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新型肺炎疫情爆發(fā)以來，在我國黨和政府及社會各界的艱苦努力下，疫情防控工作取得積極成效。但在域外國家，日本、韓國，以及意大利、伊朗、美國等國的疫情仍處于發(fā)展之中，我國防控疫情輸入性風(fēng)險的壓力劇增。在此方面，海關(guān)所實(shí)施的國境衛(wèi)生檢疫執(zhí)法工作具有重要的作用。鑒于國境衛(wèi)生檢疫執(zhí)法工作與海關(guān)的監(jiān)管、征稅、統(tǒng)計、緝私等傳統(tǒng)職能不同，且廣大的進(jìn)出境企業(yè)、人員在此領(lǐng)域存在一定的法律風(fēng)險，匯業(yè)海關(guān)法團(tuán)隊特對此領(lǐng)域的相關(guān)問題予以梳理。
一、我國海關(guān)國境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域的相關(guān)執(zhí)法工作
在海關(guān)國境衛(wèi)生檢疫方面，海關(guān)總署為應(yīng)對2020年元旦、春節(jié)的人員出入境高峰，在2019年12月31日即發(fā)布了2019年第233號《關(guān)于提醒廣大出入境人員關(guān)注國際旅行健康的公告》，以提醒廣大出入境人員關(guān)注國際旅行健康。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，國家衛(wèi)健委于2020年1月20日發(fā)布2020年第1號公告。此后，海關(guān)總署或通過自身，或者與國家衛(wèi)健委聯(lián)合發(fā)布了多份公告，海關(guān)總署下轄各海關(guān)也發(fā)布了一些有針對性的公告，海關(guān)在本次新冠肺炎防控領(lǐng)域的各項工作依法有序開展。以上公告，除了有關(guān)醫(yī)療物資迅速通關(guān)、減免稅等內(nèi)容之外，也有兩份公告與國境衛(wèi)生檢疫工作直接相關(guān)。其中，海關(guān)總署、國家衛(wèi)生健康委員會于2020年1月25日聯(lián)合發(fā)布的公告2020年第15號決定啟動口岸防控，要求出入境人員如有特定不適癥狀，應(yīng)當(dāng)向海關(guān)主動申報并配合衛(wèi)生檢疫工作，如上述人員發(fā)生上述不適癥狀是在交通工具運(yùn)輸途中，則交通工具負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)提供個人防護(hù)用品并及時向海關(guān)報告。該公告并對出入境人員衛(wèi)生注意事項，就醫(yī)注意事項，以及入境人員針對特定癥狀的注意事項予以規(guī)定。海關(guān)總署于2020年1月25日發(fā)布的公告2020年第16號決定重新啟動出入境人員填寫《中華人民共和國出/入境健康申明卡》進(jìn)行健康申報的制度。根據(jù)該公告，出入境人員必須向海關(guān)衛(wèi)生檢疫部門進(jìn)行健康申報，并配合做好體溫監(jiān)測、醫(yī)學(xué)巡查、醫(yī)學(xué)排查等衛(wèi)生檢疫工作。
二、我國海關(guān)國境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域的海關(guān)法律體系
海關(guān)是在出入境環(huán)節(jié)實(shí)施國境衛(wèi)生檢疫及其他職能的行政機(jī)關(guān)。從法律角度來說，國境衛(wèi)生檢疫是依據(jù)《國境衛(wèi)生檢疫法》及其實(shí)施細(xì)則進(jìn)行的一種執(zhí)法行為。在此方面，海關(guān)代表國家行使衛(wèi)生主權(quán)。同時，由于國境衛(wèi)生檢疫工作在國際法層面依據(jù)的是《國際衛(wèi)生條例（2005）》這一國際法，具體實(shí)施時既要體現(xiàn)國家主權(quán)和中國特色，又要兼顧國際通行規(guī)則，采取國際認(rèn)可的衛(wèi)生控制措施。因此，我國海關(guān)國境衛(wèi)生檢疫執(zhí)法工作的法律體系體現(xiàn)為國際法和國內(nèi)法兩個層面。
在國際法層面，主要體現(xiàn)為《國際衛(wèi)生條例（2005）》《實(shí)施衛(wèi)生與動植物檢疫措施協(xié)議》（SPS）、《世界貿(mào)易組織貿(mào)易技術(shù)壁壘協(xié)議》（TBT）等國際條約與公約。以《國際衛(wèi)生條例（2005）》為例，該條約目前有196個締約國。在實(shí)施該條約方面，世界衛(wèi)生組織（WHO）下轄的全球能力、預(yù)警和反應(yīng)司負(fù)責(zé)主持和協(xié)調(diào)工作。根據(jù)《國際衛(wèi)生條例》的相關(guān)規(guī)定，各國同意建立本國發(fā)現(xiàn)、評估和報告公共衛(wèi)生事件的能力。世衛(wèi)組織在實(shí)施《國際衛(wèi)生條例》方面發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，與各合作伙伴一道協(xié)助國家建立能力。