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2018年3月19日修訂的國務院《物業管理條例》（以下簡稱“《條例》”）（2003年國務院令第379號公布，2007年、2016年、2018年三次修訂），作為一部專門規范物業管理活動的行政法規，規定了物業管理的基本概念，以及物業服務企業、業主大會和業主委員會的相關基本制度。為指導和規范物業管理活動提供了法律依據。《條例》的出臺，彌補了我國物業管理行政立法的空白，具有重大意義。但是，由于住宅商品化的發展，物業管理逐漸進入千家萬戶，在實施過程中，物業管理活動出現的問題越來越多，條例的一些規定已經難以滿足物業管理發展的需要，例如物業管理收費難問題、業主自治管理問題、車位問題等。
2007年3月16日，第十屆全國人民代表大會第五次會議全體代表高票通過了《中華人民共和國物權法》（以下簡稱“《物權法》”），這一備受爭議、歷時13年、經7稿修訂的關于物權的基本制度的法律，旨在“定紛止爭、物盡其用”。鑒于彼時物業管理定位偏模糊、相關法律制度相對缺失，立法者在充分認識到這一點的基礎上，對物業管理進行了深入的立法工作。特別是《物權法》第六章“業主的建筑物區分所有權”，明確業主對專有部分享有所有權，對共有部分享有共有權和共同管理權。此外，業主大會與業委會的運作、車位問題以及“居改非”問題等均在立法中得到了明確的規定。
2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“《民法典》”）。該法自2021年1月1日起施行。就業主建筑物區分所有權部分而言，《民法典》基本上是在《物權法》“業主的建筑物區分所有權”章的基礎上略有修改后予以繼受；同時，《民法典》第三編“合同”第二分編“典型合同”中新增第二十四章“物業服務合同”。在過去，《合同法》中并沒有單獨列出物業服務合同，有關物業服務合同的內容主要規定在國務院制定的《物業管理條例》以及《最高人民法院關于審理物業服務糾紛案件適用法律若干問題的解釋》中。具體而言，《民法典》第九百三十七條至第九百五十條對物業服務合同作出了詳細的規定，主要包括物業服務合同的定義、內容及形式、前期物業服務合同、部分物業服務的轉委托、物業服務人的義務、業主的義務、物業服務合同的解除和終止等。
除了物業管理的上位立法發生較大變化外，《物業管理條例》修訂也未能及時跟進，物業行業在《條例》出臺后二十余年的發展中也出現了一些新現象和新問題，例如，各城市陸續出現物業管理委員會，業主對公共收益與維修的意識增強，酬金制收費模式也有了一定發展。筆者結合近些物業行業發展的變化、上位法關于物業管理規定的細化，以及物業管理行業中存在的現實問題，對國務院《條例》提出以下立法修改建議：
一、條例對物業管理模式的界定仍限于物業服務企業管理，多樣化的物業管理模式在行政法規層面無法可依
根據2018年3月19日修訂的國務院《條例》第二條的規定，物業管理是指：“業主通過選聘物業服務企業，由業主和物業服務企業按照物業服務合同約定，對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理，維護物業管理區域內的環境衛生和相關秩序的活動。”這實際上明確了我國目前物業管理的基本模式——由物業服務企業統一管理。按照《民法典》第二百八十四條規定：“業主可以自行管理建筑物及其附屬設施，也可以委托物業服務企業或者其他管理人管理”。這實際上明確了三種物業管理模式，即業主自治管理、物業服務企業管理、專業公司管理（職業經理人）。因此，條例對物業管理的概念應根據《民法典》的規定作相應修訂，由原來狹義的物業管理擴展至廣義的物業管理。與此同時，現行條例大部分條文均建立在物業服務企業管理基礎上，為與上位法保持一致，必須進行修改。例如，《條例》第三十三條規定：“一個物業管理區域由一個物業服務企業實施物業管理”，而根據《民法典》規定的三種物業管理模式，此規定明顯與上位法相悖。再如，第六十四條規定：“違反物業服務合同約定，業主逾期不交納物業服務費用的，業主委員會應當督促其限期交納；逾期仍不交納的，物業服務企業可以向人民法院起訴。”這實際上僅規定了單一物業管理模式下的物業服務費收繳問題。
所以，由于現行的條例立法是基于物業服務企業單一管理模式下的，新的條例與《民法典》接軌，必須面對三種物業管理模式下所產生的新的物業管理主體以及新的權利義務進行細化，做出可操作性的規定，這需要對條例大部分的條文進行修改或調整。
二、重構業主自治組織，從公共利益角度考慮業委會成立與運作體系
