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一名行政訴訟律師的感悟 紀念《行政訴訟法》頒布30周年

2019年第05期    作者:文│曹竹平    閱讀 10,032 次

三十年前，1989年4月4日,第七屆全國人大常務委員會第二次會議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》并于1990年10月1日起施行。這無疑是新中國法制史上一個里程碑式的事件。行政訴訟法的制定和施行,標志著“民告官”的訴訟制度在中國變成一項普遍性的公民權利救濟制度，標志著行政訴訟與民事訴訟、刑事訴訟成為了并列的三大訴訟制度，構成了我國的司法審判體系中重要的一環。江必新大法官評價行政訴訟法的重要作用時認為，“在這30年里，《行政訴訟法》和行政訴訟從無到有，逐漸成熟壯大，在有效化解行政爭議、保障行政相對人合法權益、監督促進依法行政方面發揮了不可替代的重要作用”。

一、《行政訴訟法》的“前世今生”

實際上，《行政訴訟法》實施之前，并非沒有行政爭議案件。1982年，當時的《民事訴訟法》第3條第2款規定了人民法院審理行政案件適用民事訴訟制度。此后，一些行政爭議案件逐步被法院受理，按照民事訴訟的程序進行審理。最早的行政案件主要集中于公安治安行政管理、行政處罰案件、中外合資企業行政管理案件，抑或一些房屋強拆案件。尤其是1988年的包鄭照訴浙江省蒼南縣人民政府強拆房屋一案，成為了新中國“農民告政府第一案”，在當時產生了很大的影響。

1988年，最高人民法院成立了行政審判庭，行政訴訟的立法進度再次快速推進。1989年4月，全國人大常委會通過了新中國第一部《行政訴訟法》。在該法中，確立了“具體行政行為”的范疇、合法性審查的原則、行政訴訟證據規則等主要訴訟架構。

1991年，最高人民法院又制定頒布了《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行）》，對《行政訴訟法》進行了較為完整和系統的解釋。尤其是在受案范圍領域內，把勞動教養和收容審查納入行政訴訟的受案范圍，體現了對公民權利的充分保護。

之后，在2000年、2002年、2008年，最高人民法院分別制定頒布了《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》《行政訴訟證據若干問題的規定》《行政訴訟管轄司法解釋》，在當事人資格、訴訟程序、證據規則和管轄問題上，進一步解釋了原行政訴訟法，填補了法律漏洞，完善了法律體系。

經過近25年的司法實踐，隨著行政監管的不斷加強、行政爭議類型的多樣化，原行政訴訟法在司法實踐中捉襟見肘，面對諸多新類型的案件，比如依據抽象規范所做的行為、處罰裁量失當的行為、程序輕微瑕疵的行為，原有的法律已無法再充分進行權利保護或監督行政機關依法行政，行政訴訟法大修勢在必行。經過多方論證、聽取意見，十二次全國人大在2015年對《行政訴訟法》做了一次系統、全面的修訂，在2017年增加了與行政公益訴訟有關的內容。現在所說的“新行政訴訟法”，即是指2015年全面修訂后的該法。

全面修訂后的《行政訴訟法》有諸多制度亮點。比如繼續擴大了受案范圍，將行政性不正當競爭、行政壟斷、違法攤派等納入受案范圍；延長起訴期限到六個月，并規定了立案登記制度；復議機關在維持原行政行為的基礎上作為共同被告的“雙被告”制度和行政機關負責人出庭應訴制度；各地正如火如荼進行試點的“交叉、集中、異地管轄”等制度。

雖然新法仍有諸多遺憾，但不得不說，新行政訴訟法在之前25年的實踐基礎上，充分吸收了過去的司法實踐經驗，找到了行政訴訟的一些關鍵問題并通過修法加以彌補。這些修改，大都立足于對私權的保護、對公權的監督、對行政爭議的有效實質化解和對行政法治的積極建設。

二、深刻感受《行政訴訟法》

2015年《行政訴訟法》全面修訂后，作為一名行政法領域的專業律師，辦理了不少首例或者影響重大的行政案件。這其中就包括新法施行后的第一例訴江蘇省政府的收回國有土地案件、新法施行后浙江高院第一例指定管轄的重大安全生產事故案件、上海第一例的環保管制性征收補償案件，當然還有就是2017年以來，被媒體譽為“世紀鹽改第一案”的鹽業體制改革系列案件。

