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2020年9月15日，WTO公布了爭端解決專家組關于中國訴美國對某些商品關稅措施案（DS543）的報告，裁定美國301關稅措施違反了WTO義務，并建議美國改變其措施以符合其在GATT項下的義務。該專家組報告的公布引發各方關注，該報告是否最后得以通過并生效？美國是否會取消對中國商品已加征的301關稅？是否會影響已簽署的《中美第一階段經貿協議》以及后續的下階段中美貿易談判？更值得關注的是，該裁決報告是否能改變美國日益嚴重的貿易單邊主義？
一、 DS543案的由來
中國提起DS543案的起因是美國對中國開展301調查，并最終實施對某些中國商品加征關稅。為此，我們先回顧下中美貿易爭端的主要過程：
?2017年8月，美國總統特朗普指示美國貿易代表對中國開展301調查。
?2018年3月，美國貿易代表發布了《301調查報告》。
?2018年6月15日，美國宣布擬對500億美元商品征收25%關稅，中國宣布同等的反制措施。
? 2018年7月6日，美國實施對340億美元的中國商品加征25%關稅。
?2018年8月23日，美國對剩余的160億美元商品加征25%關稅。
?2018年9月18日，美國宣布于9月24日起，對約2000億美元進口自中國的產品加征10%的關稅，并將于2019年1月1日起將關稅稅率提高至25%。中國宣布反制措施。
?2019年5月6日，美國宣布將從5月10日起對中國原征收10%關稅的2000億美元的進口商品加征關稅升至25%，中國宣布反制措施。
? 2019年8月2日，美國宣布從9月1日起對價值3000億美元的中國商品加征10%的關稅。
? 2019年8月15日，美國宣布對3000億美元中國商品加征10%關稅，分別于9月1日和12月15日實施。
?2019年8月23日，中國宣布對價值750億美元美國商品加征5%、10%的關稅。
? 2019年8月28日，美國宣布對價值3000億美元稅率由原定的10%提高至15%，分別于9月1日和12月15日實施；同時對2500億美元關稅稅率從25%提高到30%，于2019年10月1日生效。
? 2019年9月12日，美國宣布將2500億美元商品上調關稅的時間從10月1日推遲到10月15日。
?2019年10月11日，宣布達成第一階段的協議，暫時擱置10月15日將2500億商品關稅從25%升至30%。
? 中美貿易談判經過13輪談判，2020年1月15日簽署第一階段經貿協議。目前，美方對中國的2500億美元商品加征25%關稅，約1200億美元商品被加征7.5%關稅。
針對美國的《301調查報告》確定對某些中國產品加征關稅措施，中國于2018年4月4日向美國提起磋商請求，并隨后于2018年7月6日，7月16日和9月18日再次提起磋商請求。因中美雙方磋商未能解決爭端，中國于2018年12月6日要求成立專家組。2019年1月26日，爭端解決機構(DSB)成立專家組。歐盟、日本、加拿大、澳大利亞、巴西和印度等成員方隨后以第三方加入。
專家組于2020年4月15日向各方簽發了報告的描述性部分，5月19日簽發中期報告，6月19日向各方簽發最終報告。
二、 DS543案的主要爭議點與裁決結果
根據專家組報告，DS543案的主要爭議點在于三個方面：一是關于專家組是否有權對爭議事項作出裁決；二是美國301關稅措施是否違反了WTO義務；三是美國違反WTO義務的行為是否能援引一般例外。
關于專家組是否有權對爭議事項進行裁決，美國主張專家組無權裁定，認為中美兩方已經達成了雙方同意的解決辦法，這一主張沒有被專家組采納。專家組指出有權對提起的爭端進行裁決，除非起訴方撤回申請，暫停專家組程序導致專家組授權終止或者雙方達成一致解決辦法。專家組認為，中方明確表示不放棄其在爭端解決機制下的權利，雙方沒有其他證明就爭端事項達成一致的書面文件，雙方也沒有向爭端解決機制遞交關于達成解決辦法的通報，專家組裁定雙方未達成雙方滿意的解決方案，或以其他方式放棄就本爭端中存在爭議的措施采取WTO爭端解決行動的權利。中方提出異議的所有措施均在專家組職權范圍內，專家組有權對爭議措施進行審查。
