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【摘要】《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（下稱《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》）和《中央企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》（下稱《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》）是國務院國資委依其職權(quán)，結(jié)合中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)管理的實際需要和有關(guān)制度建設經(jīng)驗，對中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)管理做出的較為具體的規(guī)范要求，是監(jiān)管企業(yè)境外國有資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)方面的重要探索和制度創(chuàng)新。盡管這兩部規(guī)章剛剛出臺，但卻已跟不上時代的步伐。頻頻的撤資也許暫時緩解了我國央企長期境外投資的虧損的程度，但是這并沒有影響到境外投資虧損的本質(zhì)，央企需要的是夯實基礎(chǔ)管理，讓企業(yè)走上沉穩(wěn)有序的軌道，因此管理者不但應充分重視對企業(yè)的管理，而且更要注重企業(yè)的運營。
【關(guān)鍵詞】國資委 國有資產(chǎn) 境外投資 監(jiān)管
《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》和《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》真可謂是千呼萬喚始出來，終于在 2011 年 6 月 14 日 公布，于 2011 年 7 月 1 日 開始實施。這兩部重要規(guī)章的出臺，是加強國務院國資委依法履行其出資人職責，完善并加強國有資產(chǎn)保值增值責任，加強境外國有資產(chǎn)監(jiān)管和防止國有資產(chǎn)在境外流失的一項重要舉措，同時對于推動中央企業(yè)真正做到具有領(lǐng)先地位、培養(yǎng)出具有國際競爭力的世界一流企業(yè)的目標要求，加快實施國際化經(jīng)營戰(zhàn)略的進程，合理利用國有資產(chǎn)具有深遠的影響。
一、 新規(guī)章有關(guān)央企境外投資的內(nèi)容
隨著我國經(jīng)濟實力的逐漸增強，央企在境外投資的規(guī)模逐漸擴大，尤其是近幾年來，央企在境外投資的比重迅速增加，境外投資的經(jīng)營方式和組織管理趨于壯大和復雜，使我國境外投資經(jīng)營的領(lǐng)域不斷向外拓展，將中國中央企業(yè)推出亞洲，推向世界。當然，在日趨復雜的境外投資環(huán)境下，許多中央企業(yè)在“走出去”的投資經(jīng)營過程中，注重境外投資的發(fā)展戰(zhàn)略，加強對境外國有資產(chǎn)的監(jiān)控和管理，在總結(jié)一些經(jīng)驗的同時也為我們留下了很多先進的方法去效仿，這顯然是成功的。然而，在我們看到境外國有資產(chǎn)投資帶來的豐碩的收益外，我們更要清醒地認識到央企對境外國有資產(chǎn)的監(jiān)控和管理是存在問題的。
中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)投資過程中對國有資產(chǎn)的監(jiān)管存在的薄弱環(huán)節(jié)讓我們不得不面對央企對外投資過程中產(chǎn)生的種種弊端。一些企業(yè)對境外國有資產(chǎn)的管理制度還很單一，管理責任制度不完善，導致國有資產(chǎn)的大量流失；一些企業(yè)的投資盈利意識不強，只注重眼前利益，而忽略長期的收益，影響國有資產(chǎn)本該有的盈利，影響其應達到的效應；一些企業(yè)只注重投資，忽略了風險投資帶來的危險，這將有可能影響央企在境外國有資產(chǎn)的安全與穩(wěn)定。這一系列問題的出現(xiàn)，影響了央企境外國有資產(chǎn)投資的效果，同時也反映出我國經(jīng)濟在發(fā)展過程中表現(xiàn)出來的種種隱患。國有資產(chǎn)的安全受到威脅后向我們頻頻發(fā)出紅色警示信號，國務院國資委依據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等法律、行政法規(guī)，在認真總結(jié)中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》和《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》。這兩部規(guī)章的出現(xiàn)，為我國進一步建立完善的境外國有資產(chǎn)監(jiān)管的制度規(guī)范奠定了基礎(chǔ)，在切實加強中央企業(yè)對境外國有資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督和管理、維護境外國有資產(chǎn)的權(quán)益上表現(xiàn)出了更強的生命力。