在這些案件的辦理過程中，筆者對《行政訴訟法》有了更深刻的感受和認識。

作為一名律師，筆者接觸到相關行政爭議的第一反應就是判斷糾紛中的相關行為是否為行政行為，能否進入權利救濟程序。隨著《行政訴訟法》30年來的發展，人們對于受案范圍的判斷標準不再局限于之前寥寥列舉的具體行政行為，而是有了包括明確列舉和概括條款在內的更多選擇。已經代理或者目前正在代理的案件包括但不限于建設工程道路交通設計糾紛、學位授予糾紛、通知改正糾紛等，曾經未能進入行政訴訟的一些行政糾紛現在已毫無疑義地作為行政訴訟案件受理。同時一個行政行為可能牽涉多數人的權益，但并不是所有人都有原告資格。從最初的行政相對人到利害關系人，行政訴訟的原告資格有了很大的拓展，司法實踐中法院對于利害關系的判斷愈加成熟，相關理論也與愈加豐富，越來越多受到行政行為影響的公民、法人或者其他組織具備了原告資格。

《行政訴訟法》的管轄制度也一直在發展中進步。筆者辦理的寧波某重大生產事故案件曾啟動刑事追訴程序，彼時，筆者代表事故責任方提起行政訴訟，期望就報告的調查結論進行重新處理。但依照《安全生產法》的規定，安全生產事故的調查組有寧波市地方檢察官共同參與，寧波市人民法院再來處理本案可能并不合適。為了使案件能夠得到更為公平公正的處理，筆者作為原告代理人，毅然采取了“飛躍起訴”的方式，請求浙江省高院提審或指定管轄。當時是2015年5月中旬，浙江省高院立案庭的法官之前也沒有遇到過這種直接向上級法院起訴的個案，筆者在立案時提交了相關意見，最終法院也采信了筆者的意見，將該案指定杭州中院一審管轄，為該案的公平處理爭取了機會。筆者還記得當年的這份立案意見引用了西方法律格言的表述：公平正義不僅要實現，而且應當以看得見的方式實現。這種“看得見的方式”無疑就是《行政訴訟法》構建的法律制度，嚴格依照法定程序推進訴訟，充分保障相對人的訴訟權利，本身就是行政訴訟法的主旨之一。在具體的案件代理過程中，筆者也發現一些有待更好落實執行的問題，比如行政機關負責人出庭制度。當事人經常會抱怨之前的行政訴訟“告官不見官”，難以徹底解決問題，因此新法特意在第三條規定行政機關負責人應當出庭應訴。立法本意是對行政機關消極應訴、不重視行政爭議的解決加以規范，然而這樣的制度在操作中的效果有限。新法頒布不久，筆者曾在一起訴某省政府的案件中要求法官審查省政府省長為何不出庭應訴。法官也只能無奈表示，法院并沒有強制力要求機關負責人出庭，并且法律也允許行政機關僅委派其工作人員出庭，但立法上很難落實。一些案件中，雖然行政機關負責人出庭應訴，但全程一言不發，完全由律師來發表意見，對于案件爭議的解決也并沒起到實質性的幫助。

與之相類似的還有復議機關維持原決定情況下的共同被告問題。原行政訴訟法時期，復議機關一旦維持原行為，整個案件就與其無關，導致復議機關大量維持原行為，復議程序空轉，法院缺少對復議行為的審查。新法規定，復議機關作為訴訟的共同被告，在維持原決定的情況下，就原行政行為的合法性共同承擔舉證責任。但在訴訟中，法院只審查復議機關的復議程序是否合法，這就導致了復議機關只就復議程序進行舉證，而不會就原行政行為進行舉證，原行政行為的合法性，仍由作出決定的機關進行舉證。這也導致新法在舉證責任分配上的某些規定被曲解或難以徹底落實。

總的來說，新法規定了諸多新的訴訟制度，有一些小問題也是瑕不掩瑜的。三十年間，行政訴訟制度從無到有，從有到精，從精到與時俱進，其構建的權利保護與權力監督機制具有重大的歷史意義和現實意義。