關于美國301關稅措施是否違反了WTO義務，中國的主張得到了專家組的支持。中國訴稱美國301關稅措施違反了GATT第1條第1款的最惠國待遇和GATT第2條第1款的(a)和(b)項的關稅減讓承諾。是否違反最惠國待遇，專家組認為，進口至美國的中國產品和無需繳納301關稅的其他成員產品是同類產品，美國對中國產品的歧視待遇僅基于國別。對其他成員產品未征收301關稅構成了一種“利益”。上述利益沒有“立即無條件地”授予給所有WTO成員，美國分別在2018年7月和2018年9月對清單一和清單二和產品施加關稅，然而除中國外的其他國家不受制于此關稅，顯然不屬于“立即無條件地”授予中國產品了其授予其他成員產品的利益。專家組據此認定美國做法與GATT第1條第1款不符。至于是否違反關稅承諾問題，專家組認為，美國未能給予相關中國商品不低于美國作出的減讓和承諾減讓表中列明的優惠待遇，301措施導致了高于減讓表承諾的稅率。據此，專家組認定美國違反了第2條第1款(b)項，同時違反了第2條第1款(a)項。
關于美國援引GATT第20條（a）款來主張其采取措施來保護美國公共道德的合法性辯解，專家組在審查后亦未采納。專家組認為，GATT第20條（a）款沒有界定“公共道德”的定義，“公共道德”一般含義是指一套屬于、影響或關于社區或國家的正確和錯誤行為(即社會價值觀)有關的生活習慣。專家組不認為征收額外關稅一定不能保護公共道德目標，而是指出很難在任何層面上驗證征收額外關稅是否旨在保護其公共道德目標，因此專家組決定在“必需性”分析的基礎上去解決雙方關于爭議措施和公共道德目標聯系的分歧。美國雖然主張其關稅主要針對的是從中國“不道德”實踐中獲益的產品，但是其征稅通知等文件中并沒有說明征稅對象是如何確定的，只有語焉不詳的寫到美國政府機構的貿易分析師認定產品受益于中國產業政策。專家組由此認為美國沒能證明其主張的公共道德目標和其征收的關稅之間存在真正的目的和手段的關系。
在這三項主要的爭議點上，專家組基本支持了中國的主張，而沒有采納美國的辯解。專家組最后的結論是：美國301關稅措施與GATT第1條第1款、第2條第1款(a)項和第2條第1款(b)項不一致，且美國未能證明其違反WTO義務的行為符合第20條的一般例外，構成了GATT第23條第1款(a)項所指的使得中國在協定下獲得的利益喪失或減損。根據《爭端解決規則和程序諒解》（DSU）第19條第1款，專家組建議美國改變其措施以符合其在GATT項下的義務。
三、 裁決的前景
WTO爭端解決機制為案件處理提供了專家組和上訴機構審理的雙層程序，這有別于GATT原有的單層專家組程序。根據DSU第16條，成員方可以在爭端解決機構（DSB）會議前10天書面通知反對專家組報告。專家組報告將在公布后60內獲得通過，除非一方提出上訴或DSB協商一致同意決定不通過該報告。
就本案而言，如果美國選擇上訴，專家組報告就難以生效。由于美國對上訴機構成員遴選的阻擾，上訴機構事實上已經在2019年12月11日起因上訴機構成員只剩一人而停擺。因此，如果美國選擇上訴，將會處在無人審理長期擱置的狀態，也就是俗稱的“對空氣上訴”，事實上造成專家組報告不能產生效力。
在WTO上訴機構事實上停擺的情況下，2020年4月30日，中國、歐盟和其他十多個WTO成員向WTO提交通知，共同建立了“多方臨時上訴仲裁安排”（MIPA）。美國沒有參加“多方臨時上訴仲裁安排”，也不能通過“多方臨時上訴仲裁安排”提起上訴。也就是說，MIPA作為臨時替代程序，也無法審理DS543案的上訴。因此，專家組此次作出的裁決，很大可能因美國提起上訴而被長期擱置。
