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自改革開放以來，國有企業改革始終是我國經濟體制改革的中心環節，而國有企業混合所有制改革（以下簡稱“國企混改”），則是近幾年來國企改革的重點方向。國企混改是指在國有企業中引入其他國有資本或各類非國有資本，使得國有企業變成多方持股的企業來參與市場競爭。這是一項系統性工程，體量巨大且程序繁復，同時整個過程也充滿探索性和挑戰性。
為了加強和改進黨對國有企業的領導，強化對國有企業的監督，防止國有資產流失，完善現代企業制度和國有資產管理體制，深化國有企業改革工作，黨中央、國務院出臺多部規范性文件，旨在規范和指導不同類型的國有企業在混改推進方式上有所選擇，有所側重。針對不同類別、不同層級的國有企業主體，應當緊密結合實際，制定相應的戰略和目標，規范有序地推進改革的全面覆蓋。
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2.
主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業的混改要求
本文旨在結合《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》和《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》的主要內容，通過
分類
、
分層
這兩種不同的國有企業劃分視角，探究不同類別、不同層級的國有企業主體在混改過程中的差異化方向及要求，借以幫助各類國有企業更加規范、標準地完成混改項目。
一、分類劃分視角下的國企混改方向及要求
根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，可以將國有企業大致分為
商業類國有企業
和
公益類國有企業
。在此基礎上，各地區可結合實際，劃分并動態調整本地區國有企業功能類別。例如，上海在最新推出的《關于貫徹落實<上海市開展區域性國資國企綜合改革試驗的實施方案>行動計劃》中就將上海國資國企的分類布局調整為市場競爭類、金融服務類和功能保障類三大類。不同類別的國有企業混改方向不同，應當采用不同的途徑和形式來深化改革。
（一）商業類國有企業的混改方向及要求
商業類國有企業的特點是以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，按照市場化要求實行商業化運作，依法獨立自主開展生產經營活動,實現優勝劣汰、有序進退。其中商業類國有企業還可以細分為兩類，一類是處于充分競爭行業和領域的企業，也就是人們常說的競爭性國有企業，現在大部分國企應屬這類；另一類是主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，或處于自然壟斷行業、經營專營業務、承擔重大專項任務的企業，比如輸電、管道燃氣、自來水、鐵路運輸、水利基礎設施建設等。
1.
主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業的混改要求
主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股，并著力推進整體上市。對這些國有企業，重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力。
主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化；對需要實行國有全資的企業，也要積極引入其他國有資本實行股權多元化；對特殊業務和競爭性業務實行業務板塊有效分離，獨立運作、獨立核算。對這些國有企業，在考核經營業績指標和國有資產保值增值情況的同時，加強對服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業以及完成特殊任務的考核。同時，對于這類國有企業，根據其所處行業的不同，對應的混改要求亦有所差異，具體細分如下：
（二）公益類國有企業的混改方向及要求
公益類國有企業，是以社會效益為導向，以保障民生、提供公共產品和服務為主要目標的企業。這類企業通過引入市場機制，能夠提高公共服務效率和能力，可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。對公益類國有企業，重點考核成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力，根據企業不同特點有區別地考核經營業績指標和國有資產保值增值情況，考核中還應當要引入社會評價體系。