此外，《國際衛(wèi)生條例》還規(guī)定了在港口、機(jī)場和陸路口岸采取的特定措施，遏制向鄰國傳播健康危害，并防止采取不必要的旅行和貿(mào)易限制措施，盡量減少對國際交通和貿(mào)易的干擾。有關(guān)該條約在我國的具體適用問題，我國政府在加入該條例所作聲明和保留的第一項中明確，《國際衛(wèi)生條例（2005）》適用于中華人民共和國全境，包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣省。其第二項規(guī)定內(nèi)容為，根據(jù)《條例》第4條第1款的規(guī)定，指定中華人民共和國衛(wèi)生部為《條例》國家歸口單位。各地衛(wèi)生行政部門為各自管轄范圍內(nèi)負(fù)責(zé)實(shí)施《條例》規(guī)定的衛(wèi)生當(dāng)局。中國國家質(zhì)檢總局及各地檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)為《條例》第22條所指的入境口岸的主管當(dāng)局。其第二十二條詳細(xì)規(guī)定了各成員國國境衛(wèi)生檢疫主管當(dāng)局的衛(wèi)生檢疫職責(zé)。同時，該條約一定條件下可以在我國直接適用。
在國內(nèi)法層面，我國海關(guān)國境衛(wèi)生檢疫法律體系自1873年發(fā)展至今，已經(jīng)漸趨完善，形成了由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、行政規(guī)范性文件構(gòu)成的國境衛(wèi)生檢疫法律體系。在關(guān)檢融合之后，我國海關(guān)直接適用的法律共計7部，行政法規(guī)20余部，行政規(guī)章189部，更有數(shù)量龐大的海關(guān)總署及各直屬海關(guān)自行制定的規(guī)范性文件。其中，國境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域的法律是《國境衛(wèi)生檢疫法》。在立法歷史上，該法經(jīng)第六屆全國人大常委會第十八次會議審議通過，標(biāo)志著中國國境衛(wèi)生檢疫工作進(jìn)入了法制化管理的軌道。此后，分別于2007年、2009年、2018年修正并施行至今。在行政法規(guī)方面，1989年，原衛(wèi)生部頒布了《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》，此后，分別于2010年、2016年和2019年經(jīng)修訂或修正并施行至今。除此以外，國境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域還存在其他行政法規(guī)，數(shù)量眾多的行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件。
三、我國海關(guān)國境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域的海關(guān)法律風(fēng)險
根據(jù)法律規(guī)定，行政相對人在海關(guān)國境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域有義務(wù)配合海關(guān)進(jìn)行體溫監(jiān)測、醫(yī)學(xué)巡查、醫(yī)學(xué)排查等衛(wèi)生檢疫工作，并向海關(guān)準(zhǔn)確、如實(shí)進(jìn)行健康申報。在此過程中，行為人如果不配合海關(guān)依法采取的國境衛(wèi)生檢疫措施，或者有其他違反相關(guān)法律規(guī)范的行為，存在民事、行政甚至刑事法律風(fēng)險。相關(guān)法律規(guī)范如下表所列：
| 中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則(2019修正)
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中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法(2018修正) |
國境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件出入境檢驗(yàn)檢疫應(yīng)急處理規(guī)定(2018修正) |
中華人民共和國行政處罰法（2017年修正） |
中華人民共和國刑法(2017修正) |
| 第一百零九條 《國境衛(wèi)生檢疫法》和本細(xì)則所規(guī)定的應(yīng)當(dāng)受行政處罰的行為是指：
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第二十條 對違反本法規(guī)定，有下列行為之一的單位或者個人，國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)可以根據(jù)情節(jié)輕重，給予警告或者罰款: （一）逃避檢疫，向國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)隱瞞真實(shí)情況的； （二）入境的人員未經(jīng)國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)許可，擅自上下交通工具，或者裝卸行李、貨物、郵包等物品，不聽勸阻的。 罰款全部上繳國庫。 |