為更好地發揮基層自治組織與基層黨組織的作用，加強對業主委員會及其成員的監督管理，建議將業主委員會的法律定位確立為社會團體法人，參照《社會團體登記管理條例》第六條：
國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關。
國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業、學科或者業務范圍內社會團體的業務主管單位。
法律、行政法規對社會團體的監督管理另有規定的，依照有關法律、行政法規的規定執行。
按照上述規定，要求其至地方政府民政部門進行成立、變更和注銷登記，并由民政部門和相關業務主管單位依法對其成立和運作實施監督管理，主要監督管理內容包括：
1.成立登記、變更登記、注銷登記前的實質審查；
2.實施年度檢查；
3.查處違法行為；
4.執行國家規定的財務管理制度，依法進行財務審計；
5.依法進行清算。
如業委會作為自治組織登記為社會團體法人的，民政部門和房屋管理部門即可對其成立和運作實施全流程的監督管理，從設立、到年檢、到審計、到注銷，在每個環節進行把關，避免業委會成員不具備資格、濫用職權、隨意辭職等亂象出現，影響社區的健康運轉；業委會法律地位和訴訟地位也能較為順利地解決，黨建引領制度和政府對業委會的有效管控也更容易嵌入到業委會制度中來。
值得注意的是，截至目前，中國內地涵蓋的31個省、自治區、直轄市范圍內，已有共計14個區域構建了物業管理委員會（簡稱“物管委”）制度。根據最新數據，國家統計局選定的70個大中型城市中，已有45座城市不同程度上建立了物業管理委員會制度。參照《江蘇省物業管理條例》的規定，物管委是指在不具備成立業主委員會的條件，或者具備成立條件但未成立業主委員會的住宅小區，經物業所在地的縣（市、區）物業管理行政主管部門或者街道辦事處（鄉鎮人民政府）指導后仍不能成立的，可以由街道辦事處（鄉鎮人民政府）、社區（村）居民委員會、社區服務機構、建設單位、業主代表等組成所在物業管理區域內的物業管理委員會，代行業主大會和業主委員會職責的組織。
從物管委制度出臺的背景來看，筆者認為主要有兩方面原因：其一，部分地區業委會成立困難，或因業主參與度低、無人可選，或因業主內部矛盾突出、人選難定、周期漫長，致使業委會無法正常成立；其二，已成立的業委會運作不規范，存在非善意更換物業服務企業、濫用公共維修資金、侵害小區公共收益等問題，直接導致社區矛盾激增，政府部門需投入大量時間處理。若一個小區無法正常成立業主委員會，或成立后無法正常運作，可在全局層面建議建立更統一的物業管理委員會制度，以便決策和執行小區公共事務。
三、考慮到住宅、辦公混同區域的普遍，業委會的組建與物業管理區域的劃分與管理應當靈活處理
現行《條例》第九條規定：“一個物業管理區域成立一個業主大會。”這一規定在純住宅物業管理區域操作時問題不大，因為業主的需求、物業管理的模式基本一致，但對于混合類業態的物業管理區域，如果堅持這一做法，會帶來一系列矛盾，例如物業費標準的制定、相對獨立的辦公樓與住宅部分管理界面的劃分、公共區域維修費用的承擔等，都會存在很多問題。對于這一點，中國臺灣地區的規定可資借鑒：根據中國臺灣地區《公寓大廈管理條例》第二十六條規定：“非封閉式之公寓大廈集居社區其地面層為各自獨立之數幢建筑物，且區內屬住宅與辦公、商場混合使用，其辦公、商場之出入口各自獨立之公寓大廈，各該幢內之辦公、商場部分，得就該幢或結合他幢內之辦公、商場部分，經其區分所有權人過半數書面同意，及全體區分所有權人會議決議或規約明定下列各款事項后，以該辦公、商場部分召開區分所有權人會議，成立管理委員會，并向直轄市、縣（市）主管機關報備。一、共用部分、約定共用部分范圍之劃分。二、共用部分、約定共用部分之修繕、管理、維護范圍及管理維護費用之分擔方式……”。我國臺灣地區實際規定了住宅與非住宅混合的物業小區在明確各共有部分之責任情況下，應當分開成立管理委員會。這與大陸《條例》第九、十條采取“同一物業管理區域成立一個業主大會（并選舉產生一個業主委員會）”的框架存在差異。
與《條例》第九條規定相關的《條例》第三十三條的規定“一個物業管理區域由一個物業服務企業實施物業管理”也應當予以調整，當一個大的物業區域根據不同業態劃分了各自管理界面并成立各自業主委員會時，再強調一個物業管理區域僅由一家物業服務企業實施管理顯然已無實際意義。鑒于目前《條例》的限制，一些混合業態的物業管理區域在操作上已有所突破，即：一個物業管理區域由一家“大物業”進行總體管理，不同業態的辦公樓、商場、酒店由不同的物業進行管理，稱之為“小物業”；“大小物業”之間管理界面劃分清楚，“小物業”在承擔部分公區費用后，自行管理其專屬“公區”，如辦公樓的電梯、消防系統等。
