網上投稿
摘要：第二十屆上海國際汽車工業展覽會于4月18日在上海國家會展中心拉開帷幕。本屆車展以“擁抱汽車行業新時代”為主題，共展出整車1500余輛。值得注意的是展會上的新能源車輛占比超過50%。近年來，隨著國家大量鼓勵性政策的落實，新能源汽車已然成為汽車行業的一大亮點。其以低碳環保、上牌容易、出行不限號、駕乘體驗好等優勢在廣大消費者中，特別是較為年輕的消費者中備受青睞。然而，隨著新能源汽車的爆火，如何對報廢的動力電池進行有效處置已悄然成為業界棘手的難題。目前，我國動力電池回收行業仍存在著回收難、難處理、難監管、難落實等多方面問題亟待解決。本文將從法律角度出發，探討如何對動力電池的回收進行有效規制，為我國新能源汽車行業的穩步發展保駕護航。
關鍵詞：新能源汽車；動力電池；環境保護；法律規制
引言
習近平總書記2014年5月曾在視察上汽集團時指出“發展新能源汽車是我國從汽車大國邁向汽車強國的必由之路。”自2001年我國正式啟動“863”計劃電動汽車重大專項至今，我國新能源汽車產業經過20多年的發展，產銷規模在2022年達到近700萬輛，成為全球最重要的新能源汽車市場。2020年11月2日國務院辦公廳印發《新能源汽車產業發展規劃（2021-2035年）》，在該規劃的大力推動下，新能源汽車逐步成為行業最大亮點，產銷量連續8年蟬聯世界第一，累計銷售達1,500余萬輛。2022年新能源汽車銷量為688.67萬輛，同比增長95.62%，占汽車總銷量25.64%。2022年我國新能源汽車保有量達1310萬輛，同比增長67.13%。
新能源汽車之所以能夠得到國家的政策支持，并在短時間內搶占發展了上百年的燃油車市場，最大的一個原因就在于其特有的“環保”屬性，這與我國的“雙碳”目標完美契合。另一方面，隨著消費觀念的升級，越來越多的消費者將低碳環保納入購買商品時的考量因素。根據《新能源電動汽車消費與公共充電樁使用情況調查報告》，受訪者在購買新能源汽車時排在第一位的考慮因素即為低碳環保。中國汽車技術研究中心在北京發布了2022年度《中國汽車低碳行動計劃》研究報告。該報告系統梳理了在中國境內銷售的乘用車、商用車等全生命周期的碳排放核算及碳排放水平。數據顯示，相比較傳統汽油車，純電動車碳排放減少43.4%。預計到2060年，純電動車全生命周期碳排放可達每公里23克，存在巨大的碳減排潛力。相比于燃油車，新能源汽車每年可以減少1500萬噸左右的碳排放量，對于節能減排而言有著不可忽視的作用。然而，隨著新能源汽車的普及，越來越多質疑的聲音開始出現，新能源車是否真的如廠家宣傳的那么環保？
1動力電池回收已迫在眉睫
在我們談及新能源車綠色出行時，各品牌車商所做的宣傳以及消費者觀念中的低碳概念普遍針對的是行車過程中的節能減排。事實上，從新能源車的產業鏈來看，環境污染的情形依然存在，特別是新能源汽車的動力電池更是相關污染的重災區。新能源汽車與燃油車最大的不同在于新能源汽車的三電系統取代了燃油車的三大件，而三電系統的成本超過整車成本的50%，其中電池的成本占三電總成本的70%，占整車成本的40%左右。縱觀動力電池的全生命周期，在原材料開采、電池組裝、電池報廢處理等多領域，都存在著潛在的污染隱患。
1.1退役電池的污染隱患
新能源汽車產業鏈的上游主要是電池原材料的開采。中游主要涉及“電池、電機、電控”三電的組裝和電力的生產和提供。下游則是整車組裝、銷售和售后回收。原材料開采和三電組裝階段的污染易于進行集中管控，通過行政監管部門落實相關管控標準，能夠將污染可控化。就電力提供而言，雖然目前火力發電依然是我國發電量的大頭，但在“雙碳”目標及大量鼓勵性政策的引導下，我國清潔能源發電正蓬勃發展。黨的二十大報告提出，“加快發展方式綠色轉型。推動經濟社會發展綠色化、低碳化是實現高質量發展的關鍵環節。”在不久的未來，新能源電動車的供電來源也將逐步轉型升級，實現發電用電雙清潔化。可見新能源汽車產業鏈的上游和中游，雖然存在不同程度的環境污染情況，但目前各領域正經歷著漸進式的改善，整體發展趨勢可控向好。