第三十條 在國境口岸突發(fā)事件出入境檢驗(yàn)檢疫應(yīng)急處理工作中，口岸有關(guān)單位和個人有下列情形之一的，依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，予以警告或者罰款，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任： （一）向海關(guān)隱瞞、緩報或者謊報突發(fā)事件的； （二）拒絕海關(guān)進(jìn)入突發(fā)事件現(xiàn)場進(jìn)行應(yīng)急處理的； （三）以暴力或其他方式妨礙海關(guān)應(yīng)急處理工作人員執(zhí)行公務(wù)的。
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第八條 行政處罰的種類： （一）警告； （二）罰款； （三）沒收違法所得、沒收非法財物； （四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)； （五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照； （六）行政拘留； （七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。 |
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| 第一百一十條 具有本細(xì)則第一百零九條所列第（一）至第（五）項行為的，處以警告或者100元以上5000元以下的罰款；
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第二十二條 違反本法規(guī)定，引起檢疫傳染病傳播或者有引起檢疫傳染病傳播嚴(yán)重危險的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。 |
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第七條 公民、法人或者其他組織因違法受到行政處罰，其違法行為對他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。 |
第三百三十二條 違反國境衛(wèi)生檢疫規(guī)定，引起檢疫傳染病傳播或者有傳播嚴(yán)重危險的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。 單位犯前款罪的，對單位判處罰金，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照前款的規(guī)定處罰。 |
表一 國境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域行政處罰罰則體系與刑事責(zé)任規(guī)范條款
應(yīng)當(dāng)指出的是，除了本次新型冠狀肺炎防控工作過程中需要重視國境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域的海關(guān)法律風(fēng)險之外，還需要注意國境衛(wèi)生檢疫日常執(zhí)法方面的法律風(fēng)險。以下，以兩個案例對此予以說明：
案例一：當(dāng)事人于2018年8月2日、8月3日向S海關(guān)駐S出口加工區(qū)辦事處申報進(jìn)口兩批電動平衡車（單號53392018139052XXXX、53392018139058XXXX，監(jiān)管方式為保稅維修，原產(chǎn)地中國）。11月2日，海關(guān)工作人員在對當(dāng)事人開展維修企業(yè)能力審估現(xiàn)場考核時，發(fā)現(xiàn)該兩批貨物未申報衛(wèi)生檢疫處理。當(dāng)事人的行為屬于入境廢舊物品未向衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)申報。其行為違反了《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》第十條第一款的規(guī)定。以上事實(shí)有《監(jiān)管記錄》《查驗(yàn)記錄》及照片、《調(diào)查筆錄》等證據(jù)證實(shí)。
案例二：2019年4月18日，當(dāng)事人委托某報關(guān)報檢有限公司以電商貿(mào)易方式向W海關(guān)申報出口一批貨物，貨物名稱：跨境電商商品一批。由司機(jī)容某駕駛粵ZSWXX港貨車承載，該車載貨清單號為5100418548XXXX。4月23日，經(jīng)W海關(guān)檢查發(fā)現(xiàn)異常：該載貨清單申報的1276項跨境電商的貨物，實(shí)際均未出口，另有舊服裝等（其中：舊服裝168包，凈重5040千克；舊鞋子164包，凈重5740千克；舊包包16包，凈重480千克；吊牌48箱，凈重300千克；保護(hù)皮套20箱，共1000個；電源插頭21箱，共3150個）共計7項物品，貨值人民幣54360元，出口未報關(guān)未申報衛(wèi)生檢疫，當(dāng)事人未申報衛(wèi)生檢疫的行為，違反了《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》第十條的規(guī)定。以上行為有《中華人民共和國W海關(guān)檢查（查驗(yàn)）記錄表》《陳述報告》《內(nèi)地海關(guān)及香港海關(guān)陸路出進(jìn)境載貨清單》《詢問筆錄》、現(xiàn)場照片等為證。