其中，《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》堅持“落實管理責任、嚴控重大事項、規(guī)范特殊業(yè)務”的標準，既對中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)管制度作出較為具體的規(guī)定，又對境外經(jīng)營中普遍存在且容易引發(fā)國有資產(chǎn)流失的個人代持股權(quán)、離岸公司監(jiān)管、外派人員薪酬等特殊業(yè)務進行了具體的制度規(guī)范。《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》則將履行國有資產(chǎn)出資人職責作為基本出發(fā)點，強調(diào)產(chǎn)權(quán)歸屬原則與注冊地適用原則相結(jié)合，明確表明中央企業(yè)是其境外國有產(chǎn)權(quán)管理的責任主體，并且對其責任要求予以具體規(guī)定。這是央企對境外國有資產(chǎn)進行問責制管理的第一步。
《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》共七章四十條，主要是對境外國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)控。主要內(nèi)容包括：明確了國資委、中央企業(yè)對境外國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理職責；提出了中央企業(yè)境外投資及后續(xù)管理過程中各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理要求；明確了境外企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中各項基礎(chǔ)管理工作的原則性要求；規(guī)定了境外企業(yè)重要經(jīng)營管理事項的報告程序、內(nèi)容和時限；從企業(yè)內(nèi)部管理和外部監(jiān)督兩個層面提出了境外國有資產(chǎn)監(jiān)管工作內(nèi)容和要求。①
《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》共二十條，主要內(nèi)容包括：規(guī)范了境外國有產(chǎn)權(quán)登記和評估項目管理，對境外企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等國有產(chǎn)權(quán)變動事項的審核權(quán)限、基本程序、轉(zhuǎn)讓價格、轉(zhuǎn)讓方式、對價支付等做出了具體規(guī)定，明確了上市公司國有股權(quán)管理的基本原則，規(guī)范了個人代持境外國有產(chǎn)權(quán)、設立離岸公司等事項。《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》要求中央企業(yè)落實境外國有產(chǎn)權(quán)管理工作責任，及時將本企業(yè)境外國有產(chǎn)權(quán)管理制度、負責機構(gòu)等相關(guān)情況書面報告國資委。中央企業(yè)應當每年對子企業(yè)執(zhí)行該辦法情況進行監(jiān)督檢查。國資委將對境外國有產(chǎn)權(quán)管理情況進行抽查。②
二、 新規(guī)章對央企境外投資規(guī)定的閃光點
(一) 央企的境外資產(chǎn)管理進一步公開透明
《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》的一個突出特點就是對中央企業(yè)所有的境外資產(chǎn)實行了全面的監(jiān)管，通過報批、報備等方式讓原來主要由央企操作的境外資產(chǎn)全面列入到系統(tǒng)監(jiān)控之中。《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》規(guī)定，國資委依法監(jiān)督管理中央企業(yè)境外投資、境外國有資產(chǎn)經(jīng)營管理重大事項，組織協(xié)調(diào)處理境外企業(yè)重大突發(fā)事件。其中，中央企業(yè)及其重要子企業(yè)收購、兼并境外上市公司以及重大境外出資行為應當依照法定程序報國資委備案或者核準。以非貨幣資產(chǎn)向境外出資的，應當依法進行資產(chǎn)評估并按照有關(guān)規(guī)定備案或者核準。這讓央企的境外資產(chǎn)管理進一步公開透明。③
(二) 加強對境外金融風險的管控
對于此前出現(xiàn)較大漏洞的金融風險管控，此次文件規(guī)定，中央企業(yè)應當加強境外金融衍生業(yè)務的統(tǒng)一管理，明確決策程序、授權(quán)權(quán)限和操作流程，規(guī)定年度交易量、交易權(quán)限和交易流程等重要事項，并按照相關(guān)規(guī)定報國資委備案或者核準。從事境外期貨、期權(quán)、遠期、掉期等金融衍生業(yè)務應當嚴守套期保值原則，完善風險管理規(guī)定，禁止投機行為，以加強央企境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理，規(guī)范境外企業(yè)經(jīng)營行為，維護境外國有資產(chǎn)權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失。④
(三) 防止國有資產(chǎn)外流或喪失控股地位
