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為了更好地規范公司的組織和行為，保護公司、股東和債權人的合法權益，維護社會經濟秩序，促進社會主義市場經濟的發展，全國人民代表大會常務委員會（以下簡稱“全國人大常委會”）啟動了《中華人民共和國公司法》的修訂工作。2021年12月24日，全國人大常委會在其官網上發布了《中華人民共和國公司法（修訂草案）》（以下簡稱“《公司法修訂草案》”）并向社會公開征求意見。
現行《公司法》在第二章“有限責任公司的設立和組織機構”下設有“國有獨資公司的特別規定”專節（第四節）共7個條文。《公司法修訂草案》打破了《公司法》原有體例設計，新設了“國家出資公司的特別規定”專章（第六章，以下簡稱“國資專章”）共12個條文。從專節規定上升到專章規定，這一變化體現了國家對于國資國企的密切關注和高度重視，也與國有企業在我國經濟發展中的重大貢獻與重要支柱地位相互匹配。
具體來看，《公司法修訂草案》國資專章的12條規定，有的是對現行《公司法》中原有內容的調整（共9條），有的是新增條文（共3條）。對于其中我們認為比較重要的亮點，現總結如下：
一、擴大適用范圍：國有資本控股公司也將受國資專章調整
現行《公司法》只對國有獨資的有限責任公司進行了特別規定，而《公司法修訂草案》第一百四十三條將范圍擴大到國家出資公司，并將其定義為包括國有獨資公司、國有控股的有限責任公司、股份有限公司。
我們注意到，《公司法修訂草案》中“國家出資公司”的概念與2008年發布的《中華人民共和國企業國有資產法》（以下簡稱“《企業國有資產法》”）中“國家出資企業”的界定略有出入，具體對比如下：
《企業國有資產法》 |
《公司法修訂草案》 |
第五條 本法所稱國家出資企業，是指國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。 |
第一百四十三條第二款 本法所稱國家出資公司，是指國家出資的國有獨資公司、國有資本控股公司，包括國家出資的有限責任公司、股份有限公司。 |
由上表可知，與《企業國有資產法》相比，國有資本參股公司并未被納入《公司法修訂草案》所規定的“國家出資公司”范疇。這兩部法律均由全國人大常委會制定，法律位階相同，但是出現了概念界定的不統一，立法者之后是否會對此作出進一步解釋，我們將予以關注。
二、堅持黨和政府對國家出資公司的領導
（一）新增規定，將黨對國家出資公司的領導寫入《公司法修訂草案》
《公司法修訂草案》新增一條，作為第一百四十五條，要求國家出資公司中中國共產黨的組織，按照中國共產黨章程的規定發揮領導作用，研究討論公司重大經營管理事項，支持股東會、董事會、監事會、高級管理人員依法行使職權。該條新增規定是習近平總書記強調的“堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之”的具體體現，向國家出資公司的黨委/黨組釋放了信號，那就是務必發揮好新時代國有企業黨委/黨組的重要作用、履行好“把方向、管大局、保落實”的重大職責，讓國家出資公司更好地投入社會主義經濟建設。
（二）調整履行出資人職責的機構應向政府報批事項的范圍
《公司法修訂草案》第一百五十二條吸收了《企業國有資產法》第三十四條的規定，要求履行出資人職責的機構就重要的國家出資公司的重大事項作出有關決定前，應當報本級政府批準，進一步在法律層面強調了國有資產出資人進行重大決策的權力。相比較現行《公司法》第六十六條而言，《公司法修訂草案》將“重要的國有控股公司”也納入應報批范圍，與第一百四十三條相一致（國資專章的適用范圍），并且特別強調了“董事會成員的委派或者選任”應當報批。
三、擴大范圍：履行出資人職責的機構不再僅限于國家或各級國資監管機構
現行《公司法》規定，只有國家或各級國資監管機構可以履行出資人職責，《公司法修訂草案》第一百四十四條突破了原有限制：除了國資監管機構，國務院或者地方人民政府還可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資公司履行出資人職責。
