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非金融機構支付業務近年來得到迅猛的發展。據統計，2008年中國電子支付的市場規模為2743億元，2009年為5766億元，2010年達到10858億元，環比增長96%。且根據艾瑞咨詢最新發布的數據，2011年一季度中國第三方網上支付市場交易規模達到3650億元，環比上漲3.2%，同比漲幅達到102.6%。預計到2012年，中國電子支付行業交易規模將超2萬億元。
由于非金融機構支付業務的巨大規模和高速發展，對非金融機構支付業務進行系統、全面的監管就成為政府監管部門的重要課題。作為政府監管體系建設的里程碑式事件，中國人民銀行頒布的《非金融機構支付服務管理辦法》（“《辦法》”）已于2010年9月1日起開始施行。《辦法》初步搭建了人民銀行對非金融機構支付業務的監管框架。
本文主要對非金融機構支付業務的監管體系及監管原則進行分析，為非金融機構支付服務市場的健康、有序發展提出一些有益的建議。
一、 非金融機構支付業務的監管主體
非金融機構支付業務，是指一些和產品所在國家以及國外各大銀行簽約、并具備一定實力和信譽保障的第三方獨立機構提供的交易支持平臺。支付寶、財付通等即為公眾所熟悉的第三方支付平臺。
從上述定義中可以看出，第三方支付涉及三方主體，即銀行、交易雙方、支付機構，涉及兩類法律關系：支付法律關系和商品交易法律關系。
由于非金融機構支付業務主要涉及支付、結算行為，因此，執行中國貨幣與結算監管任務的中國人民銀行應當是對非金融機構支付業務的主要監管機構。
同時，非金融機構支付業務又不是單純的支付業務，實際上與非金融機構搭建的商品交易平臺和商品交易又是密切相關的。因此，與商品交易有關的工商部門也應當為非金融機構支付業務的監管主體之一。特別是在支付服務協議的監管方面，工商部門可以發揮監督公平交易行為的職能。
二、市場準入監管
市場準入制度是從源頭上對非金融機構支付業務進行監督和管理。《非金融機構支付服務管理辦法》第3條規定：“非金融機構提供支付服務，應當依據本辦法規定取得《支付業務許可證》，成為支付機構。支付機構依法接受中國人民銀行的監督管理。未經中國人民銀行批準，任何非金融機構和個人不得從事或變相從事支付業務。”
《辦法》第8條規定了《支付業務許可證》的申請人應當具備的條件：
（一）在中華人民共和國境內依法設立的有限責任公司或股份有限公司，且為非金融機構法人；
（二）有符合《辦法》規定的注冊資本最低限額；
（三）有符合《辦法》規定的出資人；
（四）有5名以上熟悉支付業務的高級管理人員；
（五）有符合要求的反洗錢措施；
（六）有符合要求的支付業務設施；
（七）有健全的組織機構、內部控制制度和風險管理措施；
（八）有符合要求的營業場所和安全保障措施；
（九）申請人及其高級管理人員最近3年內未因利用支付業務實施違法犯罪活動或為違法犯罪活動辦理支付業務等受過處罰。
根據《辦法》第13條規定：“中國人民銀行分支機構依法受理符合要求的各項申請，并將初審意見和申請資料報送中國人民銀行。中國人民銀行審查批準的，依法頒發《支付業務許可證》，并予以公告。《支付業務許可證》自頒發之日起，有效期5年。支付機構擬于《支付業務許可證》期滿后繼續從事支付業務的，應當在期滿前6個月內向所在地中國人民銀行分支機構提出續展申請。中國人民銀行準予續展的，每次續展的有效期為5年。”
《辦法》這些條文明確了非金融支付機構的市場準入的實質要求與程序要件。
三、反洗錢監管
由于非金融機構支付業務涉及巨額數量的資金往來，且第三方支付機構通常不能完全控制有關交易的合法性與真實性，因此，非金融機構支付體系非常容易成為不法分子進行洗錢的工具。因此，對非金融機構支付業務進行反洗錢監管勢在必行。在反洗錢監管中，應當體現以下原則：
（一）原則性與過渡性相結合
