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引言
鄉村振興是實現中華民族偉大復興的重大戰略任務，鄉村既是上海城市發展的稀缺資源，也是上海國際大都市城市核心功能的重要承載地。上海市人大常委會法工委主任閻銳說，推進鄉村振興地方立法，是全面貫徹實施國家鄉村振興戰略，細化落實《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱“《鄉村振興促進法》”）有關要求的重要舉措，也是促進產業融合發展，縮小城鄉差距，為上海超大城市快速發展拓展戰略空間的必然要求。2022年9月1日，《上海市鄉村振興促進條例》（以下簡稱“《鄉村振興促進條例》”或“《條例》”）正式施行，為上海市的鄉村振興工作提供了堅實的法治基礎和法治保障。本文結合《上海市鄉村振興促進條例》主要內容，以期與各位共同探討《上海市鄉村振興促進條例》的實施情況，并提出相應完善建議。
一、《上海市鄉村振興促進條例》的主要內容
《上海市鄉村振興促進條例》包括總則、城鄉融合、產業發展、生態宜居、人才支撐、文化繁榮、鄉村治理、農村集體經濟、保障措施、崇明世界級生態島建設、監督管理、附則共12章75條。其中主要內容概括如下：
（1） 農民富裕與收入增長
由于上海城市化的發展，農村常住居民收入可支配收入水平與周邊長三角城市（如：蘇州、無錫、嘉興、寧波等）相比還有一定的差距，提高農民收入是“三農”工作的中心任務之一。《條例》總則第八條，即對“農民富裕”作了總體性規定和要求，對本市促進農民富裕的機制、政策、途徑和目標等做了較為原則的規定，第八條：“本市建立健全有利于農民收入穩定增長的機制，通過完善金融、用地、就業、補貼等扶持政策，推動農業發展提質增效，促進生態保護與農民增收協調發展；…”。此外，在其他章節也分別從如何提高農民經營性收入、財產性收入、工資性收入和轉移性收入等方面做出了明文規定，如第13條（就業創業服務、促進就業），第14條（提高養老、醫療等社會保障水平），第24條（建立緊密利益聯結機制、分享產業鏈增值收益），第25條（鼓勵參與鄉村休閑旅游項目建設），設立農村集體經濟發展專章，特別是提出要“促進生態保護與農民增收協調發展”，探索生態資源向生態價值轉化。
（2） 城鄉融合與產業振興
《條例》將促進城鄉融合發展擺在突出位置，提出構建城鄉融合發展新格局的目標，致力于打破城鄉二元結構，促進資源要素在城鄉之間的自由流動。具體而言，從公共基礎設施、教育、衛生、就業、社會保障、鄉村數字化轉型等方面作出規定，要求統籌城鄉公共基礎設施規劃和建設，推動義務教育、醫療衛生等領域城鄉一體、均衡發展，健全城鄉一體的公共就業創業服務體系，提高農村社會保障水平，并依托城市數字化轉型加強農村數字化建設，提升鄉村公共服務和管理的數字化、智能化水平。
《條例》從第十八條到第二十七條，整整10條都在講產業興旺。一方面，大力推進都市現代農業建設，支持建設高標準永久基本農田、農產品倉儲保鮮等現代農業基礎設施，劃定糧食生產功能區、蔬菜生產保護區、特色農產品優勢區，開展農業綠色發展行動，健全農業科研保障機制，加強農產品品牌建設，發展農業經營主體，增強重要農產品生產和供給能力。另一方面，積極推動鄉村一二三產業融合發展，鼓勵農業與旅游、文化、健康養老、體育、新能源等產業相結合，支持農業經營主體發展中央廚房、凈菜加工、主食加工等，建設現代農業產業園，提升產業鏈、供應鏈現代化水平。此外，《條例》還對發展現代種業和鄉村休閑旅游進行了重點表述，強調農作物種業是國家戰略性、基礎性核心產業，要求制定種業發展規劃，提升種業科技創新能力，完善扶持種業發展的政策措施，支持種業關鍵核心技術攻關和生物育種產業化應用。