一方面，本條修改體現了和諧統一的法律體系的建設。《企業國有資產法》第十一條第二款規定了，國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。也就是說，現行《公司法》與《企業國有資產法》存在一定不統一之處，修改后兩者將保持一致。
另一方面，本條修改回應了現實的需要。實踐操作中，一些政府部門已經在實際履行著國家出資公司出資人的職責，例如財政部履行著銀行的出資人職責。國務院辦公廳2019年發布的《國有金融資本出資人職責暫行規定》第三條規定，各級財政部門根據本級政府授權，集中統一履行國有金融資本出資人職責。《公司法修訂草案》立足于現實情況，順應發展需要，吸收了實踐中已有的做法和規范性文件中的內容，增加了國家出資的可操作性。
四、完善國家出資公司重大事項決策機制
（一）修改國有獨資公司應當由履行出資人職責的機構決定的重大事項的范圍
《公司法修訂草案》第一百四十六條、第一百四十七條規定，國有獨資公司的董事會獲得授權后可以決定公司的重大事項，但公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申請破產，增加或者減少注冊資本，分配利潤，必須由履行出資人職責的機構決定。相比較現行《公司法》第六十六條而言，必須由履行出資人職責的機構決定，而不得授權公司董事會決定的重大事項范圍中增加了“公司章程的制定和修改、申請破產、分配利潤”事項，刪去了“發行公司債券”這一事項。
（二）增加履行出資人職責的機構委派股東代表參加國有資本控股公司股東會的規定
《公司法修訂草案》參考了《企業國有資產法》第三十三條的規定，新增一條作為第一百四十八條：國有資本控股公司的重大事項，應由股東會決議的，履行出資人職責的機構委派股東代表參加國有資本控股公司股東會。《公司法修訂草案》并未就重大事項作出具體解釋，而《企業國有資產法》則對哪些事項需經此程序作出了列舉式規定，具體對比如下：
《公司法修訂草案》 |
《企業國有資產法》 |
第一百四十八條 國有資本控股公司的重大事項，依照法律、行政法規或者公司章程的規定應由股東會決議的，履行出資人職責的機構委派的股東代表參加股東會會議，應當按照委派機構的指示提出提案、發表意見、行使表決權，并將履行職責的情況和結果及時報告委派機構。 |
第三十三條 國有資本控股公司、國有資本參股公司有本法第三十條[1]所列事項的，依照法律、行政法規以及公司章程的規定，由公司股東會、股東大會或者董事會決定。由股東會、股東大會決定的，履行出資人職責的機構委派的股東代表應當依照本法第十三條[2]的規定行使權利。 |
由上表可知，雖然《公司法修訂草案》沒有明確重大事項的內涵和外延，但是實踐操作中國有資本控股公司或許可以參考《企業國有資產法》對重大事項的規定，在涉及公司合并、分立、改制、上市，增加或者減少注冊資本，發行債券，進行重大投資，為他人提供大額擔保，轉讓重大財產，進行大額捐贈，分配利潤，以及解散、申請破產等事項時適用《公司法修訂草案》第一百四十八條。
結合以上兩點可知，《公司法修訂草案》對于國有獨資公司和國有資本控股公司的公司治理并不是一視同仁的，國有獨資公司決定重大事項時受限制更多。
五、新增組織機構設置要求
（一）國有獨資公司董事會成員中外部董事應當超過半數
《公司法修訂草案》第一百四十九條新增規定，國有獨資公司的董事會成員中，應當過半數為外部董事。相比現行《公司法》第六十七條的規定，還刪除了每屆董事任期不得超過三年的規定。
（二）董事會中應設審計委員會等專門委員會，同時不再設監事會
《公司法修訂草案》第一百五十三條規定，國有獨資公司按照規定不設監事會或者監事，在董事會中設置由董事組成的審計委員會等專門委員會，審計委員會的成員應當過半數為外部董事。審計委員會負責對公司財務、會計進行監督，并行使公司章程規定的其他職權。
對于董事會、審計委員會等組織機構的設置要求是《公司法修訂草案》公司治理部分的修改亮點，國有獨資公司在之后的公司治理過程中，需要關注董事會成員中外部董事的比例、調整董事職務安排、組成審計委員會并且對審計委員會的工作日程、職權范圍作出細化規定。
