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隨著這幾年燃氣市場改革、城燃條例等燃氣領域法規政策文件修訂、發布，城燃特許經營權爭端的類型更加多樣化。本人結合近年的實務經驗，對爭端類型進行重新梳理和總結，供各位參考。
一、 授權主體超越職權授權
依據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》和《市政公用事業特許經營管理辦法》相關規定，燃氣特許經營權的授權主體包括兩類：
（一） 縣級以上人民政府；
（二）經縣級以上人民政府授權的有關部門或單位。對于第二類“經縣級以上人民政府授權的有關部門或單位”各地存在不同，通常包括住建局、城管局、市政園林局、軌道及公用事業管理中心等。授權文件一般包括明確的授權書或明確了授權內容的政府會議紀要等。
在這類案件中，由于歷史原因等問題，經常會出現簽訂燃氣特許經營協議的主體并不具備授權資格，屬于越權授權行為，導致簽訂的特許經營協議無效。
在實踐中，常見的不具備授權資格的主體主要有：
1.園區管委會
園區管委會屬于政府派出機構，需要取得縣級以上政府授權后，才有權授予特許經營權。例如，在（2019）皖04行終X號一案中，法院認為管委會作為市政府的派出機構，法律沒有規定其具有燃氣經營審批權限，而且也沒有受到委托行使燃氣經營管理審批許可權限。管委會在沒有法定權限或委托授權的情況下，與燃氣公司簽訂《投資協議》與其法定職權范圍不符，依法應予撤銷。
2.區政府
區政府能否成為燃氣特許經營權法定授權主體存在爭議，在具體判斷時需結合現行法律并結合地方法規進行綜合分析。例如，河南省、浙江省、江蘇省、河北省、安徽省、福建省等地的區政府不是燃氣特許經營權的法定授權主體。四川省、內蒙古自治區、重慶市等地等明確了區政府是法定授權主體。
面對授權主體超越職權授權的情形，被授權的城燃企業如何通過與政府部門溝通完善自身特許經營權的合法性？第三方城燃企業如何利用被授權城燃企業特許經營權合法性瑕疵維護自身權益？都是值得思考的問題。
相關規定：
1、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》
第十四條：縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經營項目有關實施工作，并明確具體授權范圍。
2、 《市政公用事業特許經營管理辦法》
第四條第三款：直轄市、市、縣人民政府市政公用事業主管部門依據人民政府的授權（以下簡稱主管部門），負責本行政區域內的市政公用事業特許經營的具體實施。”
3、《河南省城鎮燃氣管理辦法》
第十二條：省轄市、縣(市)人民政府或者其授權的燃氣主管部門應當按照有關法律、法規規定,通過市場競爭機制,以招標投標方式選擇管道燃氣投資企業或者經營企業,并簽訂特許經營協議。
4、《浙江省燃氣管理條例》
第十四條：從事管道燃氣特許經營的企業，應當事先向市、縣燃氣主管部門提出申請，取得市、縣人民政府授予的特許經營權，與市、縣人民政府或者其委托的燃氣主管部門簽訂特許經營協議，并領取管道燃氣特許經營許可證。
5、《江蘇省燃氣管理條例》
第十九條：設區的市、縣（市）人民政府應當采取招標投標等公開、公平的競爭方式選擇管道燃氣特許經營企業，特許經營的實施方案由設區的市、縣（市）燃氣主管部門組織制定，并報本級人民政府批準。
6、《四川省燃氣管理條例》
第二十一條：縣級以上地方人民政府或者政府授權的燃氣管理部門應當與管道燃氣特許經營企業簽訂特許經營協議。特許經營協議的內容應當符合國家相關規定。因特許經營期限屆滿重新選擇特許經營企業的，在同等條件下，原特許經營企業優先獲得特許經營權。
7、 《內蒙古自治區燃氣管理條例》
第十三條第一款：從事管道燃氣經營的企業，應當具備國家規定的條件，經所在地盟行政公署、設區的市人民政府建設行政主管部門通過招標投標等方式決定，取得管道燃氣經營許可證。
8、 《重慶市天然氣管理條例》
第十八條：市、區縣（自治縣）人民政府或者其授權的天然氣管理部門應當根據公布的天然氣特許經營項目實施方案，通過依法招標的方式，選擇天然氣經營企業。
