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律師調(diào)解制度研究

文│胡衛(wèi)民

2020年第02期    閱讀 4,887 次

2017年9月30日，最高人民法院、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展律師調(diào)解試點工作的意見》（以下簡稱《律師調(diào)解意見》），在上海等11個省市開展律師調(diào)解試點工作。2018年12月26日，為進一步推動律師調(diào)解試點工作的深入開展，最高人民法院、司法部又發(fā)布《關(guān)于擴大律師調(diào)解試點工作的通知》，將律師調(diào)解試點工作擴大至全國范圍。

2018年6月，為落實律師調(diào)解的具體實施方案，在上海全面開展律師調(diào)解工作試點，上海市高級人民法院、上海市司法局于聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在本市開展律師調(diào)解試點工作的實施方案（試行）》（以下簡稱《上海實施方案》）。

2019年11月，市司法局分別與市高院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強訴調(diào)對接工作的若干意見》，與市政法委、市民政局、市市場管局、市財政局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進本市調(diào)解組織發(fā)展的若干意見》、與市民局、市財政局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范本市調(diào)解組織發(fā)展的規(guī)定》、與市財政局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于政府采購人民調(diào)解服務(wù)的實施細則》等文件，為構(gòu)建上海大調(diào)解格局，創(chuàng)新發(fā)展，推動非訴訟糾紛解決中心建設(shè)提供了進一步創(chuàng)新支持。

上海現(xiàn)有律師近3萬名，律師事務(wù)所近1600家。上海律師調(diào)解實施方案的落地大大促進了上海律師參與調(diào)解工作的積極性，為上海對照國際最高標準和水平，探索律師調(diào)解“上海模式”，打造國際一流的營商環(huán)境等方面起到了重要的推進作用。

一、律師調(diào)解的概念及特征

現(xiàn)行的語境下，提及律師調(diào)解，可能存在以下不同的理解：其一，在訴訟、仲裁等糾紛解決程序中，由律師代理一方當事人進行調(diào)解，可以將其稱為“律師代理當事人進行調(diào)解”，此類律師調(diào)解屬于律師的一種代理活動。其二，在訴訟調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等其他調(diào)解程序中，律師受調(diào)解組織的委托而進行的調(diào)解，如人民法院委托律師調(diào)解，可以將此類律師調(diào)解稱為“律師受其他調(diào)解組織委托進行調(diào)解”，屬于受托調(diào)解活動。最后，是指律師作為中立第三人主持糾紛各方當事人進行調(diào)解以化解糾紛的一種活動，可以將其稱為“律師作為中立第三方主持調(diào)解”，也是當前律師制度改革背景下的賦予“律師調(diào)解”新的時代含義，也即《律師調(diào)解意見》正式確定的律師調(diào)解概念。

根據(jù)《律師調(diào)解意見》對律師調(diào)解的定義，我們認為，律師調(diào)解與人民調(diào)解、行政調(diào)解、訴訟調(diào)解、商事調(diào)解等既相對獨立又相互銜接。律師調(diào)解具有以下特征：

首先，律師調(diào)解屬于訴訟外調(diào)解，不同于訴訟內(nèi)由人民法院委托律師進行的調(diào)解。人民法院在登記立案后或者審理過程中，認為適宜調(diào)解的案件，經(jīng)當事人同意，可以委托律師調(diào)解員進行調(diào)解。現(xiàn)行的司法制度中一般將此類訴訟內(nèi)委托調(diào)解納入特邀調(diào)解制度進行管理。訴訟外調(diào)解與訴訟良性互動，有利于真正實現(xiàn)“案結(jié)事了人和”。

《上海實施方案》中使用的是“訴前調(diào)解”及“訴中調(diào)解”的兩個概念，且未作區(qū)分，統(tǒng)一納入“律師調(diào)解”范疇。事實上，《上海實施方案》中的“訴中調(diào)解”與“訴訟調(diào)解”概念是相對應(yīng)的。律師調(diào)解應(yīng)定位為訴訟外調(diào)解，并應(yīng)與訴訟內(nèi)調(diào)解進行適當區(qū)分。

其次，律師調(diào)解屬于社會調(diào)解的一種。關(guān)于社會調(diào)解，目前沒有準確的定義，一般而言，社會調(diào)解是指糾紛發(fā)生之后、進入訴訟或仲裁程序之前，由各種社會力量參與的調(diào)解。也即排除司法調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解之外的其他調(diào)解。行業(yè)通說認為，除了法院司法調(diào)解、行政調(diào)解等公力調(diào)解以及仲裁調(diào)解類司法調(diào)解之外，其他的人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、律師調(diào)解都屬于社會調(diào)解范疇。大力發(fā)展社會調(diào)解，有利于“訴訟中心主義”的缺陷與不足。

