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電力是企業生產、人民生活和城市運行不可或缺的重要能源。維護電力安全、保障電網正常運行對本市經濟社會發展、城市安全和社會穩定具有極其重要的意義。為此，上海市人大常委會于2015年12月30日表決通過《上海市供用電條例》（下稱：“《條例》”），以加強本市電力供應與使用管理，促進安全、經濟、合理地供電和用電，保障供電、用電各方的合法權益。《條例》將于2016年6月1日生效實施。
上海律協社會公共服務業務研究委員會（下稱“委員會”）積極參與到《條例》的起草工作中，為本市社會公共服務領域法律制度建言獻策。
2016年3月4日下午，委員會召開專題解讀會，由副主任張磊介紹《條例》的出臺背景、主要創新內容以及對社會公共服務領域法治建設的影響。委員會主任馬永健、副主任鄭震捷等19名委員參加并討論。
一、出臺背景
一是在國家政策層面，電力體制改革進入深水區和加速通道。2015年3月15日，中共中央國務院頒布（中發[2015]9號）《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，標志著新一輪電力體制改革全面啟動，其重點在于 “管住中間、放開兩頭”。“管住中間”是指對具有自然壟斷屬性的輸配電網環節加強政府監管，價格由政府制定，確保電網公平開放、市場公平交易；“放開兩頭”是指在發電側和售電側實行市場開放準入，引入競爭，放開用戶選擇權，形成多買多賣的市場格局。價格由市場形成，發揮市場配置資源的決定性作用。2015年11月26日，《關于推進電力市場建設的實施意見》等6個配套文件正式頒布，標志著新一輪電改進入加速通道。
二是在地方政策層面，停電納入本市強化社會綜合治理和環境整治的保障措施。2014年7月28日，市城鄉建設和管理委員會、市司法局等九部門聯合發布《關于進一步加強本市違法建筑治理工作的實施意見》，要求對用于生產經營的違法建筑，供水、供電、供氣等單位應當停止供水、供電、供氣服務。2015年7月1日，市環保局、市司法局等十部門聯合發布《關于進一步加強本市部分區域生態環境綜合治理工作的實施意見》，要求對拒不整改的企業和個人，供電、供水、供氣等市政公用企業配合采取停電、停水、停氣等工作措施。
上述政策實施過程中涌現的成功經驗、重要結論、現實矛盾和具體問題，亟待在立法環節予以總結、固化、平衡和解決。
二、《條例》的主要創新內容
創新內容可細分為改革、安全、合同、服務四個方面。
改革方面的創新主要包括三點：一是明確供電設施是為全社會服務的公共基礎設施（第三十五條），首次在地方性法規中揭示供電設施的公共屬性；二是規定供電企業履行確保居民、農業、重要公用設施和公益性服務等用電的基本責任（第四條），明確供電企業應當提供電力普遍服務，保證基本供電，無歧視地提供報裝、計量、抄表、維修等各類供電服務（第九條），首次在地方性法規中呼應國家電力體制改革要求，揭示供電服務的公共屬性和保障屬性；三是立法授權發展改革、規劃國土、住房城鄉建設、環境保護等部門對改擴建輸變電項目簡化審批程序（第三十一條）。
安全方面的創新主要包括四點：一是規定供用電應當遵循安全可靠、高效有序、保障民生、節能減排、服務便利的原則，促進經濟結構調整和產業轉型升級（第五條），明確供用電合同的外部性約束；二是明確市經濟和信息化委員會有權制訂有序用電的總體方案，供電企業執行停限電的，應當按照有序用電方案確定的序位和措施進行（第十四條）；三是在供用電安全保障工作中，明確重要電力用戶（在國家或者本市的社會、政治、經濟中占有重要地位，中斷供電可能造成人身傷亡、較大環境污染、較大政治影響、較大經濟損失、社會公共秩序嚴重混亂的用戶）、供電企業以及政府三方的責任和界面第十九條、第二十條）；四是創設了特殊停電機制，要求對存在違法搭建、非法占用土地、嚴重環境污染、嚴重消防安全隱患的企業用戶按照法定程序和要求中止供電（第十六條）。
合同方面的創新主要目的在于解決本市居民用電無合同可依以及居民用電合同難以一一協商簽訂的現實問題。首次在地方性法規中明確將居民用電格式合同納入強制聽證范圍，要求市經濟和信息化委員會組織召開聽證會聽取公眾、社會團體和相關利益方的意見，明確格式合同應提交市市場監督局和市經濟和信息化委員會備案（第八條）。