DSU第22條第2款規定：“如有關成員未能使被認定與一適用協定不一致的措施符合該協定，或未能在按照第21條第3款確定的合理期限內符合建議和裁決，則該成員如收到請求應在不遲于合理期限期滿前，與援引爭端解決程序的任何一方進行談判，以期形成雙方均可接受的補償。如在合理期限結束期滿之日起20天內未能議定令人滿意的補償，則援引爭端解決程序的任何一方可向DSB請求授權中止對有關成員實施適用協定項下的減讓或其他義務。”根據該款規定，在裁決生效的前提下，如果美國沒有按裁決結果糾正其做法或給予滿意的補償，中國可以請求DSB授權中止相應的減讓義務。在中美貿易爭端中，中國已針對美國加征301關稅措施采取了對應的反制措施，美國并未對中國的反制措施在WTO提起磋商請求，所以中國要求授權中止減讓義務的可能性不大。
中國商務部在WTO專家組報告公布后對專家組做出的客觀、公正裁決表示贊賞。并表示中方將美方單邊主義和貿易保護主義的錯誤做法訴諸世貿組織爭端解決機制，是維護自身合法權益的需要，也彰顯了中方尊重世貿組織規則、維護多邊貿易體制權威性的堅定決心。希望美方充分尊重專家組的裁決和以規則為基礎的多邊貿易體制，采取實際行動，與中方和其他世貿組織成員相向而行，共同維護多邊貿易體制。
美國貿易代表辦公室亦在WTO專家組報告公布后發布了聲明，稱WTO無法徹底阻止中國有害的技術操作，WTO無法對知識產權的盜竊行為提供救濟，并聲稱報告對《中美第一階段經貿協議》不會產生影響。
由此看來，此次專家組報告作出的裁決，很有可能因美國的反對或名義上的上訴而被長期擱置無法生效。
四、 后續影響
美國貿易代表在其聲明中表示，專家組裁決報告不會影響《中美第一階段經貿協議》。從專家組關于是否有權就爭議事項作出裁決的分析中可以看出，中美雙方達成的《第一階段經貿協議》并不是一份解決中美所涉爭議的完整滿意解決方案，而是一份階段性的協議，所以專家組才在沒有達成滿意的解決方案下獲得授權裁決爭議。由此我們可以認為，專家組的裁決報告應該不會對《中美第一階段經貿協議》的履行產生實質性的影響。
由于《中美第一階段經貿協議》并未就雙方已各自加征的關稅取消確定時間表，已加征關稅的退坡存在著很大的不確定性，也給中美兩國的企業帶來了很大的挑戰，甚至被迫調整供應鏈。如上文分析，因專家組裁決報告可能會被長期擱置，促使美國撤回已加征301關稅措施的可能性比較小。中國出口企業受美國加征301關稅措施的影響短期內還難以消除。
中美下一階段的經貿談判何時展開及涉及哪些領域，目前還不明朗。根據美國貿易代表在其《2019中國WTO合規報告》中披露的，下一階段談判美方關注的還是中國的結構性改革問題，譬如產業政策、國有企業和補貼等問題。從美國貿易代表對WTO專家組裁決報告的聲明來看，其聲稱WTO未能解決中國的“不當”貿易做法，表明美國仍將上述問題視為重點，并將與推動WTO的改革一起，要求WTO制定新的規則來規制技術轉讓、產業政策、補貼和市場導向條件等議題。就市場導向條件問題，筆者曾專門撰寫了一篇《市場導向條件標準：問題與應對》，提出我們必須重視歐美日三方的七次聯合聲明，避免陷入歧視性限制。
美國301調查源于美國《1974年貿易法》第301條，最早見于《1962年貿易擴展法》，后經《1974年貿易法》、《1979年貿易協定法》、《1984年貿易與關稅法》，尤其是《1988年綜合貿易與競爭法》修改而成。法律賦予了美國貿易代表廣泛的權力，包括撤銷或中止貿易協定中作出的減讓，對相關國家的貿易征收額外稅或費用，或施加其他限制。已故的WTO法律主要奠基人John Jackson教授在其傳世名作《世界貿易體制：國際經濟關系的法律與政策》中指出：“援用301條款并不需要以外國的國家行為違反了國際法規則為條件（通常稱之為“不公正”行為）；它還可以“不合理”為由得到援用。這個就給了美國行政部門很大的空間，單方面確定不公平的和應采取反措施的行為。”由此可以認為，301調查并由此而加征的301關稅措施很大程度上是一種單方貿易報復措施。
針對美國“301條款”的單邊性，歐盟曾挑戰過“301條款”的合法性。1999年1月26日，歐盟就美國《1974年貿易法》第301-310條違反WTO規則提起DS152案件。在DS152案中，歐盟認為301（a）款項下的程序事項違反WTO規則，理由是301調查程序所需時間比WTO調查要短，這意味著美國可能會在WTO爭端解決機構發布最終調查報告之前就發布301報告，并在WTO授權之前就單方面啟動中止減讓制裁。在案件進行過程中，美國承諾在遵守WTO義務的基礎上實施“301條款”，且美國政府向專家組承諾，將會根據DSB裁決作出中止減讓的制裁。基于此，專家組認為301（a）條款項下的程序事項沒有違反WTO，但前提是美國遵守其承諾。