三、對《行政訴訟法》發展的展望

行政訴訟法的根本目的在于監督行政機關依法行政、保護行政相對人的合法權益，促進行政法治建設。因此，作為法律實務工作者，筆者展望《行政訴訟法》的發展，希望具體制度發展和實踐的步子再大一些，保障再充分一些。具體來說，之后的法律修訂或司法解釋應該重點關注以下幾方面：

一是繼續擴大受案范圍。雖然2015年修法時已擴大了受案范圍，并允許就一些抽象性規范進行附帶審查，但筆者認為受案范圍可以繼續再擴大，對于一些內部行為外化的、低級別的行政立法、特別權力關系下的權利侵害，可以嘗試納入受案范圍進行司法審查。最高法院諸多法官多次在著作中表示受案的標準應當是權利侵害可能性判斷，但各地在實務中仍然存在以不屬于受案范圍為由，駁回起訴或不予受理的“立案難”問題。受案范圍的不斷擴大是不可阻擋的趨勢，也是對行政權力監督、公民權利保護的有效途徑。

二是被告資格的界定。過去三十年，行政訴訟的被告資格通過一些案件得到充分的擴展。高校、行業組織、基層群眾自治組織等在特定情況下都可以成為行政訴訟的被告。當下，隨著機構改革的又一輪開展和我國政治制度的發展變革，黨政合署機構出現，監察委權力運行，應當考慮在條件成熟時將這類機構納入行政訴訟的被告，把權力關進制度的籠子。

三是裁判方式的改革。裁判方式類型化的問題，一直被各界詬病為不能徹底保護相對人權益。雖然新行政訴訟法增加了裁判方式，對各類裁判方式亦做了細化，但仍舊存在無法徹底解決行政爭議的窘境。比如，行政機關程序輕微瑕疵被判決確認違法，爭議仍然存在，并沒得到實質性化解。在一些違法扣押的案件中，法院作出撤銷判決，但行政機關抗辯判決主文并未判令返還扣押物，繼續違法扣押，這種哭笑不得的情況并不少見。如果裁判方式一定要類型化，應當圍繞權利保護這個主題，再增加合適的裁判種類，以適應相關情勢的發展。

四、作為律師的行政法情懷

遇見來律所實習的法學院學生，我都會和他們聊一聊本科學習行政法的感受。他們大部分都來自國內一流的法學院，部分還有海外學習的經歷。然而大多數回答是讓人失望抑或悲傷的——行政法太繁雜了，我司法考試放棄了行政法的備考……

如果以《行政訴訟法》的施行為標志的話，我國行政法律制度或行政訴訟制度的全面恢復到現在尚不足三十年。三十年前，我們處在一個忌諱打官司，更不用說與政府機關進行訴訟的年代；三十年后，當公民意識不斷覺醒、權利意識開始復蘇時，當公法爭議的客觀存在已然為越來越多的人理性接受、當私權與公權的對抗亦受到法律的保護時，行政法律共同體的曙光已然隱約可見。

    然而，中國行政法治進步的曲折性使得在以市場為風向標的律師服務業中，行政法律服務的發展遠遠落后于其他同行業領域。律界大咖大多避行政訴訟如畏途，三緘其口于公法，偶有涉及也陷于官民對抗之桎梏，劍走偏鋒至邪路。法學院學生立志以行政法為方向者不多，畢業后能以行政法律研究或服務為職業者更少。這也解釋了在律師行業整體競爭日趨激烈的當下，行政法律服務市場為何仍然呈現了優質資源、優質服務供不應求的態勢，行業內為何缺乏規模化、重量級、兼顧理論研究與實務操作的行政法律服務團隊。

但筆者堅信，隨著依法治國的進一步深化、法治中國的進一步推進，行政法律服務這個長期少獲關注的領域，將走進更多法律人的視野。市場的潛力和增速等待更多有志于行政法的律師的加入，行政法治的發展也必將因為每一位律師的推動而不斷向前邁進。

曹竹平

上海市匯業律師事務所合伙人，上海律協行政法業務研究委員會委員，上海市法學會行政法學研究會理事。

業務方向：行政爭議解決、行政法律風險防范。