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近日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、中國證券監督管理委員會聯合印發了《關于辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問題的意見》（以下簡稱“《意見》”），其中強調堅持零容忍要求，堅持“嚴”的主基調，依法從重從快從嚴懲處各類重大證券期貨違法犯罪案件。
可以說，《意見》的發布再次向市場傳遞出了“嚴監管、零容忍”的鮮明信號，貫徹了自2021年7月《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》（以下簡稱“《兩辦意見》”）起“嚴”的基本政策，與新“國九條”強監管、防風險、促高質量發展的主線相契合，標志著我國對證券期貨違法犯罪的打擊力度進一步加大。
基于此，本文將立足實踐，對《意見》中的重點內容進行解讀和評析。
亮點一：堅持“應移盡移、當捕則捕、該訴則訴”，強化行刑銜接，強調檢察機關對案件移送活動的監督職能
1.首次明確“應移盡移”，強調檢察機關的監督職能
盡管“少捕慎訴慎押”已成為我國在輕罪治理領域的基本刑事政策，即對輕微犯罪案件，可捕可不捕的不捕，可訴可不訴的不訴，但是對于重罪案件，仍堅持該捕則捕、從嚴追訴。而對于證券期貨違法犯罪活動，《意見》在重申“當捕則捕、該訴則訴”的同時，首次明確了“應移盡移”的基本原則。證券期貨犯罪作為典型的法定犯，通常由監管機構立案調查之后，才會移送刑事司法，可以說，相較于“捕”和“訴”而言，“移”的基礎地位更加重要，缺少了“移”，“捕”和“訴”的效果也會大打折扣。
對于增強行政執法與刑事司法之間銜接效能的要求并非《意見》首次提出，早在《兩辦意見》中就有“加快推進相關案件調查、處罰、移送等工作”“建立健全依法從嚴打擊證券違法活動的執法司法體制機制”等表述和工作要求。而在新“國九條”中也提出，“完善證券執法司法體制機制，提高行政刑事銜接效率”等。但是無論是2021年的《意見》，還是2024年的新“國九條”，二者側重的是整體監管框架和資本市場的高質量發展，并未明確“應移盡移”的基本原則，未將行刑銜接擺在突出地位。而在具體理解“應移盡移”時，應當重點把握兩點內涵：
一是，“應移盡移”表明監管部門對案件的審查標準是形式審查，而非實質審查，證券期貨監管部門不應也不能代替司法機關對案件性質作出實質判斷，只要形式上達到了追訴標準，就應當及時移送。
二是，行政處罰與刑事追責或者刑罰之間不存在替代與被替代的關系，即便監管機構依法作出了行政處罰，若案件涉嫌刑事犯罪，同樣會進入到刑事訴訟的流程之中，甚至最終被定罪量刑。
與此同時，《意見》除了首次在規范性文件中明確“應移盡移”原則外，還強調了檢察機關對于案件移送活動的監督。《意見》不僅要求證券期貨監管機構發現涉嫌犯罪需要追究刑事責任時，應將案件材料及時移送公安機關，“同時，應當將移送書、行政處罰決定書、市場禁入決定書抄送同級人民檢察院”，還專門強調“人民檢察院依法對證券期貨監管機構移送案件活動實施監督”，進一步體現了“應移盡移”的基本原則。
2.明確行刑銜接時的證據適用規則和事實認定標準
《意見》一方面強調了行刑間的有效銜接與相互配合，另一方面又尊重行政執法與刑事司法活動的差異，保持了二者間的相對獨立，具體而言：
（1）在證據適用方面，《意見》明確，“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等客觀性證據材料，經法定程序查證屬實且收集程序符合有關法律、行政法規規定的，在刑事訴訟程序中可以作為定案的根據。”
可以說，對于行政機關收集的證據材料如何轉化為刑事證據，《意見》強調了三點內容：其一在對象上，限于物證、書證等客觀證據，而不包括證人證言等言辭證據；其二在收集程序上，要符合有關法律、行政法規規定；其三在內容上，要經法定程序查證屬實，強調了內容的真實有效。