DS152專家組的裁定沒有改變美國繼續使用“301條款”進行單邊貿易報復的行為。始于2018年3月美國宣布對中國的《301調查報告》并最終實施對中國某些商品加征301關稅，說明美國針對性的單邊貿易制裁行為仍無所顧忌。此次專家組裁決雖然建議美國改變其措施以符合其在GATT項下的義務，但正如上文分析裁決報告的效力問題，估計收效甚微。這從專家組報告的最后評論部分可見端倪：考慮到DSU第3.7條所強調的，爭端解決機制的目的在于確保對爭端有積極的解決辦法，專家組繼續鼓勵雙方進一步努力，以就本爭端所涉事項達成雙方滿意的解決方案。
除301調查外，美國近來頻繁使用反傾銷、反補貼、201保障措施、232國家安全調查和337調查等貿易救濟手段，針對性打擊特定國家的貿易行為，單邊主義傾向愈發明顯。僅2020年初至今，美國針對中國就發起了10起新的反傾銷調查，11起新的反補貼調查和1起232國家安全調查（針對中國的鋼釩產品）。筆者長期代理中國光伏企業應訴全球主要國家的反傾銷和反補貼調查，目前沒有獲得單獨稅率的光伏企業仍遭受美國超過200%的反傾銷和反補貼懲罰性關稅，201保障措施關稅（2018年起從30%每年遞減至15%），25%的301額外關稅以及部分光伏企業遭受美國337調查。美國的貿易單邊主義給中國光伏企業造成了很大的挑戰。
美國阻擾WTO上訴機構成員遴選并使WTO上訴機構造成事實上停擺的原因，很大程度是認為WTO的爭端解決機制“干涉”和“挑戰”美國的貿易救濟法律制度，尤其是其反傾銷的很多實踐被裁定為不符合WTO規則。值得注意的是，美國并沒有完全改變其不符合WTO規則的做法，反而歸咎于WTO爭端解決機制的干涉，更證實了美國的貿易單邊主義難以因一個案件的裁決結果而發生改變。
五、 結語
DS543案件專家組報告裁定美國違反WTO規則并建議改變其措施以符合其在GATT項下的義務，是捍衛WTO多邊貿易體制糾正單邊主義的公正裁決。鑒于目前上訴機構事實上停擺的狀態，專家組報告可能會被長期擱置難以生效。裁定對正在履行中的《中美第一階段經貿協議》沒有實質性影響，美國的貿易單邊主義很難因一個案件發生改變，反而就此有可能要求WTO進一步改革制定新的規則，對此我們必須做好充分應對準備。
注：
參見WT/DS543/R，15 September 2020.
參見WT/DS543/R，15 September 2020.
參見WT/DS543/R，15 September 2020.
參見WT/DS543/R，15 September 2020.
參見 http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ag/202009/20200903001422.shtml
參見 https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2020/september/wto-report-us-action-against-china-shows-necessity-reform
參見 2019 Report to Congress on China’s WTO Compliance, USTR, March 2020.
參見《世界貿易體制：國際經濟關系的法律與政策》第146頁，John Jackson 著，張乃根譯，復旦大學出版社2001.
參見 WTO: WT/DS152/R, 22 December 1999.
參見WT/DS543/R，15 September 2020.
參見 http://www.cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/view/statistics/ckajtj
滬公網安備 31010402007129號