二、 授權未經過招投標、競爭性談判等公開競爭程序
近兩年，部分地方在開展燃氣整合工作前，對轄區內的城燃企業進行燃氣中期評估，其中就涉及到對特許經營權授權合法性的評估。出現問題最多的情形就是授予特許經營權時未經過招投標、競爭性談判等公開競爭程序。會出現這種問題的一般是早年前，政府通過招商引資，將城燃企業引入當地，雙方簽訂了如：《招商引資協議》、《投資協議》、《合作興建管道天然氣工程協議》等文件。
例如，在（2020）冀0582行初X號一案中，X區住房和城鄉建設局與R縣K公司簽訂了燃氣特許經營協議。時隔半年，區住建局通知K公司，要求其退出經營，后K天然氣公司退出。兩年后，區住建局通過公開招投標將燃氣特許經營權授予了Z公司。K公司遂訴至法院要求住建局繼續履行協議，法院經審理后以雙方簽訂的燃氣特許經營協議未經過招投標為由，認定協議無效。
依據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》和《市政公用事業特許經營管理辦法》相關規定，城燃企業應通過公開競爭方式取得特許經營權。在司法實踐中，法院一般會認定政府未經過招投標或者是競爭性談判等方式授予特許經營權的行為構成違法，但并不一定會因此撤銷特許經營權。法院往往會從實際投入運營的成本、規模，公共利益等角度綜合考慮是否要撤銷。
目前，多地政府部門在開展燃氣中期評估工作中，提到了要完善特許經營權的合法性及特許經營協議的合法性和完整性問題。對于城燃企業來說，可以結合當地燃氣市場整合、中期評估政策文件，充分利用這一契機進行整改以完善自身特許經營權的合法性。
相關規定：
1、《市政公用事業特許經營管理辦法》
第三條：本辦法所稱基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用公開競爭方式依法選擇中華人民共和國境內外的法人或者其他組織作為特許經營者，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。
2、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（2024年5月1日起施行）
第十六條：實施機構根據經審定的特許經營方案，應當通過招標、談判等公開競爭方式選擇特許經營者。
三、 城燃企業在履約過程中存在違約行為
燃氣特許經營協議中會約定城燃企業的各項義務，包括約定管道燃氣建設進度、出具履約保函、提供穩定的符合國家標準的燃氣氣源等等。如果城燃企業長期怠于履行協議約定的義務，政府可能會以合同目的無法實現，對社會公共利益產生嚴重不良影響為由，取消城燃企業的特許經營權。
在（2020）寧04行初X號一案中，L縣人民政府向Z公司作出《終止<L縣管道燃氣特許經營協議書>決定書》，認定Z公司無法提供穩定的符合國家標準的燃氣氣源，涉案特許經營協議的履行處于停止狀態，單方取消了燃氣特許經營權。
近幾年，全國多地政府在大力推進城燃整合、“一城一企”并且逐步加強。在近年房地產行業下滑和國家對城燃行業盈利水平持續“強監管”的背景下，部分城燃企業盈利能力下降，利潤變薄，但是“安全監管”逐步加強，對于很多中小規模城燃企業來說，其投資和運營能力都受到挑戰。
2024年5月1日起施行的新《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》明確特許經營項目管理職責權屬、實施機構及特許經營者履行義務，加強項目監督管理和披露義務等（尤其是增加了防止國有資產流失），規范推進特許經營建設實施。新機制下特許經營項目要求更加注重對項目收益的管理和評估，從而對相關實施主體的項目投資和運營能力帶來挑戰。因城燃企業在履約過程中存在違約行為而產生的特許經營權糾紛將越來越多，城燃企業因履行協議不到位被清退的現象也會越來越多。
四、 政府重復授權
在這類案件中，通常表現為政府缺乏守約履約意識，而將已經出讓的特許經營權又授予其他城燃企業。由于該類型案件多為行政糾紛，故法院在審理時，通常以是否會給公共利益造成重大損害作為一個判斷標準，在某種程度上來說，這對于城燃企業是不公平的，有時無過錯的城燃企業也需要為此買單，遭受不必要的損失。
