīng)擴(kuò)大指導(dǎo)企業(yè)職代會(huì)制度實(shí)行過程中的關(guān)注范圍，包括：不僅關(guān)注企業(yè)解決勞動(dòng)關(guān)系事項(xiàng)合法性內(nèi)容，亦應(yīng)關(guān)注職工的合理性訴求；不僅關(guān)注企業(yè)調(diào)整改革中職工訴求的實(shí)體內(nèi)容，亦應(yīng)關(guān)注企業(yè)履行法定民主程序的情況；針對(duì)當(dāng)前利益主體不同、利益訴求多樣、利益矛盾復(fù)雜等情況，共同尋求協(xié)商民主的機(jī)制性方法幫助指導(dǎo)企業(yè)穩(wěn)妥有序促進(jìn)改革。市總工會(huì)計(jì)劃針對(duì)企業(yè)調(diào)整改革當(dāng)中的民主程序履行制作改革樣本。
（注：以上嘉賓觀點(diǎn)，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)勞動(dòng)法業(yè)務(wù)研究委員會(huì)
執(zhí)筆：史 慶 上海江三角律師事務(wù)所
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號(hào)
