網(wǎng)上投稿
閔行全力打造“陽光信訪”、“責任信訪”、“法治信訪”，全區(qū)信訪工作站位在一個全新的局面。
律師地位居于信訪人與政府之間，具有相對獨立性，不偏不倚，中立地發(fā)表意見，對信訪人而言可信度更高。
不斷固化律師參與信訪工作創(chuàng)新實踐，對基層信訪工作制度改革落實落地和提升信訪法治化水平具有現(xiàn)實意義。
閔行區(qū)地處中心城區(qū)輻射區(qū)域，經(jīng)濟社會高速發(fā)展，信訪矛盾也處于易發(fā)多發(fā)期，信訪總量高位運行，累積的信訪積案和群體性矛盾對閔行社會穩(wěn)定帶來較大的壓力。群眾在征地動遷、城市規(guī)劃建設(shè)和管理、社會保障等方面有諸多利益訴求。綜觀新常態(tài)下的閔行信訪工作，社會治理體系和治理能力邁向現(xiàn)代化，需要信訪工作發(fā)揮制度活力；群眾信訪訴求產(chǎn)生了新特點，需要運用法治思維和法治方式破解疑難信訪矛盾；互聯(lián)網(wǎng)條件下技術(shù)和業(yè)態(tài)不斷更新，需要不斷提高服務(wù)群眾的能力水平、全面創(chuàng)新才能為信訪工作注入新的活力，惟改革者進，惟創(chuàng)新者強。
近年來，區(qū)信訪辦在市信訪辦的支持指導下，在區(qū)委、區(qū)政府的堅強領(lǐng)導下，堅持對信訪工作的各項制度改革進行探索和實踐，全力推行“網(wǎng)上信訪”信息系統(tǒng)，增強信訪公開透明度，打造“陽光信訪”；強化分級分責，推進信訪矛盾“止新化舊”，打造“責任信訪”；引入第三方社會力量參與，堅持依法化解，打造“法治信訪”。全區(qū)信訪工作站位在一個全新的局面。
律師參與信訪深度廣度加強
本區(qū)信訪工作引入律師參與，可以說是早有淵源。最早可追溯至上世紀90年代，一些疑難群體案件的化解已經(jīng)引入律師參加。2009年，時任市委書記俞正聲同志到我區(qū)調(diào)研信訪積案化解。調(diào)研期間，我區(qū)將律師參與調(diào)研列入工作方案，取得了良好成效，并在全市進行了經(jīng)驗交流。此后，律師參與信訪矛盾化解，成為我區(qū)信訪工作的一項傳統(tǒng)優(yōu)勢。尤其是一些重大突發(fā)事件的處理，律師參與后續(xù)處置已成慣例，如“倒樓事件”、“釣魚執(zhí)法事件”等。近兩年來，為更好地貫徹落實“法治信訪”的新要求，也是補信訪工作的“法治短板”，區(qū)信訪辦大力加強第三方社會力量參與的機制建設(shè)，律師參與信訪工作的深度和廣度進一步加強。
（一）創(chuàng)設(shè)法律服務(wù)的平臺，建立律師參與信訪工作常態(tài)化機制
1.建立志愿服務(wù)和購買服務(wù)相結(jié)合的區(qū)級律師參與信訪工作機制。閔行區(qū)在律師參與信訪矛盾化解工作中，一直以機制規(guī)范為抓手，系統(tǒng)有序地引入律師參與。一方面，通過志愿服務(wù)培育律師團隊參與矛盾化解，如在勞資糾紛、醫(yī)療糾紛等領(lǐng)域建立法律援助項目。又如區(qū)政府律師顧問團15名律師陪同參加區(qū)領(lǐng)導接訪。近兩年來，區(qū)信訪辦和區(qū)司法局緊密對接，在“訪調(diào)對接”機制中進一步增強了律師參與信訪化解的內(nèi)容，建立了由本區(qū)各律所33名資深律師組成的信訪律師志愿團，設(shè)立律師接訪室，每天在區(qū)信訪辦接待大廳輪流值班進行接訪。
另一方面，通過政府購買法律服務(wù)的方式，建立律師參與信訪的長效機制。區(qū)信訪辦專門出臺了《關(guān)于律師參與信訪事項辦理的工作規(guī)程》，對律師參與信訪事項的范圍、內(nèi)容，律師服務(wù)團隊的確定，律師參與的權(quán)利義務(wù)以及工作保障進行了規(guī)范。該項工作規(guī)程得到區(qū)政府的全力支持，2015年，區(qū)級財政批準區(qū)信訪辦專項經(jīng)費保障律師參與經(jīng)費預(yù)算30萬元，用于購買律師參與信訪工作的法律服務(wù)。