在（2020）魯行終X號一案中，T區政府于2009年7月31日授權區建設局（甲方）與A公司（乙方）簽訂了第一份燃氣特許經營協議，特許經營范圍包括了T區城區等地，期限三十年。A公司成立B項目公司運營上述權利。T區政府于2015年7月20日與C公司簽署特許經營協議，特許經營范圍為T區行政管轄區域（包括T區的開發區、文化產業園及城區、街道等），期限三十年。B公司認為第二份協議侵犯其特許經營權而發生糾紛。法院審理后認為第一份協議與第二份協議在時間和地理范圍上存在重合，區政府違反了第一份特許經營協議，判決確認T區政府將B公司燃氣授權經營區域內的特許經營權授予C公司的行為違法，要求其采取補救措施。
實踐中涉及到特許經營權重復授予的案例，法院在審理時不會僅憑特許經營協議簽訂時間的先后順序去認定后簽訂的協議無效，往往會認定重復授予行為違法但不撤銷，要求政府部門采取補救措施。至于具體采取什么補救措施？后續實施方案如何落實？企業利益能否得到保障？都是一個未知數。
比如，上述T的案件判決書中寫到了“因存在燃氣特許經營的重復授權問題，B公司和C公司在經營期間為各自利益搶占市場、爭奪客戶的惡性競爭行為時有發生，不同程度影響了燃氣市場秩序和公共安全。”當時政府研究收購B公司名下某工程公司的股權和接受經營管理權等事宜，通過制定收購工作方案的方式平衡雙方利益。
由此可見，對于先取得特許經營權的企業來說，如果遇到政府不作為或者不愿意配合的情況時，難以保障其自身的合法權益；對于后取得特許經營權的企業來說，如果要進行收購兼并，還會涉及到評估問題，安全評估、資產評估等等。
五、特許經營區域界線不清或交叉重疊
這類案件主要牽涉政府與城燃企業簽訂的授予燃氣特許經營權的協議中對特許經營權范圍的界定對城燃企業與其他企業合作中享有特許經營權的范圍界定問題。常見的情況一般有兩種：
（一） 政府在授予特許經營權時，未明確約定特許經營的四至范圍或先后授予兩家城燃企業的特許經營區域存在交叉重疊。
（二）因行政區劃變更導致兩家城燃企業的特許經營區域發生交叉重疊。比如有些特許經營協議中會約定特許經營范圍為“某某地區現行行政管轄區域內，未來該行政區域面積擴大的，特許經營權地域范圍自動擴大”這種約定可能存在實質性變更特許經營權之嫌，也會導致與其他家城燃企業特許經營區域存在交叉重疊的現象出現。
在（2020）魯民終X號一案中，C縣住建局于2013年5月發文，對C縣境內的兩家管道天然氣公司（A公司和B公司）的經營區域界線進行劃分。2015年4月，L縣政府辦公室作出關于“天然氣企業經營區域協調專題會議紀要”。A公司主張該會議紀要侵犯其合法權益，提起行政訴訟。一審法院認為會議紀要未對A公司的權利義務產生影響，不屬于行政訴訟范圍。二審法院認為會議紀要內容影響了A公司的權利義務，撤銷一審裁定，要求原審法院繼續審理。該案中，政府部門在同時授權兩家城燃企業特許經營權的情形下，又試圖通過會議紀要的方式希望兩家企業和平友好解決雙方對于模糊地段的爭議。
這類案件訴至法院后，法院很難直接對特許經營范圍城市規劃區域進行明確和認定。比如上述C縣的案件中，法院認為特許經營范圍和約定城市規劃區域均應由行政機關確定，裁定對此不予審理。
從司法實踐中可以初步感覺到人民法院對于此類難度的回避態度，主要原因可能包括：一是在民事訴訟中，由于特許經營權行使區域是依政府授權確定，決定了法院判決需要注重參考授權行政機關的意見，且在侵權訴訟中，法院對于特許經營協議的約定審核容易，但對政府授權范圍的調查難度大；二是該類案件案情不但復雜，而且法院的判決結果對于當地燃氣行業的局勢發展和變化也會產生重要影響，法院自然會謹慎處理，尤其是當一方當事人為政府機關時。
因此，城燃企業單純通過訴訟的方式維權難度較大，這類案件的處理重點建議側重于與政府部門之間的談判溝通。
六、空白特許經營權歷史遺留問題
這類案件的產生主要是由于特許經營權的從無到有的過程中，以及處于履約過程的燃氣建設工程很容易因債權債務繼承問題產生相關合同糾紛。由于對城燃企業約束性規定不夠明確具體，相關經營范圍界定不夠清楚明確導致。由于時間原因，這類特許經營權爭端問題近幾年出現的較少。