（3） 人才支撐與培養引進
鄉村振興戰略實施關鍵在人。《條例》第七章（第46-51條）明確提出實施鄉村人才振興項目，加大農村專業人才培養力度，引進國內外農業科技頂尖人才、農業領軍人才，鼓勵各類人才返鄉創業，健全完善城鄉、區域、校地之間人才培養合作交流機制。同時，建立健全涉農工作隊伍的選拔、培養、配備、管理、使用機制，注重選配熟悉農業農村工作的干部進入區、鄉鎮領導班子。此外，還健全完善技術技能人才評價制度，支持和引導各類人才通過多種方式服務鄉村振興。
（4） 文化傳承與生態保護
鄉村文化也是“上海文化”的一部分，《條例》第五章（第34～37條），分別從鄉村文化建設、文化資源供給、文化遺產保護、文化傳承四個方面進行了規定。弘揚中華優秀傳統文化，保護農業文化遺產和非物質文化遺產；加強農村思想道德建設和公共文化建設；同時，倡導綠色發展理念，推進農業綠色發展，加強農村人居環境整治和生態系統保護。
（5） 組織建設與鄉村治理
針對鄉村治理，特別是應急響應機制方面的短板，《條例》提出一系列要求。《條例》第三十八條要求：“本市建立健全黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制，健全自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系。”、第四十條要求：“本市孵化、培育和扶持扎根農村社區的志愿服務組織，建立組織化和社會化相結合的動員機制，強化應急狀態下快速響應能力，提升志愿服務的制度化、專業化和科學化水平。”、第四十四條要求：“相關區和鄉鎮人民政府應當結合區域功能提升、撤制鎮改造等工作，按照政府主導、規劃引領、尊重民意、市場運作的原則，統籌建設規劃指標、土地供應等資源，加強政策供給集成，依法依規實施城中村改造，保障農村集體經濟組織及其成員的合法權益。相關區和鄉鎮人民政府應當加大對城中村公共安全、公共衛生、人居環境、違法建筑等的整治力度，加強房屋出租和實有人口管理，提升安全隱患排查、風險管控和應急處置能力。”
（6） 農村集體經濟與保障措施
《條例》專門設立了專章，即第八章，農村集體經濟，強調農村集體經濟是實現農民共同富裕的物質基礎，旨在完善財政引導、多元化投入的農村集體經濟發展機制，建立健全城鄉建設用地增減掛鉤、節余指標調劑和收益分配機制，減量化后的農村集體建設用地指標產生的收益主要歸集體經濟組織所有。促進和規范農村產權流轉交易，建立統一公開、規范有序的流轉交易服務平臺，推動城鄉要素平等交換、雙向流動。固化本市在農村集體經濟發展中好的經驗和做法，如提升農村集體資金、土地、項目統籌能級，鼓勵盤活利用集體資產資源，推動集體經濟轉型升級，參與建設各類產業園區等。創新金融產品和服務、財政扶持方式等措施，支持農村集體經濟高質量發展。
二、《上海市鄉村振興促進條例》的成效
自2021年6月1日《鄉村振興促進法》正式施行以來，《上海市鄉村振興促進條例》在推動上海鄉村的全面發展上取得了諸多顯著成效。到2025年，鄉村振興戰略實施效果逐步顯現，制度框架和政策體系較為完善，鄉村治理法治化水平明顯提高，農業農村投資保持穩定增長，率先基本實現農業農村現代化，基本形成城鄉空間布局合理、功能多元多樣、產業融合發展、基礎設施完善、鄉村風貌宜人、公共服務健全、基層治理有序、農民生活富裕的城鄉融合發展格局。