（2）在事實認定方面，《意見》明確“在行政執法中，......，可以根據明顯優勢證據標準綜合認定違法事實”。《意見》同時明確，“公安機關、人民檢察院、人民法院辦理證券期貨犯罪案件，應當做到犯罪事實清楚，證據確實、充分。”
可以看出，《意見》尊重和保持了行政執法與刑事司法在事實認定標準方面的不同，即對于行政執法活動，可以按照明顯優勢證據標準認定違法事實，但是對于刑事司法活動，仍應當滿足刑事訴訟“犯罪事實清楚，證據確實、充分”的要求，達到“排除合理懷疑”的證明標準，二者之間并不矛盾。
（3）關于證券期貨監管機構出具的專業認定意見，司法實踐中對于此類認定函的證據地位、性質認定等存在較大爭議，通常也是控辯雙方爭議焦點之一。對此，《意見》一方面明確了“作為認定案件事實的參考”，而所謂“參考”意味著并非直接依據，只是參考而非定性，強調司法機關的獨立審查和判斷。另一方面《意見》也明確了“出具專業認定意見不是辦理證券期貨刑事案件的必經程序”，即使沒有專業認定意見的，如果能夠根據在案證據，滿足刑事訴訟證明標準，同樣可以認定案件事實，能夠依法定罪量刑。
亮點二：完善案件管轄機制，詳細列明證券期貨犯罪的犯罪地，強化辦案基地、審判基地專業化優勢
1.回應管轄沖突，完善地域管轄，細化犯罪地之具體情形
《意見》在級別管轄方面與原先規定大體保持了一致，重申了“由中級人民法院管轄，同級人民檢察院負責提起公訴，地（市）級以上公安機關負責立案偵查”。而由于證券期貨違法犯罪案件的涉案金額往往巨大，可能的高額罰沒款容易產生逐利型執法司法現象，引發管轄爭議。對此，《意見》在級別管轄之后，重點明確了管轄沖突時的處理方式，即原則上由最初受理的公安機關管轄，必要時可以移送主要犯罪地的公安機關管轄。特殊情形下，可由犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄。在實際發生爭議時，首先協商解決，若協商不成，再由共同的上級公安機關指定管轄。
在此基礎上，《意見》進一步細化了證券期貨犯罪的犯罪地之具體情形，其中列舉了“證券期貨賬戶及保證金賬戶開立地”“交易申報指令發出地、撮合成交地”“交易資金劃轉指令發出地”“證券期貨交易場所所在地、登記結算機構所在地”“中介組織提供中介服務所在地”等諸多情形。從《意見》的規定來看，幾乎可以說包含了證券期貨犯罪所有可能的地域范圍。就以“證券期貨賬戶及保證金賬戶開立地”和“交易申報指令發出地、撮合成交地”為例，實踐中，操盤方在實施操縱市場行為過程中，基于利潤與風險的負擔不同，常常會聯系各類配資中介，獲取大量賬戶和資金用于操盤，少則幾個、幾十個，多則上百、數百個，亦不罕見。而且出于逃避監管、分散交易風險等因素的考慮，也常常會設置多個交易點，通過電話、語音等方式實時傳輸交易指令，可以說可供選擇的管轄地非常廣泛。
2.發揮專業化辦案優勢，適當集中管轄
證券期貨犯罪案件專業性強、辦理難度大，由辦案基地和審判基地適當集中管轄，能夠集中專業力量，提升專業化辦案水平，同時也有利于積累辦案經驗，統一司法標準與尺度。在全國層面而言：
l 2016年11月，公安部正式確定遼寧省公安廳經偵總隊、上海市公安局經偵總隊、重慶市公安局經偵總隊以及山東省青島市公安局經偵支隊、廣東省深圳市公安局經偵支隊等5個單位為證券犯罪辦案基地，專門承辦特別重大經濟犯罪案件及相關工作任務。
l 2018年12月，最高檢在北京、上海、天津、重慶、遼寧、深圳和青島七地設立檢察機關證券期貨犯罪辦案基地，并賦予辦案基地七項具體職能，其中上海地區具體由上海市人民檢察院第一分院集中辦理。
l 2020年12月，最高人民法院在北京、天津、上海、重慶、深圳、大連、青島、鄭州等地設立八家“人民法院證券期貨犯罪審判基地”，集中管轄證券、期貨犯罪案件。值得一提的是，就在不久前的5月16日，上海一中院舉行了“證券期貨犯罪審判白皮書新聞發布會”，向社會通報了10年來該院依法審理的證券期貨犯罪案件情況，并發布了15件典型案例，體現了上海地區在打擊證券期貨犯罪方面的辦案質效。