服務方面的創新主要是結合本市實際情況，從平衡供用電雙方權利義務角度，加重供電企業責任，具體包括四個方面：一是明確用戶對電表計量有異議的，有權委托計量檢定機構檢定，經檢定后異議成立的，檢定費由供電企業承擔（第二十四條）；二是規定供電企業計劃檢修應提前7天在相關社區、網站、服務軟件上公告停電區域、停電線路和停電時間；三是嚴格限定供電企業搶修到達現場的法定時限要求，規定外環線內必須接報后60分鐘內到達現場，外環線外90分鐘內到達現場（第十三條）；四是通過列舉方式禁止供電企業損害用戶權益（第十七條）。
三、《條例》對社會公共服務領域法治建設的影響
鑒于《條例》的大量創新性制度設計，對本市乃至全國的社會公共服務立法都會產生示范效應。而在公共產品、公共服務的法理研究方面，這種示范效應尤為明顯。從法理角度，《條例》正面論述了兩個核心關系：一是市場競爭和社會保障之間的關系；二是在公共服務領域內，行政權（公權力）與合同權利（私權利）之間的關系。
關于市場競爭和社會保障之間的關系，《條例》旗幟鮮明地表明：提供社會公共產品（服務）的責任在于政府，國有企業是政府承擔社會公共產品供給責任的重要載體。社會公共產品（服務）具有普遍服務和保底供應的特性，應當保證農業、居民、重要公用事業和公益性服務以可接受的價格獲得基本的電力供應。基本供應以外的產品或服務可以通過市場化的方式實現，但在市場失靈或市場主體履約不能的情況下，政府及政府指定的國有企業應當承擔托底責任。
關于在公共服務領域內的行政權（公權力）與合同權利（私權利）之間的關系，《條例》設計了大量機制允許行政權在特定的情形下介入合同關系，其中尤以第十六條規定的特殊停電機制和第八條規定的居民用電格式合同納入強制聽證為標志。
居民用電格式合同納入強制聽證主要是為了加重供電企業責任，各方爭議不大；而行政機關能否命令供用電合同暫時停止履行，理論界和實務界尚未形成普遍共識。
在委員會委員的討論中，持否定意見的觀點主要包括：
1、供用電合同屬于私法范疇，停電與否應由雙方在合同中明確約定，行政權不應干預；
2、地方性法規不宜設定基本民事權利和義務；
3、大量由政府主導的停電將導致政企不分，與電力體制改革目標不相吻合；
4、《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十七條第三款規定不得違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電，地方性法規應當與上位法相匹配。
持肯定方面的意見則包括：
1、11.22青島輸油管道爆炸事故、8.12天津港爆炸事故表明，在公共安全領域行政權介入私法關系的必要性；
2、《民法通則》、《合同法》均在總則中明確規定，民事活動（合同）不得損害公共利益，如果供用電合同的具體條款及其執行對合同雙方均有利，但損害社會公共利益或危害公共安全的，即便合同雙方沒有約定，法律法規也應當對其進行干預；
3、用電權基于一定的房屋土地權利，實踐中沒有脫離房屋土地的用電權，供用電設施是實現房屋土地完整功能的重要附屬設施，因此房屋土地的所有權或使用權是主權利，用電權是從權利。主權利依法受限制的，從權利自然也應當受限；
4、2014年修訂的《安全生產法》第六十七條以及《上海市大氣污染條例》第一百〇二條已有類似先例，因此在法律法規有明確規定的前提下，不屬于《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十七條第三款禁止的“違反規定中斷供電”。
討論中，委員們認識到：在公共服務領域，行政權（公權力）與合同權利（私權利）之間的關系是比較核心敏感的問題，正、反兩方的觀點都存在一定的合理性，而任何對現狀的改變都需要智慧和勇氣。《條例》直面核心敏感問題，建章立制，體現出本屆市人大務實的工作作風以及彌補城市安全短板的堅定決心。從這個角度，也可以看出未來本市社會公共服務領域立法的總體方向。
（注：以上嘉賓觀點，根據錄音整理，未經本人審閱）
供稿：上海律協社會公共服務業務研究委員會
執筆：張 磊 上海市申達律師事務所
馬永健 上海市聯合律師事務所
滬公網安備 31010402007129號