在產業方面，上海農村產業融合發展態勢良好，例如，松江區泖港鎮的農民相對集中居住項目，泖港鎮得天獨厚的耕地資源，本是鄉村發展的天然優勢，但村民菜園因缺乏統一規劃，設計雜亂無章，嚴重影響了鄉村整體風貌。《上海市鄉村振興促進條例》實施以來松江區泖港鎮新建村的“美麗鄉村?田園悅色”項目變成了典范。該項目由松江區泖港鎮范家社區民生服務站主導，將菜園改造提升鄉村風貌，服務站選新建村10戶居民試點，依院子大小、地形及采光，設計“一院一方案”的菜園改造方案。如今，籬笆整齊圍起菜畦，蜿蜒小徑穿梭其間，菜園成田園景觀，提升村莊 “顏值”。同時，服務站邀請農業專家深入社區，采取理論講解與實地演示相結合的方式，圍繞土壤改良、病蟲害綠色防控、科學施肥等核心內容，為村民傳授實用種植技巧。在專家的悉心指導下，村民們掌握了科學種植方法，蔬菜品質與產量顯著提升。服務站還幫助村民建立合作社，打造蔬菜品牌，與商超建立合作，拓寬銷售渠道，實現年收入增長，助力農民增收。泖港鎮通過盤活宅基地等閑置資源，吸引了社會資本參與鄉村建設，發展了鄉村民宿、休閑農業等新產業新業態，增加了農民收入。
同時，在《條例》的實施和相關政策的推動下，人才回流鄉村的現象初現端倪。崇明區通過 “燕歸巢” 品牌項目吸引了一批崇明籍大學生回鄉發展。2020年，施一丁同學參與“燕歸巢”實習活動，赴崇明團區委見習，投身抗擊疫情、文明城區創建等工作，還加入“四史”學習教育及優青論壇等活動，對家鄉發展有了深入了解。2021年，他與同伴組成實踐團隊，調研崇明仙橋村、東禾九谷、源怡花卉等地，目睹了家鄉在交通民生、綠色農業、生態建設與經濟發展等方面的巨大變化，回鄉建設的熱情被點燃。多年來，他積極投身志愿服務與社區實踐，積累了服務家鄉的經驗。2022年，他看到招錄信息后，積極備考，最終成功通過筆試、面試和考察，成為2023年上海市崇明區選調生。畢業后，他回到崇明，決心為家鄉發展貢獻力量。施一丁說：“燕歸巢”項目為學子提供了了解家鄉的平臺，是他們擇業的重要參考。像施一丁這樣回鄉就業創業的青年還有很多，他們正為全市各個鄉村的振興奉獻著青春和力量。人才回流為鄉村振興注入新活力，《條例》在人才培養引進方面的成效逐步顯現。
在鄉村治理層面，閔行區浦錦街道蘆勝村的積分制管理模式成為典型。蘆勝村將積分制管理與黨建引領下的村民自治共治模式緊密結合，有效推動了村域環境面貌的顯著改善。蘆勝村按照《蘆勝村人居環境積分制管理辦法》，將村民全部納入管理，每月開展考核工作并建立“積分臺賬”，實行“一戶一檔”積分錄入。通過設立積分項目、開展積分評定、公示積分情況及紅黑榜等舉措，充分調動起村民參與庭院改造和鄉村治理的積極性。積分項目細則涵蓋了宅前屋后、農田管理、民房出租、移風易俗等多個方面，確保庭院改造工作的全面性和細致性。村民憑積分可在每季度末兌換相應物質獎勵，增加了線上兌換禮品、農產品等，豐富獎品兌換選擇，進一步提高了農民群眾參與鄉村治理的主動性、創造性。這一系列舉措有效推動了蘆勝村人居環境的持續提升，逐步提高了鄉村善治水平，營造起“人人參與、人人擔當、人人盡責”的治理氛圍。
三、《上海市鄉村振興促進條例》的實施挑戰和完善路徑
當《條例》細化落地時，也不可避免地會遇到有待優化的問題。就在今年4月16日，市委書記陳吉寧，市委副書記、市長龔正深入郊區鎮村園區開展鄉村振興專題調研，召開上海市實施鄉村振興戰略現場推進會，以全面深化改革破解鄉村振興難點堵點問題。
