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（本論文由上海律協(xié)港澳臺(tái)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)上傳并推薦）
一、引言
      香港自古以來(lái)就是中國(guó)的領(lǐng)土，1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后被英國(guó)占領(lǐng)。1984年12月19日，中英兩國(guó)政府簽署了關(guān)于香港問(wèn)題的聯(lián)合聲明，確認(rèn)中華人民共和國(guó)政府于1997年7月1日恢復(fù)對(duì)香港行使主權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)人民收回香港的共同愿望。為了維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持香港的繁榮和穩(wěn)定，并考慮到香港的歷史和現(xiàn)實(shí)情況，國(guó)家決定，在對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)時(shí)，根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法第三十一條的規(guī)定，設(shè)立香港特別行政區(qū)，并按照“一個(gè)國(guó)家，兩種制度”的方針，不在香港實(shí)行社會(huì)主義的制度和政策。
      土地制度作為一個(gè)國(guó)家最為基本的法律制度之一，是國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系中的基石。本文將從一國(guó)兩制的角度，通過(guò)對(duì)土地出讓制度異同的比較分析，簡(jiǎn)單介紹大陸與香港兩地的土地出讓法律制度及各自特點(diǎn)，以期對(duì)土地資源的合理開(kāi)發(fā)利用及未來(lái)發(fā)展方向進(jìn)行探討。
二、大陸地區(qū)土地出讓制度
     《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，大陸實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，亦稱(chēng)國(guó)有。城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。
      按照《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，大陸對(duì)國(guó)有土地的使用采取兩種方式，即土地劃撥和土地出讓。
      土地使用權(quán)劃撥，是指縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無(wú)償交付給土地使用者使用的行為。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，劃撥用地一般沒(méi)有使用期限的限制。劃撥用地主要針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)用地、軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地等等。
      土地使用權(quán)出讓?zhuān)侵竾?guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“土地使用權(quán)”）在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓。
      大陸地區(qū)的土地使用權(quán)出讓可以采取招標(biāo)、拍賣(mài)、協(xié)議方式，土地使用權(quán)出讓最高年限按不同用途確定在40至70年范圍。土地出讓金須按照出讓合同約定期限付清，通常為一次性付清，支付期限一般不超過(guò)60日，土地出讓金必須全部付清后，方可申辦相應(yīng)的土地使用權(quán)證。
三、香港地區(qū)土地出讓制度
      《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》規(guī)定，香港特別行政區(qū)境內(nèi)的土地和自然資源屬于國(guó)家所有，由香港特別行政區(qū)政府負(fù)責(zé)管理、使用、開(kāi)發(fā)、出租或批給個(gè)人、法人或團(tuán)體使用或開(kāi)發(fā)，其收入全歸香港特別行政區(qū)政府支配。
      自1842年香港成為英國(guó)殖民地后，香港就開(kāi)始實(shí)行土地批租制度，即土地所有權(quán)歸英國(guó)皇室所有，由港英政府代為掌管并向土地開(kāi)發(fā)商或土地使用者批租土地，開(kāi)發(fā)商或使用者通過(guò)承租取得規(guī)定期限內(nèi)的土地使用權(quán)，并向港英政府一次性交納規(guī)定期限內(nèi)的土地使用權(quán)出讓金。1997年香港回歸后，依照“中英聯(lián)合聲明”、《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》和香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)通過(guò)的有關(guān)法律，港英時(shí)期的土地批租制度得到延續(xù)，香港特區(qū)政府出讓土地使用權(quán)的制度繼續(xù)實(shí)行，其收入全部歸特區(qū)政府支配。