真正令人擔憂的是產業鏈的下游，特別是新能源電池的售后回收。電池污染是多方面且極為嚴重的，在未進行有效處理的情況下，會對生態環境甚至對人的生命健康造成巨大危害。目前國內尚未形成穩定、可靠的電池安全回收機制。許多報廢電池最終流入灰色產業鏈，甚至不知去向，隱藏著巨大的安全隱患。
1.2動力電池退役即將達到高峰
通常而言，新能源汽車動力電池的平均有效壽命為四至六年，使用年限約為五至八年。自2015年新能源汽車逐漸進入廣大消費者視野以來，至今已過了八年，這意味著動力電池的第一波退役高峰即將來臨。伴隨著我國新能源汽車市場的極速膨脹，保有量更是以難以置信的速度逐年上升，動力電池的回收壓力只會越來越大。據預測，2025年我國待回收的動力電池將達到八十萬噸，如果處置不當，將對我國生態環境造成惡劣影響。
1.3回收動力電池的雙重意義
一方面，回收退役的動力電池是環境保護的必然要求。通常而言，報廢電池中往往含有大量有毒物質，需要特殊的工藝妥善處置。另一方面，動力電池回收后依然存在著不小的經濟價值。根據國家標準，動力電池容量在低于80%時已不再適用于電動汽車，即可進行回收，但只有在低于20%時才需要強制報廢。這意味著在動力電池處于80%至20%的容量區間時，雖然已不能用于新能源汽車，但仍然存在著很大的剩余價值。剩余價值主要體現在兩方面，分別對應著兩種不同的回收方式。（1）一種回收方式是對電池本身材料的“拆解回收”。動力電池電漿中的鎳、鈷、鋰的純度相比礦石和礦物鹽中提取的原料純度要高出許多。以鈷為例，作為國家重要的戰略資源，其在地殼豐度極低，根據USGS的統計數據，全球陸地剩余探明儲量約700萬噸，中國儲量僅為8萬噸，占比1%。近83%全球鈷資源量集中于海底，目前仍無經濟性開采的方案，故目前的可利用鈷資源僅依賴于陸地。又比如鋰資源，我國目前探明的鋰資源量約為530萬噸，僅占全球儲備量的6%。再結合鋰礦不可再生的特性，對動力電池中的貴重金屬進行回收再利用實為良策。而與鋰和鈷緊密相關的鋰電池又是當前蓄電產品的重中之重，比如對帶電量要求與日俱增的智能手機又或是目前前景大好的新能源汽車都對這些貴重金屬有著很大的需求。因而如果能對退役的三元電池進行回收再利用，將存在可觀的經濟價值。（2）另一種回收方式是對電池能量價值進行再挖掘，即我們常說的“梯次利用”。當電池容量低于80%時，對其進行回收并重新應用于對電池標準要求略地的領域，如儲能領域，讓退役電池重新就業。通常而言，相比三元電池，磷酸鐵鋰更適合梯次利用。一方面是因為其循環壽命較長、安全性較高，另一方面是因為其不含有鈷等貴重金屬，拆解回收的經濟效益并不高。當然，上述兩種回收方式也存在合并應用的可能性，如先進行梯次利用，待電池性能低于最低標準后再進行拆解回收。
目前我國正處在動力電池亟待回收的高峰時期，然而回收行業的整體情況卻并不樂觀，這其中存在多方面的原因。就拆解回收而言，由于市面上的動力電池型號眾多，各個型號間的內部結構都有所不同，故難以形成統一的拆解方式，需要對不同型號進行分類，并制定針對性的回收策略。這對回收企業提出了很高的要求，也無形中增加了回收成本。就梯次利用而言，需要對回收電池的安全性能進行評估，并根據檢測結果對電池歸類，應用于不同場景。其中涉及的環節眾多，流程較為復雜，較高的回收成本壓縮了電池回收的收益。而且電池的二次使用是否能過消費者這關仍存疑。我國的二手市場并不如國外火爆，如何在保證消費者知情權的前提下，說服消費者為二手電池買單，這不但需要可靠的技術作為支撐，也需要給予消費者一定的時間建立信任感。