就筆者查閱、檢索有關新聞報道和材料來看，雖然《條例》規定了財政投入優先保障和持續增長的機制，但在實際執行中仍存在一些困難。根據有關新聞報道，部分區級財政在鄉村振興方面的資金分配和投入力度不夠均衡，有些地區或項目由于地理位置優越、資源豐富或政策支持等原因，能夠獲得更多的資金投入；而一些偏遠、貧困或發展滯后的地區則可能面臨資金短缺的問題，與實際任務需求存在一定差距。這種不均衡的資金分配會加劇地區之間的發展差距，不利于鄉村振興的全面推進。而涉農資金的統籌整合機制又不夠完善，資金管理層級交叉縱橫，資金安排和項目管理鏈條長、環節多、專業性強、監管復雜，導致資金使用效率還有提升空間。同時，鄉村振興項目的專項資金來源往往眾多，資金調整需要經過一定程序，資源配置有待優化。
同時，部分農村居民自治意識較為薄弱，缺乏對《條例》的關注以及對自身權益的主動保護和參與社區事務的積極性，缺乏自治意識和自治能力的培養，導致農村居民自治的實際效果不盡如人意，部分政策實際上也無法落實到農村居民的人頭上。居民對社區事務的了解不夠全面和及時，缺乏足夠的信息支持和參與決策的基礎。這限制了農村居民對自治事務的有效參與和貢獻。
由于《條例》中的一些條款還是秉持“宜粗不宜細”風格，規定還是較為原則，還需具體的實施細則或操作指南得以落地。例如，《條例》第二十二條第二款：“農業農村部門應當會同規劃資源等部門制定和完善扶持種業發展政策措施，推動設施農業用地向種源設施建設傾斜，建設用地指標優先支持研發型種業企業和種業科研機構；建立完善良種選育、繁育、推廣體系，推進商業化育種，重點發展優勢特色品種，強化種業市場監管，規范種業發展”、第五十四條第二款：“本市鼓勵農村集體經濟組織盤活利用集體資源資產，引導村集體經營項目向各類產業園區集中；支持農村集體經濟組織購置有增值潛力的商務樓宇、參與開發建設產業園區等，推動農村集體經濟轉型升級”等部分條款規定，相關部門尚未出臺具體的政策措施或操作辦法，使得這些規定在實際操作中存在分歧、面臨困難。
筆者從以下幾個方面提出完善路徑，以期回應《條例》實施面臨的挑戰。
1、在資源配置方面，有待進一步加強基層組織建設，并進一步細化《條例》中提及的財政投入規定。應明確市、區兩級財政的權責邊界，明確對鄉村振興的投入比例和增長幅度，為財政資金的分配和使用提供更明確的依據。同時，建立健全涉農資金統籌整合的具體辦法和監管機制，確保資金能夠合理配置、高效使用。此外，要加大對基層組織的資金投入和資源支持，提供必要的支持和保障，加強對財政資金使用績效的評估和監督，通過科學的評估體系和嚴格的監督機制，提高資金使用的精準性和效益，避免資金的低效使用。
2、為增強部分農村居民自治意識，應致力于宣傳教育工作，作為律師角度而言，專業且有很多辦案經驗的律師群體可針對不同主體積極開展法律培訓和普法宣傳活動等方式來提高農村居民對基層自治組織的認知和了解，提高農村居民對基層自治的認同感和參與意愿，使其懂得，并且能夠維護自身的權益，參與到鄉村的振興工作中。同時，要建立健全信息傳遞和參與機制，推進參與機制和決策的民主化。鼓勵農村居民積極參與到決策和管理事務中。
3、對于《條例》中部分較為模糊的概念和標準，律師可以在《條例》細化、明確過程中發揮我們的專業能力和作用，助力《條例》實務落地和有效實施。例如，積極參與政府部門組織的《條例》研討會議，對《條例》中模糊概念和標準提出細化建議，確保政策制定科學、合法、合理。此外，律師可以為政府部門、農村集體經濟組織、農業企業等提供法律咨詢服務，幫助各主體準確把握政策導向，合理規劃和利用土地資源，推動農村經濟發展。同時，律師可協助有關部分明確農村集體經濟發展平臺的建設模式和運營機制，協助起草、審查有關法律文件，為農村集體經濟的發展提供合法且清晰的路徑和方法，促進農村集體經濟的壯大和可持續發展。為《條例》的有效實施提供更細化的指引，使《條例》在實踐中更具操作性和可執行性。