最后，律師調(diào)解屬于典型的市場化調(diào)解。在現(xiàn)行的多元糾紛調(diào)解體系中，傳統(tǒng)的人民調(diào)解屬于無償?shù)墓嫘悦耖g調(diào)解，由國家公共財政提供經(jīng)費支持和保障。而所謂市場化調(diào)解即指按照“誰使用、誰付費”的市場化原則進行的有償調(diào)解。調(diào)解的需求、供給及服務(wù)價格交由市場來決定和調(diào)整，對調(diào)解組織或個人進行商業(yè)化管理，調(diào)解組織要通過市場競爭來獲得市場的認可。律師調(diào)解是最典型的市場化調(diào)解。根據(jù)深化司法改革的頂層設(shè)計，《律師調(diào)解意見》第6條明確規(guī)定：“鼓勵和支持有條件的律師事務(wù)所設(shè)立調(diào)解工作室，組成調(diào)解團隊，可以將接受當事人申請調(diào)解作為一項律師業(yè)務(wù)開展，同時可以承接人民法院、行政機關(guān)移送的調(diào)解案件。”進一步確定了律師調(diào)解屬于市場化調(diào)解這一本質(zhì)特征。《律師調(diào)解意見》同時還在第14條“建立科學的經(jīng)費保障機制”中明確規(guī)定律師可以收取調(diào)解費及通過政府采購解決費用問題。《上海實施方案》在“律師調(diào)解費用”章節(jié)中也明確了律師調(diào)解的費用可通過政府購買法律服務(wù)的方式解決，也可以按照有償、低價的原則向雙方當事人收取。當然，律師在堅持市場化調(diào)解的同時，也應(yīng)注重公益性，承擔相應(yīng)的社會責任，積極參與到人民調(diào)解、行政調(diào)解等公益性調(diào)解工作中，用所具有的專業(yè)及職業(yè)優(yōu)勢，促進社會公平正義。

二、律師調(diào)解的工作機制及程序

律師調(diào)解作為我國多元糾紛調(diào)解制度的一種，僅有一般調(diào)解工作的規(guī)律和程序，也有其作為律師調(diào)解的一些特別屬性，為此，《律師調(diào)解意見》對律師調(diào)解的工作機制及程序作了以下具體規(guī)定：

（一）關(guān)于律師調(diào)解案件的受理范圍及來源

《律師調(diào)解意見》規(guī)定：“律師調(diào)解可以受理各類民商事糾紛，包括刑事附帶民事糾紛的民事部分，但是婚姻關(guān)系、身份關(guān)系確認案件以及其他依案件性質(zhì)不能進行調(diào)解的除外。”對于律師調(diào)解的案件來源，《律師調(diào)解意見》規(guī)定：“既可以受理當事人直接申請主持調(diào)解糾紛，也可以承接人民法院、行政機關(guān)移送的調(diào)解案件。”

《上海實施方案》對律師調(diào)解與人民調(diào)解的有效對接進一步作了明確規(guī)定，即規(guī)定“親屬糾紛、鄰里糾紛、醫(yī)患糾紛等適宜人民調(diào)解的糾紛，應(yīng)當向當事人推薦通過人民調(diào)解方式予以化解。當事人堅持要求律師調(diào)解的，律師可以調(diào)解。”

（二）關(guān)于律師調(diào)解告知及優(yōu)先選擇程序

《律師調(diào)解意見》規(guī)定：“律師事務(wù)所和律師接受相關(guān)委托代理或參與矛盾糾紛化解時，應(yīng)當告知當事人優(yōu)先選擇調(diào)解或其他非訴訟方式解決糾紛。”

（三）關(guān)于律師調(diào)解會議成員組成及主持人的規(guī)定

《律師調(diào)解意見》規(guī)定：“律師調(diào)解一般由一名獨任調(diào)解員主持；對于重大、疑難、復(fù)雜或者當事人要求由兩名以上調(diào)解員共同調(diào)解的案件，可以由兩名以上調(diào)解員合議調(diào)解，并由律師調(diào)解工作室或律師調(diào)解中心指定一名調(diào)解員主持。當事人具有正當理由的，可以申請更換律師調(diào)解員。”

（四）關(guān)于律師調(diào)解的期限及其延長規(guī)定

《律師調(diào)解意見》規(guī)定：“律師調(diào)解員根據(jù)調(diào)解程序依法開展調(diào)解工作，律師調(diào)解的期限為30日，雙方當事人同意延長調(diào)解期限的，不受此限。”