動力電池的回收任務已迫在眉睫，但相關回收行業仍然面臨著多重困境，筆者認為除了技術創新，通過法律的介入也能夠在一定程度上緩解當前的緊迫態勢。然而目前我國對動力電池的法律規制存在不足，仍有較大的改善空間。
2動力電池回收的規制不足
2018年2月，工信部等七部門聯合發布《新能源汽車動力蓄電池回收利用管理暫行辦法》和《關于做好新能源汽車動力蓄電池回收利用試點工作的通知》標志著我國動力電池回收業務開始進入大規模實施階段。自此，有關動力電池回收的政策紛紛落地。然而可惜的是，大量政策的落實卻并沒有起到預料中的促進效果。究其原因，筆者認為主要存在兩點不足：措施不夠細化、法律位階較低。
2.1措施不夠細化
2018年工信部發布《新能源汽車動力蓄電池回收利用管理暫行辦法》，我國首次對動力電池回收問題中的責任制度明確為生產者責任延伸制，即新能源車企承擔動力電池回收的主體責任，而動力電池廠商和相關的回收公司也必須承擔起配合協調義務。2020年4月，我國在對《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固廢法》）進行修訂時，再次明確國家建立車用動力電池等產品的生產者責任延伸制度，車用動力電池等產品的生產者應當按照規定以自建或委托等方式建立與產品銷售量相匹配的廢舊產品回收體系，并向社會公開。然而，兩者的細化程度都有不足之處。例如《固廢法》第六十六條規定：
“國家建立電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者責任延伸制度。電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者應當按照規定以自建或者委托等方式建立與產品銷售量相匹配的廢舊產品回收體系，并向社會公開，實現有效回收和利用。”
在《管理暫行辦法》發布后，《固廢法》根據其內容將生產者責任延伸制度納入法律的范疇，提高了這一制度的法律位階。然而不足之處在于，比起《固廢法》中規制的其他內容如生活垃圾、建筑垃圾、農業固體廢物等，這一針對動力電池的條款顯然起到的更多是一個指導性的作用，仍然需要具體措施將相關規定細化后才能落實。此外，《管理暫行辦法》第五條明確了生產者責任延伸制度需要汽車生產企業承擔動力電池的回收主體責任，相關企業在回收利用的各個環節履行相應責任。然而在后續的“設計、生產及回收責任”部分主要針對電池生產企業和汽車生產企業的責任做了較為細化的規定。事實上，在新能源動力電池的全周期涉及眾多參與者，且每一類型的參與者都可能在電池的售后回收中擔任重要角色。例如4S店、電池回收的第三方（生產企業的外包責任）甚至是消費者，都對動力電池能否有效回收起著不小的影響。由于生產者責任延伸制度本身就來源于國外，且在國外已經經歷了較長時間的應用與發展，這一部分內容的細化筆者認為可以借鑒部分國外的經驗，比如日本在電池回收領域的法律明確了生產者、管理者和消費者等各個參與主體在各環節的責任義務。又比如美國，與我國不同，美國的電池生產商需要負責回收廢舊電池的責任。并且不同州針對各州內的電池生產商做了更加明確的規定。當然在借鑒的同時也要注意矛盾的特殊性，比如在德國，動力電池的回收在消費者環節通過讓消費者繳納押金促使消費者自覺的履行廢舊電池上交義務。但這是否在我國適用就有待商榷。我國正處于新能源汽車蓬勃發展的時期，押金制度勢必會給消費者帶來一定的經濟負擔，可能會產生抑制行業發展的影響。因而如何將相應措施本土化也是后續值得進一步探討的課題。
另一個較為實際的問題是，由誰來承擔電池回收的相關費用。目前我國的電池回收行業仍然處于起步階段，離商業化運營仍需一段時間打磨。在上文中筆者也曾論述過現階段的電池回收無論是拆解回收還是梯次利用，兩者的成本都不低，特別是在還未構建完善回收體系的初期，這筆開銷對于企業而言可能會是一個不小的負擔。如果能通過政府給予一定獎勵補貼或者是構建責任基金的形式為企業分擔部分經濟壓力，等回收行業步入正軌，實現商業化運作時再取消補貼，對于整個動力電池回收行業的起步將起到重要作用。