      香港政府通過(guò)土地契約將不同期限的土地使用權(quán)批租給受讓人。土地契約是土地出讓方和受讓方之間達(dá)成的協(xié)議，在協(xié)議中出讓方允諾在一定期限內(nèi)將土地使用權(quán)出讓給受讓方，受讓方支付土地出讓金后在規(guī)定期限內(nèi)擁有土地使用權(quán)，并在期限屆滿后歸還土地。土地契約明確規(guī)定了土地的地理位置、面積、租約的期限、土地用途（如住宅用途、工商業(yè)用途或其他用途）和對(duì)土地使用的限制條件（如建筑物的高度、式樣等），土地契約的各項(xiàng)條款非經(jīng)雙方同意不得更改。如果受讓人有改變土地用途的要求，在不違反城市規(guī)劃的前提下，政府允許改變契約中的有關(guān)條款，但必須事先提出申請(qǐng)，獲得同意并補(bǔ)交相應(yīng)的地價(jià)后方可更改用途。
      香港土地批租的期限比較復(fù)雜，分為英國(guó)殖民統(tǒng)治期間與香港回歸中國(guó)后兩個(gè)階段。其中英國(guó)統(tǒng)治香港的一百多年時(shí)間內(nèi)，香港土地的租賃期也曾有多次變化。例如，就香港港島及九龍界限街以南的土地而言，曾經(jīng)經(jīng)歷四個(gè)階段：（1）1841年港府第一次批租土地，當(dāng)時(shí)租期未做明確規(guī)定。（2）1844年以后租期確定為75年，并不可續(xù)約。（3）1848年，港英政府把租期從75年延長(zhǎng)至999年，而且不補(bǔ)交任何地價(jià)。在隨后的50年中，除大部分九龍半島內(nèi)地塊以及海邊地塊外，香港港島及九龍界線街以南批租的土地，租約都是999年租期。（4）1898年，考慮到租期過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致的規(guī)劃失控及土地升值損失，港英政府在新批土地時(shí)取消了999年租期的租約，取而代之以75年租約另加75年續(xù)約（特別地塊不可續(xù)約），同時(shí)政府要求承租人在75年租期期滿后支付按新標(biāo)準(zhǔn)制定的土地租金，此后，75年租期成為標(biāo)準(zhǔn)租期，直至1997年香港回歸。
      香港回歸前，為了保持香港在過(guò)渡期內(nèi)政治和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，1984年“中英聯(lián)合聲明”規(guī)定，港英時(shí)期的土地批租制度將繼續(xù)實(shí)行下去。1997年7月1日以前期滿的土地契約可以續(xù)約；1997年7月1日到期的土地契約可以自動(dòng)延長(zhǎng)至2047年；租賃期限超過(guò)1997年7月1日的土地契約依然有效。目前，港府仍以拍賣(mài)、招標(biāo)或協(xié)議的方式批租土地，但新租約的期限最長(zhǎng)只能到2047年。
四、兩地土地出讓制度比較及借鑒
      大陸土地使用制度改革和土地市場(chǎng)建設(shè)主要得益于香港的成功經(jīng)驗(yàn)。1986年前后深圳借鑒香港土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的理念，建議實(shí)行以公開(kāi)拍賣(mài)、招標(biāo)為主要出讓方式的土地使用制度。1987年12月，深圳市首次公開(kāi)拍賣(mài)出讓土地，敲響了新中國(guó)歷史上驚天動(dòng)地的“第一槌”，拉開(kāi)了中國(guó)土地使用制度改革的序幕，并且最終促成《中華人民共和國(guó)憲法》修改。在二十多年來(lái)改革實(shí)踐中，土地出讓制度為中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型起到了非常關(guān)鍵的促進(jìn)作用，這一點(diǎn)香港對(duì)大陸的指導(dǎo)與借鑒功不可沒(méi)。
      大陸地區(qū)目前實(shí)行的土地出讓是批租制，即政府一次性出讓若干年的土地使用權(quán)，并一次性收取全部出讓金。自從1990年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始在城鎮(zhèn)實(shí)行以土地所有權(quán)和使用權(quán)分離為基礎(chǔ)，以土地使用權(quán)有償出讓為特征的土地批租制度。這一做法的優(yōu)勢(shì)在于政府可以在出讓初期一次性收齊全部出讓金。二十多年來(lái)，土地批租制度為地方政府加快城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但是其弊端在實(shí)行過(guò)程中也逐漸顯露出來(lái)，首先是土地批租實(shí)現(xiàn)的財(cái)政收入是不可持續(xù)的，因?yàn)槌鞘型恋刭Y源是有限的，以當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)格批租土地雖然一次性收取了土地使用權(quán)期限內(nèi)的全部租金，卻無(wú)法獲得未來(lái)土地升值的收益，致使土地批租的收益在短期與長(zhǎng)期分配上存在結(jié)構(gòu)性失衡；其次是土地出讓金的確定是采用對(duì)未來(lái)的估算與拍賣(mài)競(jìng)價(jià)方式，并非實(shí)際土地價(jià)值。土地出讓金無(wú)法與真實(shí)土地價(jià)值劃上等號(hào)，這將導(dǎo)致地價(jià)與出讓金的背離，造成土地市場(chǎng)的大幅價(jià)格波動(dòng)，背離的程度取決于對(duì)未來(lái)土地供求信息掌握的不完全程度以及土地市場(chǎng)的投機(jī)程度，背離的結(jié)果必然導(dǎo)致土地市場(chǎng)價(jià)格的扭曲。如何改進(jìn)完善大陸地區(qū)的土地出讓制度，配合政府有能力控制房?jī)r(jià)的合理走勢(shì)，已成為立法部門(mén)必須討論研究的非常迫切的重要課題。