為防止央企經(jīng)營資產(chǎn)在境外流失，或者在境外經(jīng)營中國有資產(chǎn)喪失控股地位，國資委在這兩份文件中強化了監(jiān)督。中央企業(yè)重要子企業(yè)由國有獨資轉(zhuǎn)為絕對控股、絕對控股轉(zhuǎn)為相對控股或者失去控股地位的，應當報國資委審核同意。⑤
(四) 增加問責制：追究相關(guān)責任人的責任
最值得關(guān)注的是，在《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》和《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》中均明確了中央企業(yè)是其境外國有資產(chǎn)管理的責任主體，其中對于境外企業(yè)管理失控、越權(quán)投資、內(nèi)部控制和風險防范存在嚴重缺陷、未建立境外企業(yè)國有資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)監(jiān)管制度，并造成國有資產(chǎn)損失的情況，國資委將按照法律、行政法規(guī)以及國有資產(chǎn)監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定，追究相關(guān)責任人的責任。“央企集團成為責任主體，就意味著今后負責人必須要對海外投資失誤“買單”。在很多業(yè)內(nèi)人士看來，這兩份醞釀已久的文件出臺，猶如一把利劍直擊熱情高漲的央企海外投資“軟肋”。⑥
(五) 首次明確要求對離岸公司的管理
離岸公司一直是央企監(jiān)管的灰色地帶，這次的規(guī)章對此有了明確的規(guī)定。《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》規(guī)范離岸公司設立程序，加強離岸公司資金管理。⑦
(六) 境外央企不得開設個人賬戶
規(guī)章明確規(guī)定了資金使用管理權(quán)限，強調(diào)嚴格執(zhí)行企業(yè)主要負責人與財務負責人聯(lián)簽制度，大額資金支出和調(diào)度應當符合中央企業(yè)規(guī)定的審批程序和權(quán)限。規(guī)章稱，境外企業(yè)應當選擇信譽良好并具有相應資質(zhì)的銀行作為開戶行，不得以個人名義開設賬戶，但所在國（地區(qū)）法律另有規(guī)定的除外。境外企業(yè)賬戶不得轉(zhuǎn)借個人或者其他機構(gòu)使用。
三、 對央企境外投資的規(guī)定仍需進一步完善
法律作為規(guī)范人民生活、具有普遍約束力的社會規(guī)則往往具有滯后性，即使是最新出臺的《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》和《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》也只是將已經(jīng)發(fā)生的問題做出相應調(diào)整，以保證央企境外投資的順利進行。但是萬物不是一成不變的，當規(guī)章出臺的那一瞬間又產(chǎn)生了很多新的問題等待我們?nèi)ソ鉀Q。《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》和《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》對我國來說是一個巨大的進步，它將進一步規(guī)范我國的境外投資市場，但是國資委出臺這兩個規(guī)章是否真的能夠達到它欲達到的本意？
曾有人揣測國資委出臺這兩個規(guī)章的意圖，認為央企放棄在國外的投資是個明智的舉動，因為從全球經(jīng)濟趨勢的判斷上來看，中國企業(yè)也許已經(jīng)意識到全球經(jīng)濟可能會再次陷入經(jīng)濟危機，而收回投資或放棄海外投資而持有現(xiàn)金去等待比2008年經(jīng)濟危機更好的并購時機顯然是有先見之明的。可是大家似乎忘記了中國政府的財政是很雄厚的，就從中央政府下?lián)芩娜f億元救世金來恢復經(jīng)濟生產(chǎn)這一個方面來看，中國恢復經(jīng)濟最主要的方式就是政府推進型，中國政府是不會太在乎境外投資的那部分資金的。此外，從近幾年普發(fā)性自然災害來看，當世界各國紛紛陷入資金、資源短缺時，中國永遠是沖到前線幫助其恢復生產(chǎn)的，源源不斷的貨物、資金都向世人昭示了中國是個富庶的國家，而海外的投資對我們國家來說簡直就是九牛一毛。最應該讓我們注意的是我們國家現(xiàn)在通貨膨脹，物價飛漲，而大量的資金從海外收回，則無異于增加了我國流通貨幣的數(shù)量，那么可能加劇通貨膨脹的程度，物價可能會一直飆升。所以無論是從國家的角度出發(fā)，還是對于普通人民大眾來說，這都是直接威脅到我們的日常生活的隱患，最終將影響社會的穩(wěn)定。我們不能為了貪圖收購別國企業(yè)這樣的蠅頭小利而將自己的百姓推向水深火熱之中吧？
一定會有人對上文的說法嗤之以鼻，他們一定會反駁，美國一直是世界經(jīng)濟的龍頭老大，可是2008年的經(jīng)濟危機還是給美國以重創(chuàng)，當然這也給了中國一個機會使其成為美國第一號大債主。而中國經(jīng)濟在堅持走市場經(jīng)濟后迅速騰飛，這樣可喜的成績讓很多人不禁擔心，中國會不會重蹈美國的覆轍。正因為如此，很多人極力慫恿中國政府應將資金收回自己的口袋之中以應付突發(fā)的經(jīng)濟危機。可是大家總是忘記這樣一個事實：中國政府的資金是很充裕的，即使在自己國家發(fā)生幾次地震后，仍能向其他國家伸出援助之手，讓友邦知道有中國這樣的外交國家，他們便可“高枕無憂”。