六、建立健全公司內部監督管理和風險控制制度
《公司法修訂草案》新增一條，作為第一百五十四條，要求國家出資公司依法建立健全內部監督管理和風險控制制度，加強內部合規管理。
2018年11月，國務院國有資產監督管理委員會頒布了《中央企業合規管理指引（試行）》，其后，各省市也陸續發布地方國有資產監督管理委員會監管企業合規指引文件，國家出資企業的合規管理已經有了相當數量的法律文件來規范。此次修訂將建立內控制度、加強合規管理提升到法律層面，有利于保障國家出資公司的持續健康發展。
七、結語
“國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量。” 《公司法修訂草案》在深入總結國有企業改革成果的基礎上設立了“國家出資公司的特別規定”專章，在專章適用范圍、履行出資人職責的機構、報批程序、內部合規制度、董事會建設和內部委員會等方面做出了規定，為國家出資公司的公司治理、公司日常運營提供了方向和指引，相信未來我國的國家出資公司發展可以更加井然有序。
中國人大網的法律草案征求意見專欄顯示，截止至2022年1月22日，《公司法修訂草案》已經征集到了4943條意見。《公司法》在修訂過程中是否還會出現新的變動和調整，我們將會持續關注并進行分享。
附件一
《公司法修訂草案》國資專章修訂亮點
新舊法條比對表格
一、擴大適用范圍：國有資本控股公司也將受國資專章調整
現行《公司法》 |
《公司法修訂草案》 |
第六十四條 國有獨資公司的設立和組織機構，適用本節規定；本節沒有規定的，適用本章第一節、第二節的規定。 本法所稱國有獨資公司，是指國家單獨出資、由國務院或者地方人民政府授權本級人民政府國有資產監督管理機構履行出資人職責的有限責任公司。 |
第一百四十三條 國家出資公司的設立和組織機構，適用本章規定；本章沒有規定的，適用本法其他規定。 本法所稱國家出資公司，是指國家出資的國有獨資公司、國有資本控股公司，包括國家出資的有限責任公司、股份有限公司。 |
二、堅持黨和政府對國家出資公司的領導
（一）新增規定，將黨對國家出資公司的領導寫入《公司法修訂草案》
現行《公司法》 |
《公司法修訂草案》 |
無 |
第一百四十五條 國家出資公司中中國共產黨的組織，按照中國共產黨章程的規定發揮領導作用，研究討論公司重大經營管理事項，支持股東會、董事會、監事會、高級管理人員依法行使職權。 |
（二）調整履行出資人職責的機構應向政府報批事項的范圍
現行《公司法》 |
《公司法修訂草案》 |
第六十六條 國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權。國有資產監督管理機構可以授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項，但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊資本和發行公司債券，必須由國有資產監督管理機構決定；其中，重要的國有獨資公司合并、分立、解散、申請破產的，應當由國有資產監督管理機構審核后，報本級人民政府批準。 前款所稱重要的國有獨資公司，按照國務院的規定確定。 |
第一百五十二條 重要的國有獨資公司、國有控股公司合并、分立、解散、申請破產，董事會成員的委派或者選任，以及法律、行政法規和本級人民政府規定應當由履行出資人職責的機構報經本級人民政府批準的重大事項，履行出資人職責的機構在作出決定或者向其委派參加國有資本控股公司股東會的股東代表作出指示前，應當報本級人民政府批準。 前款所稱重要的國有獨資公司、國有資本控股公司，按照國務院的規定確定。 |
三、擴大范圍：履行出資人職責的機構不再僅限于國家或各級國資監管機構
現行《公司法》 |
《公司法修訂草案》 |
第六十四條 國有獨資公司的設立和組織機構，適用本節規定；本節沒有規定的，適用本章第一節、第二節的規定。 本法所稱國有獨資公司，是指國家單獨出資、由國務院或者地方人民政府授權本級人民政府國有資產監督管理機構履行出資人職責的有限責任公司。 |