以上兩個案例，第一個案例涉及進(jìn)口廢舊物品未報檢，第二個案例涉及以跨境電商方式出口舊服裝未報檢，均違反國境衛(wèi)生檢疫法律規(guī)范。根據(jù)《國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》第十條第一款之規(guī)定，入境、出境的集裝箱、貨物、廢舊物等物品。在到達(dá)口岸的時候，承運(yùn)人、代理人或者貨主，必須向衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)申報并接受衛(wèi)生檢疫。對來自疫區(qū)的、被傳染病污染的以及可能傳播檢疫傳染病或者發(fā)現(xiàn)與人類健康有關(guān)的嚙齒動物和病媒昆蟲的集裝箱、貨物、廢舊物等物品，應(yīng)當(dāng)實(shí)施消毒、除鼠、除蟲或者其他必要的衛(wèi)生處理。兩個案例中當(dāng)事人的進(jìn)口、出口行為違反以上法律規(guī)范。海關(guān)可以根據(jù)《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》第一百零九條第（十）項、第一百一十條的規(guī)定，結(jié)合當(dāng)事人的具體違法情形予以處罰。
四、我國海關(guān)國境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域海關(guān)法律風(fēng)險的合規(guī)指引
在新冠肺炎疫情仍在發(fā)展，進(jìn)出口貿(mào)易領(lǐng)域的貨物、人員、交通工具出入境面臨復(fù)雜局面的情況下，進(jìn)出口企業(yè)需要從企業(yè)內(nèi)部自身合規(guī)制度建設(shè)出發(fā)，提高風(fēng)險防范意識。首先，進(jìn)出口企業(yè)管理層在非常時期應(yīng)提高海關(guān)法律風(fēng)險防范意識，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部合規(guī)制度中有關(guān)國境衛(wèi)生檢疫內(nèi)容的常規(guī)審查力度。如前所述，在海關(guān)的日常執(zhí)法領(lǐng)域，國境衛(wèi)生檢疫就是一塊重要的執(zhí)法內(nèi)容。在非常時期，進(jìn)出口企業(yè)更需要重視這方面的合規(guī)、守法要點(diǎn)。根據(jù)《國境衛(wèi)生檢疫法》第四條之規(guī)定，入境、出境的人員、交通工具、運(yùn)輸設(shè)備以及可能傳播檢疫傳染病的行李、貨物、郵包等物品，都應(yīng)當(dāng)接受檢疫，經(jīng)國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)許可，方準(zhǔn)入境或者出境。進(jìn)出口企業(yè)應(yīng)從組織架構(gòu)、合規(guī)制度、具體參與人員等角度強(qiáng)調(diào)遵守法律規(guī)范及最新法規(guī)要求的重要性，在各個環(huán)節(jié)均按照海關(guān)指令配合完成國境衛(wèi)生檢疫工作。其次，及時跟蹤我國以及主要域外國家的國境衛(wèi)生檢疫最新要求。新型冠狀肺炎疫情仍處于不斷發(fā)展變化中，包括我國在內(nèi)的相關(guān)國家會不時發(fā)布有針對性的口岸措施，企業(yè)合規(guī)及法務(wù)部門相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)對此予以跟蹤，及時調(diào)整企業(yè)相關(guān)訂單的處理以符合國境衛(wèi)生檢疫相關(guān)措施及其他海關(guān)措施。再次，進(jìn)出口企業(yè)應(yīng)當(dāng)對員工進(jìn)行全員培訓(xùn)，樹立國境衛(wèi)生檢疫方面的合規(guī)、守法觀念。應(yīng)對新型冠狀肺炎此類突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要國家層面不同部門、甚至國際組織、不同國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但在社會層面，也需要每一個個體予以配合。在此方面，企業(yè)對其員工進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，不僅有助于企業(yè)提高自身在國境衛(wèi)生檢疫領(lǐng)域的合規(guī)、守法水平，也會對疫情的整體防控作出貢獻(xiàn)。
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