《上海實施方案》規(guī)定：“調(diào)解期限一般為30日，雙方當事人同意延長調(diào)解期限的，可以延長，但最長一般不超過3個月。”

（五）關(guān)于律師調(diào)解協(xié)議的出具及調(diào)解程序的終止

《律師調(diào)解意見》規(guī)定：“經(jīng)律師調(diào)解達成協(xié)議的，出具調(diào)解協(xié)議書；期限屆滿無法達成調(diào)解協(xié)議，當事人不同意繼續(xù)調(diào)解的，終止調(diào)解。”

《上海實施方案》對律師調(diào)解協(xié)議作了進一步的細化規(guī)定，即規(guī)定“律師調(diào)解協(xié)議應(yīng)當包括糾紛當事人、爭議事項、委托調(diào)解授權(quán)、調(diào)解過程、調(diào)解結(jié)果、執(zhí)行方式等”。并針對“人民法院委托調(diào)解”“當事人申請調(diào)解”兩種不同的調(diào)解程序作了相應(yīng)的規(guī)定。

（六）關(guān)于律師調(diào)解對無爭議事項記載的特別規(guī)定

《律師調(diào)解意見》規(guī)定：“律師調(diào)解員組織調(diào)解，應(yīng)當用書面形式記錄爭議事項和調(diào)解情況，并經(jīng)雙方當事人簽字確認。調(diào)解程序終結(jié)時，當事人未達成調(diào)解協(xié)議的，律師調(diào)解員在征得各方當事人同意后，可以用書面形式記載調(diào)解過程中雙方?jīng)]有爭議的事實，并由當事人簽字確認。在訴訟程序中，除涉及國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益的外，當事人無需對調(diào)解過程中已確認的無爭議事實舉證。”

（七）關(guān)于律師調(diào)解的回避制度

《律師調(diào)解意見》規(guī)定：“律師調(diào)解員系一方當事人或者其代理人的近親屬的；與糾紛有利害關(guān)系的；與糾紛當事人、代理人有其他關(guān)系，可能影響公正調(diào)解的，當事人有權(quán)申請回避。律師調(diào)解員不得再就該爭議事項或與該爭議有密切聯(lián)系的其他糾紛接受一方當事人的委托，擔任仲裁或訴訟的代理人，也不得擔任該爭議事項后續(xù)解決程序的人民陪審員、仲裁員、證人、鑒定人以及翻譯人員等。”

（八）關(guān)于律師調(diào)解協(xié)議的司法對接機制

調(diào)解的最大特點是調(diào)解協(xié)議一旦達成，就能即時履行。《律師調(diào)解意見》除了鼓勵當事及時履行之外，為保障律師調(diào)解的實際效果，《律師調(diào)解意見》還規(guī)定了“支付令的對接機制”以及“司法確認對接機制”。《律師調(diào)解意見》規(guī)定，“調(diào)解協(xié)議中具有金錢或者有價證券給付內(nèi)容，債務(wù)人不能及時履行的，債權(quán)人可以依法申請支付令。債務(wù)人未在法定期限內(nèi)提出書面異議且逾期不履行支付令的，人民法院可以強制執(zhí)行。經(jīng)律師調(diào)解工作室或律師調(diào)解中心調(diào)解達成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，當事人可以向律師調(diào)解工作室或律師調(diào)解中心所在地基層人民法院或者人民法庭申請確認其效力，人民法院應(yīng)當依法確認”。這兩項制度確保了律師調(diào)解協(xié)議的司法效力，消除當事人選擇律師調(diào)解的后顧之憂。

《上海實施方案》除了進一步明確了司法確認及支付令的對接機制，還根據(jù)上海的司法實踐，確定了訴訟調(diào)解效力轉(zhuǎn)換機制，即規(guī)定“人民法院委托調(diào)解成功的，當事人要求出具人民法院調(diào)解書的，律師調(diào)解員可以將達成的調(diào)解協(xié)議交由人民法院審查出具”。

（九）關(guān)于糾紛解決費用杠桿的特別規(guī)定

針對律師調(diào)解便捷高效的特性，《律師調(diào)解意見》規(guī)定：“當事人無正當理由拒絕或者拖延履行的，調(diào)解和執(zhí)行的相關(guān)費用由未履行協(xié)議一方當事人全部或部分負擔。”同時還規(guī)定：“當事人達成和解協(xié)議申請撤訴的，人民法院免收訴訟費。訴訟中經(jīng)調(diào)解當事人達成調(diào)解協(xié)議的，人民法院可以減半收取訴訟費用。一方當事人無正當理由不參與調(diào)解，或者有明顯惡意導致調(diào)解不成的，人民法院可以根據(jù)具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費用等正當要求予以支持。”以發(fā)揮費用的標桿作用，鼓勵當事人即時履行律師調(diào)解協(xié)議及優(yōu)先選擇律師調(diào)解。