《意見》中強調了，“加大向證券期貨犯罪辦案基地交辦案件的力度，依法對證券期貨犯罪案件適當集中管轄。對于由犯罪地或者犯罪嫌疑人、被告人居住地以外的司法機關管轄更為適宜的，原則上指定辦案基地、審判基地公安機關、人民檢察院、人民法院偵查、起訴、審判。”同時，《意見》中也提及，“公安機關、人民檢察院、人民法院的辦案基地、審判基地所在地一致的，適當簡化各環節指定管轄的辦理手續，加快辦理進度”。
亮點三：依法從嚴從快從重打擊財務造假等違法犯罪案件，完善全鏈條打擊、全方位追責體系
1.嚴打行為：對財務造假、侵占上市公司資產、內幕交易、操縱市場和證券欺詐等違法犯罪案件，依法從嚴從快從重查處
財務造假、侵占上市公司資產、內幕交易、操縱市場、證券欺詐是證券期貨違法犯罪行為的典型形態，也是實踐中的打擊重點。這一點從近年來證監會以及兩高發布的相關典型案例中可見一斑，如康得新財務造假案、欣泰電氣等欺詐發行股票、違規披露重要信息案、伊世頓等操縱期貨市場案、馬某田等人違規披露、不披露重要信息、操縱證券市場案等。《意見》強調了對此類典型行為依法“從嚴從快從重”打擊，一方面明確了證券期貨違法犯罪活動的重點打擊對象，體現了“嚴”的主基調，另一方面“依法”也意味著必須堅持相應的程序規則和證據規則，堅持罪刑法定的基本原則。
2.嚴打主體：突出“關鍵少數”，壓實“看門人”責任，明確全鏈條打擊、全方位追責辦案理念
（1）緊盯“關鍵少數”
《刑法修正案（十一）》重大修改之一就是嚴密證券犯罪刑事法網，強化對控股股東、實控人等“關鍵少數”的刑責追究，包括明確了組織、指使實施欺詐發行、虛假披露或者隱瞞重要事實的控股股東、實際控制人可構成欺詐發行證券罪、違規披露、不披露重要信息罪。此外，也加大了對保薦等中介機構在證券發行、重大資產交易中提供虛假證明文件等犯罪的懲治力度。
實踐中，控股股東、實控人、上市公司的“董監高”等人員在公司治理、決策制定和執行、信息披露等方面均具有重要影響，“董監高”等人員往往是財務造假、欺詐發行等行為的直接責任人，而控股股東、實控人常常是背后的操盤者。
《意見》明確，“證券發行人、控股股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員、金融從業人員等實施證券期貨違法犯罪的，應當依法從嚴懲處”，強調了對“關鍵少數”的從嚴懲處。應當說，這也是從嚴打擊證券違法犯罪活動的必然要求與應有之意，“從嚴”必須首先體現在對“關鍵少數”的嚴厲打擊上。
而就在前不久的2月21日，最高檢發布了《檢察機關高質效履職辦案典型案例》，其中就介紹了獐子島集團股份有限公司違規披露重要信息案，該案中原董事長、總經理、副總經理、財務總監、董秘最終均被追究刑事責任，同樣傳遞出對“關鍵少數”從嚴打擊的鮮明信號。
（2）全鏈條打擊中介組織、金融機構、配資中介等
壓實“看門人”責任、促進中介機構歸位盡責同樣是近年來資本市場提高信息披露質量、震懾各類違法違規行為的重要舉措。《意見》對此強調了，“全鏈條打擊為財務造假行為提供虛假證明文件、金融票證等的中介組織、金融機構，為內幕交易、操縱證券期貨市場犯罪實施配資、操盤、薦股等配合行為的職業團伙，與上市公司內外勾結掏空公司資產的外部人員，構成犯罪的，應當依法追究刑事責任”。
應當說，證券期貨違法犯罪的鏈條化特征明顯，常涉及諸多環節和主體，其中最常涉及提供虛假證明文件、金融票證等的中介組織和金融機構，主要是指承擔保薦、資產評估、法律服務、驗資、審計等相關職責的組織和機構。此外，實踐中一些職業團伙常通過配資、操盤、薦股等方式為內幕交易、操縱市場行為提供技術和資金支持等幫助，也是證券期貨違法犯罪鏈條中的重要環節。而除了向關聯方高買或低賣資產、違規擔保等常見手段之外，以高溢價對外投資并購、借道理財投資等各種隱蔽方式內外勾結掏空公司資產，也是損害上市公司利益的違法犯罪行為，同樣是全鏈條打擊的重點內容。