反洗錢是一個系統工程。因為，非法資金宛若流水，總是流往監管水平最低的地方。反洗錢體系任何部分的監管失控，就會導致整個反洗錢體系的失靈。因此，反洗錢體系的系統性要求金融監管機關對金融機構和非金融機構在反洗錢方面奉行同樣的標準。此外，從公平競爭的角度來看，非金融機構和金融機構也應當承擔同樣的反洗錢責任。因此，從長期來看，非金融機構應當執行與金融機構相同或相似的反洗錢標準。
同時，我們也應當看到，非金融機構支付業務是一個新生事物，它本身是市場和金融創新的產物。因此，應當適度給與其創新與發展空間。同時，非金融支付機構在反洗錢方面的經驗非常缺乏，也需要逐步適應的過程。因此，我們建議反洗錢監管部門應當給予非金融支付機構一個過渡期，在過渡期內對非金融機構的反洗錢要求適當降低，但過渡期結束后必須適用嚴格的反洗錢標準和要求。
（二）一般性和具體性相結合
有效的反洗錢措施既有其一般普遍適用的規則，又必須針對不同業務領域有不同的特殊規定。在制定非金融機構支付業務反洗錢監管措施時，監管機關既應當把普遍適用的反洗錢措施運用于非金融支付機構，又必須考慮到非金融機構支付業務的特殊性，制定切合行業特點的反洗錢監管措施。
四、技術監管
非金融機構支付涉及到網絡支付、手機支付等技術領域，并與銀行支付結算體系相聯接，與傳統的業務相比，其技術風險比較大，影響面廣。因此，監管部門應當統籌考慮對非金融支付機構進行統一的技術風險監管。在技術監管方面，監管機關應當制定與金融機構相同的統一技術標準，明確技術操作規范，要求非金融機構建設符合要求的技術安全基礎設施。
五、消費者權益保護
與非金融支付機構發生業務聯系的消費者主要在以下方面需要政府監管部門的保護：
（一）客戶備付金安全
客戶備付金主要存在以下風險：
1.被非金融機構挪用風險。
2.客戶備付金被視為非金融機構的財產，被第三方查封、凍結、執行的風險。
中國人民銀行的《辦法》規定，客戶備付金獨立于非金融支付機構財產，客戶備付金應當獨立保管在商業銀行的單獨賬戶中。通過商業銀行的獨立保管行為，有效地防范了非金融支付機構挪用客戶備付金的風險和被第三方查封和執行的風險。我們建議，中國人民銀行應當強制規定，在非金融機構與商業銀行簽訂的備付金存管協議中，明確規定商業銀行對客戶備付金使用的監督職責，嚴禁備付金挪用。此外，在客戶與非金融支付機構簽署的支付服務協議中，應當明確客戶授權非金融支付機構代表其簽署備付金存管協議，并向客戶共示備付金存管協議的內容。原因是，備付金是客戶的財產，支付機構只有得到財產所有人的授權方可進行財產的處置。
《辦法》還規定，支付機構的實繳貨幣資本與客戶備付金日均余額的比例，不得低于10%。這些措施有力地保證了客戶備付金的安全。
美中不足的是，《辦法》僅是一個部門規章，其效力層次較法律、行政法規為低。我們建議在法律上明確客戶備付金獨立于非金融支付機構財產的規則。
（二）備付金利息的歸屬問題
備付金沉淀資金是指停留在第三方支付機構賬戶中的、用于買賣雙方待結算交易貨款的總和，利息來源于沉淀的備付資金。目前，作為行業中通行的慣例，備付金的利息歸屬于支付機構。但是，除非在客戶與支付機構的支付服務協議中明確規定利息歸支付機構所有，否則，備付金的利息應當歸屬于備付金的主人———客戶所有。
若客戶與支付機構的協議中規定備付金利息歸屬支付機構，則支付機構應當與備付金存管銀行約定，逐日將每日產生的利息劃出備付金賬戶，否則，容易產生客戶資金與支付機構自有財產的混淆。這些應當在備付金存管協議中予以明確。
（三）客戶信息安全問題
非金融支付機構在支付服務過程中掌握了大量的客戶信息。我們建議監管機構應當以銀行保護客戶信息的標準要求支付機構保護其客戶信息。
（四）支付服務協議的監管
非金融支付機構的支付服務協議屬于合同法上的格式條款。監管機構應當對各非金融支付機構的支付服務協議的公平性進行適當的審核，并在時機成熟的時候，出臺適用于各類支付活動的支付服務協議制定指引。
六、結論
綜上，非金融機構的支付業務有著廣闊的發展前景。目前，我國已經初步建立了非金融機構支付業務的監管體系框架，但還需要不斷完善具體監管措施，最終建立一個既可以為支付行業的發展提供規范和保障，又能為行業的發展留足創新和發展空間的監管體。
滬公網安備 31010402007129號