第一百四十四條 國家出資公司，由國務院或者地方人民政府分別代表本級人民政府依法履行出資人職責，享有出資人權益。國務院或者地方人民政府可以授權國有資產監督管理機構或者其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資公司履行出資人職責。 代表本級人民政府履行出資人職責的機構、部門，以下統稱為履行出資人職責的機構。 |
四、完善國家出資公司重大事項決策機制
（一）修改國有獨資公司應當由履行出資人職責的機構決定的重大事項的范圍
現行《公司法》 |
《公司法修訂草案》 |
第六十六條 國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權。國有資產監督管理機構可以授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項，但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊資本和發行公司債券，必須由國有資產監督管理機構決定；其中，重要的國有獨資公司合并、分立、解散、申請破產的，應當由國有資產監督管理機構審核后，報本級人民政府批準。 前款所稱重要的國有獨資公司，按照國務院的規定確定。 |
第一百四十七條 國有獨資公司不設股東會，由履行出資人職責的機構行使股東會職權。履行出資人職責的機構可以授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項，但公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申請破產，增加或者減少注冊資本，分配利潤，必須由履行出資人職責的機構決定。 |
（二）增加履行出資人職責的機構委派股東代表參加國有資本控股公司股東會的規定
現行《公司法》 |
《公司法修訂草案》 |
無 |
第一百四十八條 國有資本控股公司的重大事項，依照法律、行政法規或者公司章程的規定應由股東會決議的，履行出資人職責的機構委派的股東代表參加股東會會議，應當按照委派機構的指示提出提案、發表意見、行使表決權，并將履行職責的情況和結果及時報告委派機構。 |
五、新增組織機構設置要求
（一）國有獨資公司董事會成員中外部董事應當超過半數
現行《公司法》 |
《公司法修訂草案》 |
第六十七條 國有獨資公司設董事會，依照本法第四十六條、第六十六條的規定行使職權。董事每屆任期不得超過三年。董事會成員中應當有公司職工代表。 董事會成員由國有資產監督管理機構委派；但是，董事會成員中的職工代表由公司職工代表大會選舉產生。 董事會設董事長一人，可以設副董事長。董事長、副董事長由國有資產監督管理機構從董事會成員中指定。 |
第一百四十九條 國有獨資公司設董事會，依照本法規定行使職權。 國有獨資公司的董事會成員中，應當過半數為外部董事，并應當有公司職工代表。 董事會成員由履行出資人職責的機構委派；但是，董事會成員中的職工代表由公司職工代表大會選舉產生。 董事會設董事長一人，可以設副董事長。董事長、副董事長由履行出資人職責的機構從董事會成員中指定。 |
（二）董事會中應設審計委員會等專門委員會，同時不再設監事會
現行《公司法》 |
《公司法修訂草案》 |
第七十條 國有獨資公司監事會成員不得少于五人，其中職工代表的比例不得低于三分之一，具體比例由公司章程規定。 監事會成員由國有資產監督管理機構委派；但是，監事會成員中的職工代表由公司職工代表大會選舉產生。監事會主席由國有資產監督管理機構從監事會成員中指定。 監事會行使本法第五十三條第（一）項至第（三）項規定的職權和國務院規定的其他職權。 |
第一百五十三條 國有獨資公司按照規定不設監事會或者監事，在董事會中設置由董事組成的審計委員會等專門委員會，審計委員會的成員應當過半數為外部董事。審計委員會負責對公司財務、會計進行監督，并行使公司章程規定的其他職權。
|
六、建立健全公司內部監督管理和風險控制制度
現行《公司法》 |
《公司法修訂草案》 |
無 |
第一百五十四條 國家出資公司應當依法建立健全內部監督管理和風險控制制度，加強內部合規管理。 |