通過志愿服務(wù)和政府購買服務(wù)相結(jié)合的制度，保障了律師參與信訪工作的人才隊伍建設(shè)和持續(xù)長效發(fā)展。
2.通過工作總體布局引領(lǐng)基層建立律師參與信訪的平臺。近兩年，閔行區(qū)下發(fā)的年度《信訪工作要點》，重點推進的信訪工作項目實施意見和工作方案，都會加入律師參與信訪矛盾化解的工作要求，從重點工作和措施制度上引領(lǐng)基層引入律師參與信訪工作。比如2015年，區(qū)委、區(qū)政府下發(fā)《關(guān)于信訪積案化解攻堅專項行動實施方案》，其中要求各責任單位建立律師參與信訪積案矛盾化解的制度，并保障律師參與化解工作的經(jīng)費。2016年，下發(fā)《關(guān)于信訪矛盾“止新化舊”的實施意見》中，律師參與“案清事明”作為一項重要工作措施，明確信訪積案的核查化解必須有律師參與。近期將要形成的本區(qū)信訪積案核查終結(jié)工作意見，也將專門就律師參與核查化解進行明確。在這些實施意見或工作方案的引領(lǐng)下，基層普遍建立了政府購買服務(wù)的律師參與信訪工作平臺，在領(lǐng)導接訪和疑難信訪辦理中律師參與力度較大。據(jù)不完全統(tǒng)計，各街鎮(zhèn)去年為保障律師參與信訪工作，在經(jīng)費使用上平均達到約20萬元到40萬元不等，并均在信訪部門設(shè)置了律師顧問費的預(yù)算項目。
（二）積極拓展參與維度，提升律師參與信訪工作實效
1.依托律師接訪，推進訴訪分離和分類處理。一方面律師接訪能更好地把涉法涉訴事項從信訪中分離出來，引導到司法渠道。另一方面，律師接訪對于應(yīng)當通過法定途徑解決的事項，能幫助信訪群眾明確救濟途徑，依照法定程序向有關(guān)機關(guān)提出。例如，去年區(qū)長接訪一批外地來滬人員的集訪，反映他們經(jīng)人介紹由村民集資到區(qū)內(nèi)一個某企業(yè)閑置尚未開發(fā)的地塊上建造了幾千平方米的活動房準備出租得利，但剛建好就被政府拆違，損失慘重，要求政府給予補償。區(qū)長在接訪時告知了政府拆違的合法性，但從群眾的訴求中也發(fā)現(xiàn)，介紹人是該地塊所屬企業(yè)的員工，根據(jù)這個情況，區(qū)長接訪時建議信訪人通過司法途徑追究企業(yè)責任，并為信訪人提供了法律援助。這起多次到區(qū)政府集訪的群體性矛盾納入正常訴訟途徑并最終得到妥善解決。另據(jù)統(tǒng)計，律師志愿團參加接訪以來，接待的57批信訪事項中，有19批成功引導信訪人通過法定途徑解決，占接訪總量的33%。比如春節(jié)期間一些勞務(wù)承包糾紛，還有關(guān)于工傷事故、勞資糾紛等，通過律師對相關(guān)法律法規(guī)的分析解釋，上訪人均愿意通過法定途徑解決。同時，對一些涉及人身傷害賠償?shù)仁鹿剩ㄟ^律師的接訪，及時引導信訪人通過合法途徑維權(quán)，避免群眾走彎路，錯過維權(quán)的法律時效。
2.依托律師意見，助力信訪部門提高履職能力。在信訪工作實踐中，信訪部門往往因為不是專業(yè)部門，對很多信訪事項的處理意見缺乏專業(yè)的辨識能力，律師參與信訪工作，能幫助信訪部門對各類法規(guī)文件、規(guī)章制度進行全面梳理，并從法治的視角助力信訪部門進一步厘清職責，提高解決群眾合理合法訴求的工作能力。同時，律師作為獨立的第三方，對一些疑難復(fù)雜矛盾，可以協(xié)助信訪部門會同相關(guān)單位，一起深入研究，從法律角度對問題利害關(guān)系進行分析，提出專業(yè)的意見或建議，有助于提升各部門工作人員運用法治思維和法治方式開展工作的能力。從2015年開始，我們試行對全區(qū)所有受理辦理的信訪復(fù)查案件引入律師參與核查，對責任單位開出信訪事項的“案清事明”案卷清單，逐件出具《法律意見書》。去年以來，我們在律師參與核查的協(xié)助下，對不符合“案清事明”工作規(guī)范、辦理存在瑕疵的18件（占受理總量的18%）案件進行退辦，并要求責任單位按照規(guī)范要求做好后續(xù)工作；對原辦理意見只注重程序，不注重化解的案件共12件（占總量的11.8%），轉(zhuǎn)入督查案件限期化解。