亮點四：提高追贓挽損質效，遏制違法犯罪動機，綜合運用自由刑、財產刑和資格刑，提高刑罰威懾力
1.將追贓挽損工作擺在更加突出和重要的位置
證券期貨違法犯罪案件往往涉案金額巨大，涉及的中小投資者人數眾多，造成的損失極為嚴重。因而，追贓挽損工作在證券期貨違法犯罪辦案過程中的作用和意義更加突出，不僅能夠有效維護投資者權益，最大限度減少投資者損失，還能有效預防和控制社會矛盾，增強法律震懾力，提高司法公信力。
對此，《意見》在總體要求部分就首先強調了，“最大限度追贓挽損”，突出了追贓挽損工作在證券違法犯罪案件辦理過程中的重要地位。此外，《意見》中還明確將“拒不退繳贓款贓物或者將贓款贓物用于非法活動”規定為一般不適用相對不起訴、免予刑事處罰和緩刑的情節之一。而為了鼓勵退贓退賠，《意見》還將“主動退贓退賠”明確為可以依法從寬處罰的情節。可以預見，堅持“應追盡追”，進一步提高追贓挽損質效，將成為貫穿證券期貨領域執法司法辦案始終的一條主線。
2.從嚴懲處：提高刑罰的威懾力，充分發揮刑罰的懲治和預防功能
（1）嚴格控制緩刑適用
證券期貨犯罪是以往實踐中緩刑適用率較高的一類犯罪，典型案例就是馬樂利用未公開信息交易案，該案中深圳市中級人民法院一審判三緩五，后經三級檢察院抗訴，最終才由最高法再審改判三年有期徒刑，無緩刑。
對此，《意見》不僅在總體要求部分就突出了“嚴格緩刑適用”的基本立場，并且明確將不如實供述、拒不退繳贓款贓物、造成投資者重大損失等作為一般不適用相對不訴、免于刑事處罰和緩刑的情節。
（2）依法認定法定從寬情節
《意見》在總體要求部分明確，“正確貫徹寬嚴相濟刑事政策，堅持“嚴”的主基調，依法認定從寬情節，實現政治效果、法律效果和社會效果的有機統一”，表明了對于從寬情節的認定仍應遵循“嚴”的基本要求。而在具體落實方面，《意見》強調，“依法認定自首、立功、從犯等法定從寬處罰情節，不得降低認定標準”，進一步從反面角度強調了不得降低認定標準。
（3）加大財產刑的適用和執行力度，明確刑事從業禁止
證券期貨犯罪行為的本質是為了牟取不正當利益，行為人多是出于牟利動機，在內心深處往往也會衡量非法利益的誘惑和刑罰的威懾力，因而為了有效打擊和預防證券期貨犯罪，需要充分利用財產刑，增加犯罪的經濟成本。《意見》中對此強調了，“加大財產刑適用和執行力度......要注重自由刑與財產刑、追繳違法所得并用，加大對證券期貨犯罪分子的經濟處罰和財產執行力度”，突出了財產刑在刑罰體系中的地位和作用。
而就資格刑而言，《意見》指出，“人民檢察院、人民法院可以根據犯罪嫌疑人、被告人犯罪情況和預防再犯罪的需要，依法提出從業禁止建議，作出從業禁止決定”，進一步細化了刑事從業禁止在實踐中的操作路徑，即檢察機關可依法提出建議，人民法院可依法作出決定。并且相較于此前由證監會作出的市場禁入決定而言，一旦違反刑事從業禁止規定，情節嚴重的，還將構成刑法第313條規定的拒不執行判決、裁定罪。
整體而言，《意見》針對證券期貨犯罪及犯罪人的特點，強調通過自由刑、財產刑和資格刑的綜合運用，提高刑罰威懾力，充分發揮刑罰的威懾和預防功能。
結 語
《意見》體現了對證券期貨違法犯罪行為的零容忍態度，明確了“堅持應移盡移、當捕則捕、該訴則訴”；強化了行政執法與刑事司法的銜接，明確了相應的證據適用規則和事實認定標準；強調了對財務造假等行為依法從嚴從重從快懲處，強化對“關鍵少數”的追責力度，以及全鏈條打擊各類違法犯罪主體；完善了自由刑、財產刑和資格刑的適用，提高了刑罰的威懾力；強調了協作配合，突出資源整合共享和部門間的統籌協調......
總體來看，《意見》是一套全面、系統的指導文件，貫徹了自2021年以來從嚴打擊證券違法犯罪活動的宗旨，也與新“國九條”中“確保監管‘長牙帶刺’、有棱有角”的基本要求相契合，有助于提升各部門之間的協同效率，形成打擊證券期貨領域違法犯罪行為的工作合力。
滬公網安備 31010402007129號