      從歷史發(fā)展看，香港地區(qū)土地出讓制度的實(shí)施遠(yuǎn)早于大陸，也經(jīng)歷了多個(gè)歷史發(fā)展階段。香港土地的稀缺性特點(diǎn)導(dǎo)致這一地區(qū)不斷探索性地改革其土地利用制度。香港目前實(shí)行的土地出讓制度并非單一批租制，在體會(huì)及領(lǐng)悟單一批租制之局限性后，香港已實(shí)際推行批租制和年租制的混合體制。目前香港在土地使用權(quán)出讓時(shí)，使用權(quán)人需要首先支付一筆固定費(fèi)用，亦稱(chēng)地價(jià)，包括征地費(fèi)、拆遷費(fèi)、其他土地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)和出讓期限內(nèi)各個(gè)年度的一部分租金；在土地出讓期內(nèi)，使用者每年向政府支付另外一部分的實(shí)際年租金，亦稱(chēng)年租。該部分租金按年繳付，土地價(jià)值以每年土地市場(chǎng)評(píng)估數(shù)值為準(zhǔn)，按照租率計(jì)算，導(dǎo)致該部分租金可能每年的金額不同，從而直接體現(xiàn)土地真實(shí)價(jià)值變化。香港實(shí)行的混合體制仍然是土地政府所有制前提下的土地出讓制度，采取固定與浮動(dòng)相結(jié)合的方式，解決了批租制度的局限性。混合體制不僅使得土地價(jià)格的定價(jià)更具合理性，土地價(jià)格不再是預(yù)測(cè)定價(jià)，而且使得地方財(cái)政收入更為穩(wěn)定，更符合社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
      土地出讓制度中另外一個(gè)引發(fā)關(guān)注熱議的問(wèn)題就是出讓期限屆滿后的土地使用權(quán)收回制度。目前香港及大陸對(duì)這個(gè)問(wèn)題的法律規(guī)定存在不同。
      香港政府對(duì)于土地出讓期限屆滿后的土地處理，按照租約類(lèi)型的不同而采取不同的處理規(guī)定。一種情況為可更新租約，即使用權(quán)人可以選擇延長(zhǎng)租約而不需要支付地價(jià)，但是需要按年支付新的年租。另一種情況為不可更新租約，即使用權(quán)人可以在租約屆滿前二十年提出延長(zhǎng)租約的申請(qǐng)。而為何提前二十年主要是考慮避免使用權(quán)人在租約即將到期時(shí)忽略對(duì)建筑物的維護(hù)管理。在使用權(quán)人提出申請(qǐng)后，政府會(huì)根據(jù)該地塊的規(guī)劃用途作出決定，倘若該地塊將規(guī)劃用于公共用途，則政府不接受延長(zhǎng)租約申請(qǐng)，但會(huì)對(duì)地塊上投入的基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用等進(jìn)行評(píng)估及補(bǔ)償。香港的此類(lèi)補(bǔ)償法律規(guī)定相當(dāng)復(fù)雜，但迄今為止沒(méi)有關(guān)于租約到期無(wú)償收回土地的規(guī)定。
      中國(guó)大陸《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回。”《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。” 由此可見(jiàn)，大陸對(duì)于土地使用期限到期的規(guī)定，按照土地類(lèi)型的不同而不同。對(duì)于住宅用地使用期限屆滿的最新規(guī)定是自動(dòng)續(xù)期，但是續(xù)期多久？是否需要支付出讓金？尚無(wú)明文規(guī)定；對(duì)于非住宅用地，仍需提前一年申請(qǐng)續(xù)期，若未獲政府批準(zhǔn)，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回。目前大陸地區(qū)對(duì)于土地使用權(quán)到期的法律制度尚處初步階段，隨著時(shí)間流逝，這一空白亟待填補(bǔ)，我們期待國(guó)家早日出臺(tái)完整、公正、具體可實(shí)際操作的土地使用權(quán)回轉(zhuǎn)法律制度。這也將是考評(píng)我國(guó)土地出讓制度是否完整、是否可持續(xù)發(fā)展的重大標(biāo)志。
五、結(jié)束語(yǔ)
      土地問(wèn)題是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重大國(guó)策問(wèn)題。實(shí)踐證明，土地出讓制度有利于解決土地的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題，有利于在所有權(quán)不變的前提下解決土地市場(chǎng)化運(yùn)作的問(wèn)題，既適用于資本主義，也適用于社會(huì)主義。中國(guó)大陸及香港地區(qū)作為土地出讓制度的實(shí)施方，應(yīng)相互研究探討，充分發(fā)揮中國(guó)人的聰明才智，使得土地出讓制度不斷完善，趨于更公平、更合理、更有效，促進(jìn)人類(lèi)社會(huì)長(zhǎng)治久安。