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2023年2月3日，深圳市住房建設局會同市民政局制定了《深圳市社區居民委員會代行住宅區業主委員會職責管理辦法（試行）》【深建規〔2023〕1號】（以下簡稱《管理辦法》）。《管理辦法》中規定了居委會代行業委會（以下簡稱“居代業”）職責的權限和程序，明確了“居代業”職責的具體權限、代行活動的決策程序、代行具體職責。同時，該《管理辦法》還進一步對“居代業”期間住宅區業主共有資金的使用和賬戶管理予以規范。然而，大多數地方就“居代業”這一做法并無類似深圳市的明確規定。因此，在實踐操作中，居委會在代行小區業委會職責、街道在指導居委會代行業委會職責時難免會遇到諸多障礙。
從法律上講，居委會和業主委員會有各自的職責范圍。居委會應當專注于社區的公共事務和公益服務，如環境衛生、文化活動等。而業主委員會則應當重點關注物業的管理和維護，如維修資金的使用、公共設施設備的管理、物業費用的收繳等。在各自的職責范圍內，兩者應當互相配合，共同推動社區的發展。但，現實中由于小區業委會成立比例不高，履行職責效果不佳，“居代業”問題一直是社區治理中討論的重要議題之一。在此，我們對“居代業”模式的法律法規依據與實操中可能出現的問題進行討論，并提出初步解決的對策，供大家參考。
一、 “居代業”的法律法規依據及性質分析
1. “居代業”模式并無法律明確規定。
《憲法》第111條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”。《城市居民委員會組織法》第2條規定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。從根本大法和法律的規定來看，居委會被明確界定為自治組織，并無法定代行其他組織職責的權力。
從目前法律規定看，“居代業”并不是基于法律的明確規定或授權。本律師認為，法律法規規定的居委會與業委會的關系，可以用“指導、監督、匯報”六個字來概括。相關的法律規定如《民法典》第277條第2款規定“地方人民政府有關部門、居民委員會應當對設立業主大會和選舉業主委員會給予指導和協助”。 相關的行政法規如國務院出臺的《物業管理條例》第20條規定：“業主大會、業主委員會應當配合公安機關，與居民委員會相互協作，共同做好維護物業管理區域內的社會治安等相關工作。在物業管理區域內，業主大會、業主委員會應當積極配合相關居民委員會依法履行自治管理職責，支持居民委員會開展工作，并接受其指導和監督。住宅小區的業主大會、業主委員會作出的決定，應當告知相關的居民委員會，并認真聽取居民委員會的建議”。
2. “居代業”本質上是一種民事委托授權行為。
《上海市居民委員會工作條例》第20條以及《關于進一步貫徹實施<上海市住宅物業管理規定>的若干意見》第9條均規定了在新一屆業主委員會選舉產生之前，全體業主授權居委會在屬地街鎮的指導和監督下，代行業委會職責。由此可以看出，“居代業”從本質上說是一種委托授權行為。關于這種授權的具體形式，上海市人大常委會于2022年9月22日通過的《上海市浦東新區推進住宅小區治理創新若干規定》（以下簡稱《規定》）對居委會在代行小區業委會職責一定程度上進行了一些細化。該《規定》第9條明確了街道辦事處或者鎮人民政府可以指定住宅小區所屬居委會在一定期限內暫時代行業委會的相關職責，居委會暫時代行業委會相關職責方案的實施須征詢業主意愿，以確保決策的民主性和合法性。該《規定》第9條第2款進一步明確了“居代業”方案征詢程序的具體要求，即街道辦事處或者鎮人民政府應當就居委會暫時代行業委會相關職責的方案征詢業主意愿，并由三分之二以上的業主參與征詢，經參與征詢的業主過半數同意。住宅小區管理規約另有約定的，從其約定。同時，《規定》第9條第3款還明確規定代行時限一般不超過一年的限制。因此，在授權形式上，“居代業”存在兩種做法，一是業主大會開會授權，具體形式可以是“一事一議”，也可以進行“多事一議”；二是在管理規約的議事規則中明確對“居代業”的做法進行授權。不管采取何種方式，“居代業”均不是居委會取得的當然的法定權利。
二、 “居代業”的具體職責范圍界定與相關問題的分析
從法規角度來看，業委會的職責相關規定還是比較廣泛的。例如，國務院《物業管理條例》第15條規定：“業主委員會執行業主大會的決定事項，履行下列職責：（一）召集業主大會會議，報告物業管理的實施情況；（二）代表業主與業主大會選聘的物業服務企業簽訂物業服務合同；（三）及時了解業主、物業使用人的意見和建議，監督和協助物業服務企業履行物業服務合同；（四）監督管理規約的實施；（五）業主大會賦予的其他職責”。住建部關于印發《業主大會和業主委員會指導規則》的通知（建房[2009]274號）則對業委會的職責作出更為詳細的列舉，此處不再贅述。
當下，我們要討論的問題是：居委會代行業委會職責的范圍邊界在哪里？