四、小區的公共部位、公共設施、公共設備的產權需要進一步明確，界定公共事業單位在小區的產權與管理權
《民法典》第二百七十四條規定：“建筑區劃內的道路，屬于業主共有，但是屬于城鎮公共道路的除外。建筑區劃內的綠地，屬于業主共有，但是屬于城鎮公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有。”該條系對公共部位、公共設施、公共設備的產權界定。上述規定為原則性規定，涉及到具體操作時仍需細化，否則《民法典》所明確的區分所有權人對共用部位、公共設施、公共設備的管理將難以落實。從物業管理實際需要出發，條例應明確公共場所、公用設施的具體內容。就目前業界反饋來看，應進一步明確市政管理設施與小區公共設施的界限，并具體落實，如排水、供電等設施。為減少公共事業部門的“壟斷”傾向，提升市政公共設施管理水平，從公平合理角度出發，筆者認為，公用事業單位使用的公用設施應歸其所有，維修與養護亦由其負責。以上海為例，政府提出“供電公司管到燈頭、供水公司管到龍頭、煤氣公司管到灶頭”，并要求三年內推行到位。這實際上也要明確產權問題，只有明確了公共事業單位的產權分界線，才能確定各自的維修、養護、管理范圍及費用分攤等等。值得注意的是，一些城市（如上海、青島）已經將供水設施的管理工作由物業公司移交至專業市政管理公司，但由于對這些供水、供電設施的產權規定不清，從全國范圍看，推進得并不順利。
五、強化政府管理和執法進社區條款，物業公司回歸其技術性輸出的本質
在社區管理中，政府和物業公司之間的職責界限較為模糊，一些本應由政府承擔的公共服務和管理工作，意外落在了物業公司的肩上。這不僅導致物業公司負擔過重，還可能影響其服務質量和效率。筆者此前就撰文提及，有的地方僅依賴圍墻和物業公司，警察、消防、城管就少進甚至不進社區，小區的治安、消防管理、違章管理等事務盡量交由物業承擔。然而，放眼世界上基層治理理念成熟的國家地區，無論是美國、新加坡還是中國臺灣地區，基層治理中都不存在如此大范圍的“行政職能外包給物業”的做法。實踐中，我國部分地方政府不僅在上述方面不再介入，甚至還將包括政策宣傳、市政管線維護等諸多公共事務也都交由物業公司來處理。這不禁讓人疑問，政府退管是否有底線？正如一位物業公司負責人在內部研討會上所言：“真是奇怪，小區違章的事，政府不管違章者，卻管制止違章者的人，還來處罰物業。”盡管將業主比作“賊”的表述略顯粗糙，但其中蘊含的道理卻十分清晰。
談到政府管理職責以及物業公司角色定位，就不得不提及《民法典》物業服務合同一章中，關于物業管理責任的立法“似進實退”。《民法典》第九百四十五條規定：“業主裝飾裝修房屋的，應當事先告知物業服務人，遵守物業服務人提示的合理注意事項，并配合其進行必要的現場檢查。”然而，這里存在一個值得深思的問題：如果物業服務合同明確約定物業公司不承擔裝修管理職責，是否可以？我想，稍有法律常識的人都知道，只要合同約定不違法即可。《民法典》有關物業服務合同一章的規定，并未強制要求將裝修管理納入物業服務中，卻又立法將裝飾裝修管理的義務強加給物業。實踐中，例如單一產權的辦公樓和商務樓，業主自己或商管公司負責裝修管理的情形廣泛存在，物業公司并不必然介入其中。換句話說，物業公司可以通過與業主、業主大會的合同約定，只負責小區安保與保潔而不承擔額外的管理職責。《民法典》第九百四十五條的規定是將《物業服務合同》的自治約定擴展為必須做到的職責，顯然不合理，從條例修正看，應當弱化物業公司的管理職責，強化政府的管理與執法。
由于法律規定存在錯位，加之地方執法不到位，導致物業公司承擔了過多本不應由其承擔的職責。諸如違章搭建、高空拋物、群租治理、垃圾分類、消防管理、禁煙管理、管線維護等職責，本應由政府部門承擔，但目前卻轉嫁給了物業公司，這無疑加重了物業公司的負擔，同時也削弱了政府在社區服務和管理中的職能。這種情況也反映出，政府在放權過程中可能存在“該放不放、該管不管”的問題。如果某些城市能夠制定并實施“政府社區執法三年行動方案”，而非僅僅開展“物業服務質量提升三年行動方案”，或許能夠減少物業行業的諸多矛盾。
從外國物業管理執法看，政府管理與執法角色不可或缺。在美國，若公共道路旁的私家花園未及時養護，政府會派人代為維護，相關費用由產權人承擔；在新加坡，若居民在家中唱卡拉OK影響鄰居，政府會強制其遷出。由此可見，業主能否遵守業主公約、正確行使權利義務，需要強有力的政府執法作為保障。最后，物業服務本質上屬于技術性輸出，主要提供傳統的“四保”服務。而對于業主的違規、違章行為，其管理職責本應由政府承擔。
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