3.依托律師約談，引導理性訴求規(guī)范信訪秩序。在信訪復(fù)查和信訪積案核查中，我們探索對信訪人采取律師約談制度，通過約談進一步闡明法律法規(guī)和政策，引導信訪人理性反映訴求。律師地位居于信訪人與政府之間，具有相對獨立性，不偏不倚，中立地發(fā)表意見，對信訪人而言可信度更高。第一，能夠最大限度地發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，向信訪人宣傳國家有關(guān)法律、法規(guī)，把政府的聲音用專業(yè)語言傳達給信訪群眾，從而增強信訪群眾對政府的信任度；第二，能夠有效整合政府信訪部門面向群眾、貼近社會的工作優(yōu)勢和律師法律服務(wù)專業(yè)化資源優(yōu)勢，通過增強與信訪人的互信來共同發(fā)揮疏導、化解積案矛盾的“調(diào)節(jié)器”、“減壓閥”作用；第三，能夠克服解決信訪人畏法、避法的心理，讓信訪人相信法律、依靠法律，正面引導信訪人通過法律救濟手段來解決矛盾利益沖突。這項制度的成效在復(fù)查案件中逐步顯現(xiàn)。
固化創(chuàng)新實踐提升信訪法治化
從閔行區(qū)實踐經(jīng)驗來看，律師參與信訪工作，不僅為做好本區(qū)信訪工作提供法律支撐，也為推動基層信訪工作改革創(chuàng)新提供了保證。
一是要繼續(xù)推進制度化建設(shè)。據(jù)調(diào)查，基層街鎮(zhèn)雖然普遍保障了律師參與信訪的經(jīng)費，但通常是以顧問費形式或者街鎮(zhèn)總體顧問費中進行預(yù)算，沒有建立項目化購買律師服務(wù)的保障機制。從這一點可以看出，基層街鎮(zhèn)沒有有意識地通過項目化推進律師參與信訪工作。因此，下一步應(yīng)以此為重點，引導基層在初次重要信訪件辦理、“案清事明”專項工作等進行項目化推進。同時，建議市級也可以在制度化建設(shè)上對區(qū)縣加以指導，尤其是律師參與信訪工作的一些工作途徑和范圍，形成指導性工作意見，引領(lǐng)各區(qū)縣推進律師參與信訪工作建章立制。
二是要抓好隊伍建設(shè)的關(guān)鍵。要注重對參與信訪的律師力量進行培育和發(fā)展。發(fā)動年輕律師參與到矛盾糾紛化解工作中，加強信訪工作實踐，提升律師化解矛盾的能力。化解矛盾經(jīng)驗豐富的律師，是參與信訪工作并幫助提升信訪工作的一個關(guān)鍵因素。為此，必須進一步加強志愿服務(wù)和購買服務(wù)相結(jié)合的工作機制，保障律師參與信訪的可持續(xù)性發(fā)展。
三是要繼續(xù)改革創(chuàng)新。閔行區(qū)近兩年來不斷拓展律師參與信訪工作一些做法，表明這個工作機制還有很多可以創(chuàng)新改革的空間。比如對信訪工作中發(fā)現(xiàn)的一些熱點問題提出改進或完善的政策措施，為政府決策提供有價值的參考意見。又比如對信訪工作從法治角度提出綜合性的衡量、評價、規(guī)范工作的制度等等。因此，不斷固化律師參與信訪工作創(chuàng)新實踐，對基層信訪工作制度改革落實落地和提升信訪法治化水平具有現(xiàn)實意義。
沈志平
上海市閔行區(qū)人民政府信訪辦公室主任。
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