首先，“居代業”代行職責的范圍邊界實際上是業主授權范圍的問題。“居代業”實質上是業主授權相關事宜。從法律角度說，只要居委會通過業主表決或議事規則約定獲得了相應的的代行權限，即可代行業委會的所有職責。但是，在實際操作中，我們又不得不從以下兩個方面考慮：一是居委會本身工作內容的已經相當地廣泛與繁重。如果將屬于業委會的所有職責均授權給居委會行使，現實上不具備可行性，結果自然是徒法不足以自行。二是從代理角度來講，居委會作為委托代理人，應遵循代理行為相關的法律規定。根據《民法典》第165條規定：“委托代理授權采用書面形式的，授權委托書應當載明代理人的姓名或者名稱、代理事項、權限和期限，并由被代理人簽名或者蓋章。”也就是說，根據該條規定，正常情況下，代理事項應當是具體且明確的。如果僅表明委托居委會代理業委會的所有事宜，即業委會只是對居委會進行概括授權，在司法實踐中往往容易引發爭議，現實中也難以執行。因此，在實施“居代業”時，需要綜合考慮居委會的工作負擔和代理行為的明確性要求，以確保社區治理的有效性和合法性。
其次，“居代業”的實施應以“緊急、必要”為前提條件。
本律師認為，若委托居委會代行業委會所有職責，現實中存在實際操作困難及法律上有一定障礙，則“居代業”的實施應當依照社區管理中出現“緊急，必要”事項為前提。基于這一前提，在此，本律師就一些居委會可行代行的事項進行列舉：
1、當20%業主有效提議要求召開業主大會，提議可能涉及物業選續聘、使用維修資金等事項時，居委會可以代業委會組織召開；
2、 小區有需要緊急維修事項，居委會可以代行業委會的職責，確保維修工作能夠及時、有效地進行；
3、 代業委會履行政府要求履行的職責，比如說對公共收益與維修資金的公示和年度審計。
然而，前述列舉事項中值得注意的是，如果沒有20%業主提議，一般居委會不宜啟動物業公司的選續聘工作，或進行公共區域的改造，大額使用維修資金，代業委會提起相關訴訟等等。同樣需要說明的是，如果有業主提議要求召開業主大會，居委會不僅要依法依規進行監督指導，還要積極響應業主的合理訴求。如果業主訴求合理，且達到法定20%的要求，居委會應當代業委會組織召開業主大會。當然，對于一些規模較小、矛盾較少的小區，居委會全面代行業委會職責雖有爭議，但在實踐操作中也并非沒有可行性，具體需要根據小區的實際情況和居委會的能力來靈活判斷。
三、“居代業”制度的完善建議與展望
除了上面討論的“居代業”的具體職責范圍界定之外,關于“居代業”啟動流程、程序要求、終止情形及相關法律責任等都需要通過立法予以明確。從地方立法上，有必要進一步細化居委會代行業委會職責的管理辦法，授予街道辦事處指定和終止居委會代行業委會職責的權限，明確居委會代行業委會職責的情形、權限和相關程序等。具體而言，相關立法可以涵蓋以下幾個方面：
首先，明確居委會代行業委會職責的基本原則，以確保代行職責過程合法、公正、有效；
其次，明確各行政主管部門對居委會代行業委會職責的職權分工，確保各部門能夠協同合作，形成合力進行社區治理；
第三，明確居委會代行業委會職責的啟動情形和啟動流程，明確在什么情況下可以啟動代行程序，以及啟動代行的具體步驟和要求；
第四，明確居委會代行業委會職責的權限范圍，確保居委會在代行過程中有據可依且不超越其法定職責；
第五，明確居委會代行業委會職責的程序要求，包括代行過程中的決策程序、監督程序等，以確保代行行為的合法性和規范性；
第六，明確居委會代行業委會職責的終止情形和終止流程，明確在何種情況下可以終止代行程序，以及終止代行的具體途徑和要求；
最后，明確居委會代行業委會職責的法律責任，包括居委會、街道辦事處以及相關行政主管部門在代行過程中的法律責任，以確保各方能夠依法履行職責。
通過細化、統一居委會代行業委會職責管理辦法規定，街道才能更好地指導居委會代行業委會職責，居委會代行業委會職責的職能才能真正得以發揮。同時，這也有助于解決業委會無法成立或正常運作以及未能及時換屆改選的小區中面臨的各種棘手問題。
不過需要強調的是，在目前的法律框架下，“居代業”制度應被視為業委會制度的補充，是為解決當下業委會制度運行不暢的權宜之舉。而不宜將“居代業”誤解為居委會取代業委會，讓業委會退出歷史舞臺。“居代業”應當在業主的明確授權之下，不斷完善和優化。例如，明確“居代業”在處理社區具體事務的流程要求，以及解決“居代業”所引發的法律爭議的應訴問題等。通過不斷努力，使授權制下的“居代業”與時俱進，切實解決社區常見的各種問題。
我國社區是圍墻里的社區管理模式，不僅社區規模大，人數眾多，且公共事務復雜。鑒于國際上也沒有完全成熟的經驗可供借鑒，結合我國的法治環境、公民意識、社區特征，我們可能無法完全采取英美國家那種政府基本不參與社區治理的業主自治模式。同時，在現有的業委會制度框架下，也難以像新加坡那樣進一步強化政府對社區的直接治理。因此，未來“居代業”將發展為何種模式以及業委會制度將何去何從，都有待于我國社區治理模式更進一步地探索和發展。
滬公網安備 31010402007129號