這里講的“空白”特許經營權是指原來在某特定區域沒有特許經營權規定，或者僅政府直接授權的國有獨資企業所有的特許經營權。而在特許經營權的從無到有，或者從國有轉為社會資本所有的這個過程中，已經處于履約過程的燃氣建設工程很容易因債權債務承繼問題產生相關合同糾紛。對于新獲得特許經營權的城燃企業來說，前述糾紛均是在其獲得授權之前產生的法律關系，或多或少都會其產生聯系，因此我們稱之為獲取授權時的歷史遺留問題。
在（2014）黑民終字第X號一案中，T公司（國有獨資）與S公司就Y市的煤氣管網工程簽訂工程建設合同，之后T公司進行改制，經Y政府授權，T公司的管網資產使用權和特許經營權均授予G公司，G公司承擔T公司的經營性債務。前述轉讓、授權完成后，T公司的股權由J公司100%收購。S公司的債權債務由H公司承繼。H公司因部分工程款未得到支付向法院提起訴訟，要求G公司全額支付。訴訟過程中，雙方對債務承擔方、工程款數額、以及工程質量問題均存在爭議。案件程序經過中院一審、高院二審、最高院裁定再審、中院一審重審、高院二審重審，最終H公司請求的經審計局審計的工程款部分得到法院支持。
在空白區域授予特許經營權產生的工程合同糾紛，是因行政機關的行政行為直接引起的民商事糾紛。法院在對此類案件進行裁判時，既需要從公平公正的角度維護案件當事人的合法權益，又需要考慮到行政行為本身及行政行為作出后的結果導向。一方面，如果案件當事人雙方中，如有一方因授予特許經營權的行政行為受益，而另一方因該行政授權行為遭受損失，那么法院應考慮在這種失衡狀態中盡量找到平衡點。另一方面，由于民商事法庭不會對行政行為本身進行裁判，往往只能接受即存的授權事實，且因特許經營權的授權有相關法律依據，人民法院在裁判時可將其視為導致雙方原合同無法繼續履行的客觀情況變化，并依此判決解除涉案合同。在政府部門沒有協調好接管方案的情形下，法院判決解除合同但以雙方均無過錯為由不對任何一方的損失作出賠償判決的情形下，則可能會產生政府的強制行為損害案件雙方當事人的情況。
建議相關燃氣施工企業在與國有企業合作過程中，應密切關注國有企業的改制，并國有企業改制過程中及時要求權利義務承繼方確認相關合同義務及債務，對新產生的債務也能夠及時與合同權利義務承繼方予以書面確認，通過明確合同雙方主體的方式維護自身合法權益。
七、直供、點供、供熱與城鎮燃氣特許經營權爭端
這些年，城燃特許經營權爭端經歷了一個發展過程。2016年到2017年這段時間，點供市場處于活躍狀態，發展迅猛，各地都在加緊出臺LNG點供相關政策，一時間涌現出大量點供企業對城燃企業的生存空間提出挑戰。
隨著國家油氣體制改革的發展，大工業客戶直供再次對城燃特許經營權帶來的諸多挑戰。其中以三桶油等氣源資源方利用氣源優勢以及國家管網油氣管網設施的公平開放（LNG接收站、天然氣管道、儲氣庫等）進入工業園區發展直供客戶，搶奪城燃特許經營權區域內的用戶，對城燃企業來說造成諸多威脅。我所前段時間發布了兩篇文章，目前幾大燃氣集團的大趨勢是通過拓展海外資源池，增強海外LNG自主采購能力以開發大工業客戶。
隨著時間的推移，城燃特許經營權爭端從早年間城燃企業與城燃企業之間、城燃企業與政府之間逐步發展到了城燃企業與直供、點供企業之間甚至是城燃企業與供熱企業之間的爭端。
我所之前就曾處理過一起爭端，Y市兩家企業發生大工業客戶搶奪戰，甲燃氣公司享有當地燃氣特許經營權，但其十幾家大工業客戶被另一家乙燃氣公司搶奪。乙燃氣公司以簽署供熱合同為幌子，加上與當地政府“關系好”，一直不被燃氣主管部門監管處罰，另外乙燃氣公司制沼氣并在大工業客戶廠內建鍋爐設備，通過供熱管道向大工業客戶供氣，表面上仍稱是在“供熱”，利用供熱規避燃氣特許經營權并且主張沼氣不屬于燃氣條例管理。我所通過與政府部門展開多次談判溝通、向乙燃氣公司及用氣客戶軟硬兼施、施加壓力，最終促使幾家大工業客戶與乙燃氣公司解約，與甲燃氣公司簽訂了供氣合同。
面對新形勢，城燃特許經營權爭端呈現出了豐富多樣性，對于城燃企業來說是積極對抗還是巧妙化解融入？新形態的斗爭局面，對城燃企業的經營提出了更高要求。
滬公網安備 31010402007129號