4、在鄉村振興的進程中，進一步做好全域覆蓋、普惠共享和城鄉一體公共服務網絡落實工作。這需要從生產、生活服務等多方面切入，如在交通網絡方面，加大等級公路和農業生產道路建設力度，推動城鄉路網互聯互通，提升道路等級并建立養護體系。在飲水、能源網絡基本面上，實施農村飲水安全工程，推進水道管網建設，實現城鄉居民飲水“同網、同質、同服務”；同時，開展天然氣“進村入戶”工程，引入社會資本，逐步覆蓋城鄉。在數字和物流網絡建設中，加強農村網絡通信基礎設施，提升寬帶入戶率和5G信號覆蓋，縮小“數字鴻溝”；完善農村物流體系，增加物流站點密度，實現城鄉數字、物流基礎設施一體推進和運維。通過這些切實惠民的舉措，有效補齊農村基礎設施的短板，提升城鄉公共服務一體化水平，為鄉村振興筑牢根基，推動城鄉共同繁榮。
5、加強區域聯動，吸引長江三角洲區域人才共同參與鄉村振興工作。通過建立有效的合作機制，長三角地區的人才可以聯合制訂、修改、推進鄉村振興工作的有效機制和策略，確保在實施過程中能夠及時發現問題并糾正問題，實現因地制宜的發展，加強合作深化和區域協作。上海金山亭林鎮的實踐表明，通過黨建聯動和產業鏈動，可以有效聚集人才，推動區域內的資源共享和優勢互補，為鄉村振興注入新動力。此外，長三角區域合作辦公室的政策支持為人才的跨區域流動和合作提供了保障，通過推進人才評價標準和資質的互認，進一步促進了區域內人才的合理配置和高效利用。這種區域聯動的方式不僅能夠吸引和留住人才，還能通過深化合作與協作，共同探索適合本地實際情況的鄉村振興模式，實現長三角地區的共同繁榮。
結語
《上海市鄉村振興促進條例》的實施為上海市鄉村振興工作提供了有力的法治保障，推動了上海鄉村在產業、人才、文化、生態和組織等多方面的全面發展，取得了令人矚目的顯著成效。隨著鄉村振興戰略的逐步推進，上海鄉村的面貌發生了深刻變化，城鄉融合發展的新格局逐漸形成，鄉村產業蓬勃發展，農民收入穩步增長，農村人居環境明顯改善，鄉村治理體系日益完善。《條例》不僅為鄉村振興提供了制度框架和政策依據，還通過明確各方責任和義務，凝聚了全社會共同參與鄉村振興的強大合力。
然而，鄉村振興是一項長期而艱巨的歷史任務，不可能一蹴而就。在《條例》的實施過程中，不可避免地會遇到各種新情況、新問題和新挑戰。財政投入保障機制的優化、部門協同力度的加強、部分條款操作性的增強等問題，都是《條例》在實踐中需要不斷完善和改進的方向。未來，我們需要以更堅定的決心、更有力的措施、更務實的作風，持續推動《條例》的完善和落實。通過細化財政投入規定，明確資金使用方向和監管機制；強化部門協同合作，打破部門壁壘，形成工作合力；加快制定和完善相關配套政策和實施細則，使《條例》更具操作性和執行力。同時，要進一步加強宣傳教育，提高全社會對鄉村振興重要性的認識，增強農民群眾的主體意識和參與積極性，營造全社會共同參與鄉村振興的良好氛圍。
我們有理由相信，在《上海市鄉村振興促進條例》的引領下，通過不斷地完善和落實，上海市的鄉村振興工作必將邁向更高的臺階，實現農業更強、農村更美、農民更富的美好愿景，為上海這座國際化大都市的發展注入新的活力和動力，為全國鄉村振興提供可借鑒的經驗和模式，共同繪就上海鄉村振興的壯美畫卷。
滬公網安備 31010402007129號