三、對進一步完善現(xiàn)行律師調(diào)解制度的一些建議

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾反映到糾紛解決層面，便是當事人日益增長糾紛化解需求與國家糾紛解決資源借給發(fā)展不平衡不充分的矛盾。律師調(diào)解制度的推出恰逢其時，律師是全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的重要力量，在預(yù)防和化解矛盾糾紛方面具有獨特的專業(yè)優(yōu)勢、職業(yè)優(yōu)勢和實踐優(yōu)勢。雖然《律師調(diào)解意見》對律師調(diào)解作了全面部署，但律師調(diào)解作為新興事物，在近期的探索及實踐過程中反映出了一些問題及難題，比如定位不清晰、管理機制不明確、司法對接力度不強、經(jīng)費保障缺失等問題。為此，對于進一步完善律師調(diào)解制度，提出以下建議：

（一）更新律師調(diào)解理念，適時推出律師調(diào)解職業(yè)化發(fā)展模式

十九大報告提出要堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，在全球調(diào)解趨勢的發(fā)展浪潮中，調(diào)解理念所倡導的“利益共同體”更符合市場主體利益最大化的交易需求，我們需要堅持律師調(diào)解理念的現(xiàn)代化，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的現(xiàn)代化發(fā)展理念，推進律師調(diào)解的大力發(fā)展。

律師調(diào)解試點到一定階段，可適時推出律師調(diào)解職業(yè)化的發(fā)展模式。所謂律師調(diào)解的職業(yè)化發(fā)展模式，即指成立專門的律師調(diào)解機構(gòu)，使律師調(diào)解員成為職業(yè)性的調(diào)解員，來進行調(diào)解活動的一種工作模式。傳統(tǒng)人民調(diào)解之所以無法滿足現(xiàn)代社會糾紛解決的實際需要，在于人民調(diào)解缺乏職業(yè)化和專業(yè)化水平。當事人選擇律師調(diào)解的源動力在于期盼律師調(diào)解能夠提供專業(yè)優(yōu)質(zhì)的調(diào)解服務(wù)，而優(yōu)質(zhì)的調(diào)解服務(wù)源于一支職業(yè)化的律師調(diào)解隊伍。從律師調(diào)解目前的試點實踐來看，大部分律師調(diào)解員為兼職調(diào)解員，調(diào)解隊伍職業(yè)化程度低，為可能是未來制約律師調(diào)解發(fā)展的重要因素。為此，大力發(fā)展職業(yè)化律師調(diào)解中心，適時推出職業(yè)化律師調(diào)解員的資質(zhì)認證制度，完善律師調(diào)解員職業(yè)水平的評價體系，加強律師調(diào)解員的行動規(guī)范，勢在必行。

（二）健全律師調(diào)解的準入、機構(gòu)設(shè)置及規(guī)范管理

律師調(diào)解作為一項創(chuàng)新律師業(yè)務(wù)，對參與的律師事務(wù)所及律師的職業(yè)素質(zhì)、專業(yè)能力、責任心和管理水平等都有較高的要求，優(yōu)秀的律師未必一定就能成為優(yōu)秀的律師調(diào)解員。對于律師調(diào)解的工作資質(zhì)管理制度方面還需要進一步細化，需要進一步完善律師調(diào)解員的資質(zhì)認證標準，明確選任標準和退出機制，以確保律師調(diào)解隊伍的職業(yè)化和專業(yè)化。

另外，律師調(diào)解機構(gòu)的主體資格及組織建設(shè)方面也還需要進一步探索完善，可積極探索社會組織以及公司化的發(fā)展路徑。

（三）健全律師調(diào)解的效力制度并完善司法確認程序

《律師調(diào)解意見》出臺之前，律師作為第三人主持當事人的調(diào)解所達成的協(xié)議，只能依靠當事人的自覺履行，無法進行司法對接。實踐中有探索通過“調(diào)證對接”（即將調(diào)解協(xié)議提交公證機關(guān)公證）的方式來獲取強制執(zhí)行效力，這種做法的可取的。至于律師作為調(diào)解員參與到人民調(diào)解組織、行政調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或商事調(diào)解組織進行的調(diào)解以及參與法院的特邀調(diào)解，并獲得司法對接，不是現(xiàn)行律師調(diào)解制度所要討論的范疇。