2.2法律位階較低
自《管理暫行規定》出臺之后，盡管我國落實了一系列動力電池回收的相關規定，但普遍法律位階較低，不具有強制效力，難以在出現違規的情形下采取有效措施。甚至連《管理暫行規定》本身也只是七部委出臺的文件，從法律位階上分類僅屬于部門規章。雖然全國人民代表大會常務委員會于2020年4月對《固廢法》進行了修訂，將動力電池回正式收納入了法律的范疇，提高了法律位階，但可惜的是正如筆者在上文所述，《固廢法》就動力電池的規定過于籠統，難以在實際操作中起到關鍵作用。其余相關的文件如工業和信息化部于頒布的《新能源汽車廢舊動力蓄電池綜合利用行業規范條件》、2020年頒布的《電動汽車用動力蓄電池安全要求》、科學技術部等多部門聯合頒布的《新能源汽車動力蓄電池梯次利用管理辦法》等各項文件，其頒布主體多為七部委，法律位階上皆屬于部門規章的范疇，按照法律規定部門規章不能設定行政強制措施。這導致的直接后果是執法困難，容易使相關制度被架空，出現有法難依的情形。特別是動力電池回收這一新領域，在起步階段往往存在許多不規范的操作或不具有資質的行為主體混雜其中，這就更需要強制有效的法律法規進行規制。
3法律完善之必要性
事實上，目前行業內部已經存在許多不規范的亂象。比如，雖然許多生產商已經依據《管理暫行規定》邁出了第一步，開始逐步構建動力電池回收體系，但遇見的問題是商家普遍反饋回收到的動力電池數量特別少。顯然，這與我國目前大量動力電池退役的現狀存在矛盾之處。這一怪象的背后存在多種原因。（1）由于電池回收行業對技術性和安全性的要求很高，故目前政府公布的白名單企業數量較少，根據2018年公布的名單，符合《新能源汽車廢舊動力蓄電池綜合利用行業規范條件》的企業僅有5家，2021年公布的名單中為22家，白名單的數量與目前動力電池回收的巨大需求之間存在不小的差距，空缺的市場成了不合規企業的滋生土壤。據估計，約有80%的動力電池流入不合規企業的回收鏈條中。（2）由于正規的動力電池回收過程繁雜，涉及多個環節，導致正規回收的成本較高，最終白名單企業報出的回收價格偏低，約為10000元/噸左右。而無資質的回收企業由于不受行業規范的約束，回收的方式極為原始，甚至采取人工拆解的方式，存在電池爆炸、員工傷亡、環境污染等巨大風險。但無資質企業的回收成本較低，最終報出的回收價格普遍較高，約為12000元/噸-15000元/噸。顯然，兩者在市場上的競爭差距明顯。（3）由于規范動力電池回收的規定多為部門規章，沒有強制力的保護，導致規定的實際落實存在現實難度。無資質企業的違規成本較低，與之相比違規的收益卻很高，這進一步加劇了行業內的亂象。
要解決當前動力電池回收行業的困境，需要多方面的努力。一方面離不開技術進步的硬件支撐，另一方面也需要法律規制的軟件保障。技術進步是一個漸進的過程，需要時間打磨，但至少當前可以先通過法律規制打通阻塞行業健康發展的違規亂象。動力電池的回收是涉及我國生態環境保護和人民生命安全的重大問題。動力電池的電池正極材料中含有的鈷元素存在毒性。電解液中通常包含的有機溶劑和鋰鹽，也存在毒性，甚至在遇水后會產生劇毒物質。無資質企業暴力拆解的背后是對我國生態環境和人民生命安全的棄之不顧。因而，動力電池回收絕對不能僅靠市場無形的手，特別是在起步階段，行業仍未步入商業化運作正軌，更加需要政府監管和法律強制力的保駕護航。