附件二
《公司法修訂草案》國資專章法條摘錄
第六章 國家出資公司的特別規定
第一百四十三條 國家出資公司的設立和組織機構，適用本章規定；本章沒有規定的，適用本法其他規定。
本法所稱國家出資公司，是指國家出資的國有獨資公司、國有資本控股公司，包括國家出資的有限責任公司、股份有限公司。
第一百四十四條 國家出資公司，由國務院或者地方人民政府分別代表本級人民政府依法履行出資人職責，享有出資人權益。國務院或者地方人民政府可以授權國有資產監督管理機構或者其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資公司履行出資人職責。
代表本級人民政府履行出資人職責的機構、部門，以下統稱為履行出資人職責的機構。
第一百四十五條 國家出資公司中中國共產黨的組織，按照中國共產黨章程的規定發揮領導作用，研究討論公司重大經營管理事項，支持股東會、董事會、監事會、高級管理人員依法行使職權。
第一百四十六條 國有獨資公司章程由履行出資人職責的機構制定，或者由董事會制訂報履行出資人職責的機構批準。
第一百四十七條 國有獨資公司不設股東會，由履行出資人職責的機構行使股東會職權。履行出資人職責的機構可以授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項，但公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申請破產，增加或者減少注冊資本，分配利潤，必須由履行出資人職責的機構決定。
第一百四十八條 國有資本控股公司的重大事項，依照法律、行政法規或者公司章程的規定應由股東會決議的，履行出資人職責的機構委派的股東代表參加股東會會議，應當按照委派機構的指示提出提案、發表意見、行使表決權，并將履行職責的情況和結果及時報告委派機構。
第一百四十九條 國有獨資公司設董事會，依照本法規定行使職權。
國有獨資公司的董事會成員中，應當過半數為外部董事，并應當有公司職工代表。
董事會成員由履行出資人職責的機構委派；但是，董事會成員中的職工代表由公司職工代表大會選舉產生。
董事會設董事長一人，可以設副董事長。董事長、副董事長由履行出資人職責的機構從董事會成員中指定。
第一百五十條 國有獨資公司設經理，由董事會聘任或者解聘。
經履行出資人職責的機構同意，董事會成員可以兼任經理。
第一百五十一條 國有獨資公司的董事、高級管理人員，未經履行出資人職責的機構同意，不得在其他有限責任公司、股份有限公司或者其他經濟組織兼職。
第一百五十二條 重要的國有獨資公司、國有控股公司合并、分立、解散、申請破產，董事會成員的委派或者選任，以及法律、行政法規和本級人民政府規定應當由履行出資人職責的機構報經本級人民政府批準的重大事項，履行出資人職責的機構在作出決定或者向其委派參加國有資本控股公司股東會的股東代表作出指示前，應當報本級人民政府批準。
前款所稱重要的國有獨資公司、國有資本控股公司，按照國務院的規定確定。
第一百五十三條 國有獨資公司按照規定不設監事會或者監事，在董事會中設置由董事組成的審計委員會等專門委員會，審計委員會的成員應當過半數為外部董事。審計委員會負責對公司財務、會計進行監督，并行使公司章程規定的其他職權。
第一百五十四條 國家出資公司應當依法建立健全內部監督管理和風險控制制度，加強內部合規管理。
[1] 《企業國有資產法》第三十條 國家出資企業合并、分立、改制、上市，增加或者減少注冊資本，發行債券，進行重大投資，為他人提供大額擔保，轉讓重大財產，進行大額捐贈，分配利潤，以及解散、申請破產等重大事項，應當遵守法律、行政法規以及企業章程的規定，不得損害出資人和債權人的權益。
[2] 《企業國有資產法》第十三條 履行出資人職責的機構委派的股東代表參加國有資本控股公司、國有資本參股公司召開的股東會會議、股東大會會議，應當按照委派機構的指示提出提案、發表意見、行使表決權，并將其履行職責的情況和結果及時報告委派機構。
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