還有一點是不得不提的，因為這一點會對我國的外交產(chǎn)生極大的影響。這次出臺的規(guī)章對央企在海外的投資做出了嚴格的規(guī)定，以避免國有資產(chǎn)不必要的外流。可是這樣的規(guī)章一經(jīng)正式實施，央企必然是將境外資產(chǎn)收回或者是放棄國外投資的競標，這個舉動必然會產(chǎn)生一個效果，即我國的資金越來越多，而外國擁有可用于本國發(fā)展的資金越來越少。那么將會產(chǎn)生連鎖反應，本該受惠的國家可以用這筆資金用于本國經(jīng)濟的發(fā)展，帶動國民生產(chǎn)總值，提高本國的就業(yè)率，但是央企將資金收回，將別國到嘴的鴨子硬生生地奪回，這對于別國來說是何等的殘酷，毫無疑問此舉將傷害友邦的感情，不利于國家之間的交往，在客觀上阻礙了其他國家的經(jīng)濟發(fā)展；易讓別國產(chǎn)生中國小氣的心理，將會引起他國嚴重的不滿之情；當然，這也會成為以美國為首等國家攻擊我國的把柄。最重要的是中國素來注重與友邦之間的友好往來，而如今這樣的舉動將會給中國的形象減分，這不是中國政府希望看到的局面，至少現(xiàn)在還不希望。
與其說是防止境外國有資產(chǎn)流失，不如說是央企的境外投資是賠得太多，已經(jīng)資不抵債。這也許是這兩個規(guī)章出臺的最重要的原因。可是這種治標不治本的方法怎么會達到它想達到的效果？央企境外投資不盈利的原因只靠不投資太多就能解決的嗎？其實最簡單的解決方法早就擺在我們面前了，只是我們已經(jīng)懶散習慣了想做個保守派，不想改革更不想夯實基礎(chǔ)，因為這個過程是漫長且曲折的，也沒人愿意嘗試這改革的第一杯羹。我們都知道“走出去”是中國實力企業(yè)國際化經(jīng)營的必經(jīng)之路，這事關(guān)中國經(jīng)濟長遠發(fā)展。但在中國企業(yè)“出海”的路上，必須先練好“內(nèi)功”，才能“走出去”、“走得穩(wěn)”、“走得好”。系統(tǒng)的管理是一個好方法，但這只是后續(xù)的方法，基本的方法還是在于我國央企應進行自我管理，打好基本功，將央企打造成一支優(yōu)秀的團隊，這樣才能在波濤洶涌的世界經(jīng)濟叢林中博得一席之地，而不是發(fā)生狀況只知道退縮。
中華民族歷來就是世界上最聰明的種族之一，中國的管理人才絕不是少數(shù)，我們需要的是央企這個伯樂能夠發(fā)現(xiàn)千里馬，并將其培養(yǎng)成自己的座騎，在自己的疆域內(nèi)任其馳騁，這樣的伯樂才能“常樂”。當下施行的規(guī)章對我們國家是很有利的，我也堅信在中國不斷擴大市場的過程中會不斷積累經(jīng)驗，打造自己的民族品牌，實現(xiàn)盈利創(chuàng)收，讓中國的企業(yè)穩(wěn)扎世界各個角落，這是我們的目標更是我們的方向。●
注釋：
①國資委頒布《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》及《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會政策法規(guī)局, 2011-06-27 .來源：http://www.sasac.gov.cn/n1180/n1566/n11183/n11260/13624849.html
②國資委頒布《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》及《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會政策法規(guī)局, 2011-06-27 .來源：http://www.sasac.gov.cn/n1180/n1566/n11183/n11260/13624849.html
③汪時鋒：《境外國資監(jiān)管辦法出臺 嚴控國資境外流失》，第一財經(jīng)日報,第A4版， 2011/06/28 ,來源：YNET.com 北青網(wǎng),http://dycj.ynet.com/article.jspoid=79530329
④汪時鋒：《境外國資監(jiān)管辦法出臺 嚴控國資境外流失》，第一財經(jīng)日報：第A4版， 2011/06/28 ,來源：YNET.com 北青網(wǎng),http://dycj.ynet.com/article.jspoid=79530329
⑤汪時鋒：《境外國資監(jiān)管辦法出臺 嚴控國資境外流失》，第一財經(jīng)日報,第A4版， 2011/06/28 ,來源：YNET.com 北青網(wǎng),http://dycj.ynet.com/article.jspoid=79530329
⑥楊燁：《國資委規(guī)定央企負責人須對海外投資失誤買單》，經(jīng)濟參考報, 第A01版：封面.北京報道, 2011-06-28 ,來源：http://dz.jjckb.cn/www/pages/
webpage2009/html/2011-06/28/content_28749.htm?div=-1
⑦汪時鋒：《境外國資監(jiān)管辦法出臺 嚴控國資境外流失》，第一財經(jīng)日報,第A4版， 2011/06/28 ,來源：YNET.com 北青網(wǎng),http://dycj.ynet.com/article.jspoid=79530329
（本文獲第九屆華東律師論壇優(yōu)秀論文二等獎）
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