雖然律師調(diào)解協(xié)議的法律性質(zhì)目前還存在一定的爭議，但通說認為，律師調(diào)解協(xié)議和其他調(diào)解協(xié)議一樣，仍屬于具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議。

律師調(diào)解的效力問題是構(gòu)建整個律師調(diào)解制度的核心問題，可以為這么說，沒有律師調(diào)解的效力確認制度，就不可能有真正的律師調(diào)解，更不可能有律師調(diào)解的可持續(xù)發(fā)展。《律師調(diào)解意見》出臺后，明確了“律師調(diào)解協(xié)議與支付令的對接機制”以及“律師調(diào)解協(xié)議的司法確認對接機制”，從根本上解決律師調(diào)解的效力對接及司法保障問題，但實踐中還是存在一些障礙，尤其是司法審查的對接問題。進一步完善律師調(diào)解的效力制度，意義重大。除了鼓勵和引導當事人及行履行協(xié)議之外，應(yīng)盡可能提升司法確認程序的高效性及便利性，司法審查應(yīng)僅對律師調(diào)解進行形式審查，不應(yīng)涉及實體問題，只有“不違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定”，調(diào)解程序合法，不存在惡意串通，虛假調(diào)解，便應(yīng)出具裁定，確認其效力。

（四）進一步完善政府采購及市場化經(jīng)費保障機制

沒有經(jīng)費保障，也同樣沒有律師調(diào)解的可持續(xù)發(fā)展，純公益性調(diào)解已有現(xiàn)行的人民調(diào)解資源供給及法律援助制度，體現(xiàn)不出律師調(diào)解的優(yōu)勢。《律師調(diào)解意見》雖然從制度上提出了財政保障、政府購買服務(wù)與市場化收費并行的律師調(diào)解經(jīng)費保障機制，并輔之以訴訟費用的杠桿調(diào)節(jié)，為律師調(diào)解制度可持續(xù)性發(fā)展提供了重要保障。但是，目前律師調(diào)解缺乏明確的收費依據(jù)和收費標準，市場化的收費機制尚未建立，財政保障的付費標準又總體偏低，遠不能與律師的其他業(yè)務(wù)相比，甚至不能覆蓋成本。故律師調(diào)解要上規(guī)模、成業(yè)態(tài)，讓律師成為糾紛解決專業(yè)團隊的一員，市場化應(yīng)是必然趨勢。

（五）進一步提高律師調(diào)解的立法等級，將現(xiàn)行的《人民調(diào)解法》修訂為《調(diào)解法》，將律師調(diào)解等其他新型調(diào)解制度納入《調(diào)解法》中進行統(tǒng)一規(guī)范

現(xiàn)行律師調(diào)解制度的構(gòu)建主要依靠司法改革的相關(guān)政策，部分制度也是參照現(xiàn)行的《人民調(diào)解法》設(shè)計的。但在計劃經(jīng)濟體制下建立并發(fā)展起來的《人民調(diào)解法》顯然無法滿足市場經(jīng)濟下律師調(diào)解制度的立法需求，因此，很有必要與時俱進，修訂現(xiàn)行的《人民調(diào)解法》或重新制定新的《社會調(diào)解法》，完善與修改相關(guān)不合適宜的法律條款，將律師調(diào)解、商事調(diào)解等相關(guān)類型的調(diào)解納入到新的立法規(guī)范，對不同類型的調(diào)解組織的設(shè)立形式、調(diào)解員準入資質(zhì)、收費機制、監(jiān)管機制等作出不同的立法規(guī)定，為構(gòu)建符合時代需求的多層次多元化大調(diào)解格局，既好做到有機銜接，以要能發(fā)揮各類調(diào)解各自的獨特優(yōu)勢及價值。 新時代、新使命、新征程。《律師調(diào)解意見》為我們勾勒了新的律師調(diào)解制度，調(diào)解將成為律師參與國家法治建設(shè)的重要路徑，我們律師要充分利用自身的專業(yè)特長與職業(yè)優(yōu)勢，積極投入律師調(diào)解“新藍海”，成為打造共建共治共享的社會治理新格局重要力量。

 

胡衛(wèi)民

上海致格律師事務(wù)所主任，上海律協(xié)資產(chǎn)管理與財務(wù)委員會委員、調(diào)解業(yè)務(wù)研究委員會副主任，上海市法學會訴訟法研究會常務(wù)理事、副秘書長

業(yè)務(wù)方向：調(diào)解、公司并購