綜上所述，國有企業根據社會功能、戰略地位、發展目標等進行分類可以初步分為商業類國有企業和公益類國有企業，其中商業類國有企業又可以根據主業范圍的不同具體劃分為主業處于國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的國有企業與主業處于充分競爭行業的領域，不同類別的國有企業進行混改時的國有資本配置結構有著明顯的區別，因而其各自引入的投資主體類型、所采用的混改方式等都存在差異，具體的對比參照總結如下：
二、
分層劃分視角下的國企混改方向及要求
根據層級對國有企業進行劃分，可以將國有企業大致分為
中央企業集團公司
、
中央二級及以下子企業
和
地方國有企業
，其中地方國有企業也可以進一步細分為地方國有一級企業和地方國有二級及以下子企業。它們各有特點，各有優勢，推進混改的基礎條件也各不相同，因此要充分認識和研究各層級國有企業的特點，因企施策、因地制宜，針對不同層級國有企業的現狀特點和股權結構，有針對性地推進改革。
（一）中央企業集團公司的混改方向及要求
中央企業集團公司，主要是指由國務院國資委監管的中央一級企業以及中央其他部門監管的一級企業。截至2019年7月，國務院國資委監管的中央企業數量由最初的198家調整到96家，中央企業的戰略性重組取得了實質性進展。
但是，在目前看來，中央企業集團公司改革進程相對來說比較緩慢。具體原因如下：首先，我國的很多國有企業集團是通過國企改制組建的，組建的背景不同，資產結構和業務構成較為復雜；其次絕大部分集團公司資產規模大，子公司行業分布廣，業務類型差別大，股權定價困難。由于中央企業集團公司層面混合所有制改革的牽涉面廣，引入非國有資本參加改革的難度相對較大，因此需要慎重選擇滿足條件的企業集團進行個別試點。
特定領域的集團公司關系到國家安全和國民經濟命脈，承擔著特定使命和功能，規模龐大，企業治理比較復雜，因此改革的難度相對較大。國家對這類企業需要保持國有獨資或絕對控股，應先在重要子公司進行試點后再逐步推進。
其他領域的集團公司要調整國有股權比例，通過并購重組、整體上市、發行可轉債等方式引入各類投資者，形成多元化的股權結構、規范化的治理機制和市場化的經營機制。
（二）中央二級及以下子企業的混改方向及要求
中央二級及以下子企業，主要是指由中央企業集團公司履行出資人職責并全資、控股或參股的集團公司成員企業。相比于中央企業集團公司來說，這類企業大多主營業務明確，業務相對單一，企業收入、利稅的情況更加清晰準確，經營機制更加靈活，管理層結構更加規范，資產定價比較容易，更有利于開展混合所有制改革、轉換企業經營機制。
中央二級及以下子企業應當將重點放在優化子企業的股權結構和治理結構上，要建立完善的董事會，充分保障各類股東在資本收益、重大決策、選擇經營管理者等方面的權利。同時，這類國有企業要引入非國有資本，接受民營資本參與改制，廣泛與民營企業開展合作，進行混改。在技術研發、生產服務方面進行創新，并且積極推進市場化改革、海內外上市，提高公司的經營效率和盈利能力。
（三）地方國有企業的混改方向及要求
地方國有企業包括地方國資委監管的地方一級國有企業和由地方一級國有企業履行出資人職責并全資、控股或參股的各級子企業。我國的地方國有企業大多是在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌時，在特殊的經濟社會發展環境及法律、政策環境中，由地方政府投資或中央劃歸地方管理而不斷形成和發展起來的。地方國有企業經營機制比較靈話，更適合開展混改。
但目前來說，大部分地方層面的國有企業缺乏統一的監管體制機制和完善的統籌規劃方案，因此必須加強制度建設，做好頂層設計工作，鼓
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勵和引導地方國有企業依法合規、規范有序地推進混改。同時由于地方層面的國有企業分布范圍廣，情況差異大，因此需要根據企業發展的實際情況，緊密結合本地實際，結合企業所處行業、發展潛力、盈利能力、經營機制、人員結構等方面的情況，合理選擇企業試點，制定切實可行的試點方案和相關配套措施，有序推進試點改革工作。在上述改革取得成效之后，應當及時總結經驗在全國范圍內進行推廣，逐步擴大混合所有制改革的覆蓋面。
三、結語
從上文的分析可以看出，通過將國有企業進行科學、準確地劃分，能夠準確地界定不同類型的國有企業所具有的不同社會功能，科學地分類、分層避免了對國有企業進行“一刀切”、“一把抓”式的改革，令國企混改工作更加具有針對性。對不同類別、不同層級的國有企業提出不同的混改方向及要求，有利于明確不同國有企業的功能定位，進而促進我國混合所有制改革的各項舉措能夠更加科學、有效、精準地實施和落地，從而優化國有資本布局、改善國有資本配置、促進國有資本健康發展。
滬公網安備 31010402007129號