如何通過法律改善當前行業亂象存在多種途徑，筆者在此處僅提供初步思路供讀者參考探討。一種方案是重新制定新的法律法規，針對動力電池回收等相關聯行業做出規制，并規定相應強制措施，使其能夠有效落實。頒布主體應當為國務院或全國人民代表大會及其常務委員會，保證法律位階至少是法規之上，在違規行為發生時，行政強制措施能夠有效實施。這種方案的優點在于能夠面面俱到，對行業內所涉及的各方面做出針對性的規定，做到對癥下藥。劣勢在于重新制定法律法規的時間周期很長，需要征求大量人員意見，在通過前需要多輪修改和表決，最快也要耗費幾年時間，而當前我國正面臨動力電池退役高峰，回收任務迫在眉睫，法律法規正式落實前有很長一段空窗期。另一種方案是對現有的《固廢法》再做一次修訂，將第六十六條做一定程度的擴充，細化生產者延伸責任的對應標準，明確動力電池全生命周期中的參與者以及各自在動力電池回收領域中的主體責任，并明確違反相應規定后應當依據什么法律法規進行處罰。筆者認為從當前時間之緊迫性和耗費人力物力的角度考慮，方案二的可行性更高。當然上述方案僅為筆者的初步設想，具體措施仍有待進一步探討。
參考文獻：
1. 國辦發〔2020〕39號。
2. 中國經濟網：《2022年我國新能源汽車產銷連續8年保持全球第一》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1755857658918481343&wfr=spider&for=pc
3. 中國消費者協會：《新能源電動汽車消費與公共充電樁使用情況調查報告》，https://www.cca.org.cn/jmxf/detail/30638.html
4. 中國汽車技術研究中心：《中國汽車低碳行動計劃》
5. 人民資訊：《新能源汽車年減少碳排放1500萬噸左右》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1722536288774961316&wfr=spider&for=pc
6. 智電汽車：《火電污染怪新能源汽車？新能源汽車環保靠的是集中處理》，https://www.163.com/dy/article/H9U0DOAD05278V2H.html
7. 上海市質量監督檢驗技術研究院：《新能源電動汽車的電池壽命一般是多長？》，http://dpse.org.cn/NCIGDP/IGdpDetail.aspx?NGUID=c167168f098244d685f451602ff4493d
8. 中研網：《2020年我國動力電池累計退役量約20萬噸退役電池或帶來“爆發式污染”》，https://www.chinairn.com/hyzx/20210508/164421382.shtml；
姚雪青：《更好破解動力電池回收難題》，人民日報評論，2021.06.08，https://mp.weixin.qq.com/s/RXvpSHENk5kxee4PDW5wrw
9. 前瞻經濟學人：《鋰電池的葬禮》，https://www.qianzhan.com/analyst/detail/329/211124-42471dd3.html
10. 每日財經報：《鈷，真的漲瘋了！》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1729280567130329518&wfr=spider&for=pc
11. 工信部聯節【2018】43號
12. 工信部聯節【2018】134號
13. 工信部聯節【2019】59號
14. GB38031-2020
15. 工信部聯節【2021】114號
16. 趙語涵：《新能源汽車保有量高速增長退役電池何去何從?》，北京日報，2021.08.24，https://www.chinanews.com.cn/cj/2021/08-24/9549999.shtml
17. 周菊：《電池回收的“黑江湖”》，經濟觀察報，2019.09.12https://mp.weixin.qq.com/s/YzuJeXf45MNVNTbBFwk4ZA
滬公網安備 31010402007129號
