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2024年筆者代理了一起對未取得排污許可證排放污染物行為進行處罰引發(fā)的生態(tài)環(huán)境行政訴訟，案情簡述如下：
2023年11月14日，上海市某區(qū)生態(tài)環(huán)境局對轄區(qū)內(nèi)某地的生產(chǎn)現(xiàn)場進行執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)舒某某在該處進行廢舊泡沫塑料加工生產(chǎn)，有廢氣產(chǎn)生，未依法取得排污許可證排放污染物。該生態(tài)環(huán)境局認為舒某某的上述行為違反了《排污許可管理條例》第二條第一款的規(guī)定，遂依據(jù)《排污許可管理條例》第三十三條第一項的規(guī)定，于2024年1月8日對舒某某做出罰款人民幣貳拾肆萬捌仟元的行政處罰決定。舒某某不服該行政處罰決定，依法向上海某法院提起行政訴訟，請求法院撤銷該行政處罰決定。該案經(jīng)開庭審理，法院認為認定舒某某的違法事實證據(jù)充分，但在法律罰則適用上，本案兩造則莫衷一是。
《大氣污染防治法》第九十九條規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物的，處10萬元以上100萬元以下罰款。
《排污許可管理條例》第三十三條則規(guī)定，排污單位四種無證排污的違法情形，處20萬元以上100萬元以下的罰款。
原告方舒某某認為按照《立法法》第八十八條的規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”，《大氣污染防治法》屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的法律，而《排污許可管理條例》屬于國務(wù)院制定的行政法規(guī)。因此，在同一個違法行為違反多個法律規(guī)范的，應(yīng)當適用效力等級較高的《大氣污染防治法》。
被告方某區(qū)生態(tài)環(huán)境局則認為，《行政處罰法》規(guī)定，法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰幅度范圍內(nèi)規(guī)定。雖然《大氣污染防治法》第九十九條規(guī)定的罰款幅度為“10萬元以上100萬元以下”，《排污許可管理條例》第三十三條規(guī)定的罰2款幅度則為“20萬元以上100萬元以下”，但是作為下位法的《排污許可管理條例》第三十三條第一項只是提高了罰款下限，并未超出上位法規(guī)定的行政處罰幅度范圍，不與上位法相抵觸。因此，對于應(yīng)當取得排污許可證的“無證排污”行為，應(yīng)當適用《排污許可管理條例》進行處罰。值得一提的是，該生態(tài)環(huán)境局的法律適用理解是建立在上海市生態(tài)環(huán)境局的統(tǒng)一執(zhí)法口徑上的，即上海市各級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門對于應(yīng)取得未取得排污許可證排放大氣污染物的行政處罰均是以《排污許可條例》第三十三條作為法律罰則適用依據(jù)。
筆者認為對于應(yīng)取得排污許可證而未取得的，可按照罰款數(shù)額高的法律規(guī)范規(guī)定進行處罰。除生態(tài)環(huán)境部門已持的理由外，還可從以下兩個方面得到印證：
首先，我國高度重視排污許可管理工作，從2016年開始就構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，《環(huán)境保護法》也規(guī)定，國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度，《大氣污染防治法》也授權(quán)國務(wù)院制定排污許可的具體辦法。因此，《排污許可管理條例》與大氣污染防治法》在立法目的上一脈相承、并不相悖。本案中對舒某某無證排污違法行為的處罰恰恰體現(xiàn)了《排污許可管理條例》加強排污許可管理，規(guī)范企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者排污行為的立法目的。
其次，《行政處罰法》第二十九條及新的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第七條均規(guī)定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！备鶕?jù)《行政處罰法條文解讀和法律適用》對于“多個法律規(guī)范”的理解既包括多個不同的法律、法規(guī)、規(guī)章，也包括同一法律、法規(guī)、規(guī)章中的多個條文，但對于“多個法律規(guī)范”是否必須是相同效力等級的法律規(guī)范，而不涵蓋不同效力等級的法律規(guī)范則并未明確規(guī)定；而可反證的是原《環(huán)境行政處罰辦法》第九條規(guī)定：“當事人的一個違法行為同時違反兩個以上環(huán)境法律、法規(guī)或者規(guī)章條款，應(yīng)當適用效力等級較高的法律、法規(guī)或者規(guī)章；效力等級相同的，可以適用處罰較重的條款”。新的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》則未再作同樣的規(guī)定，由此可推斷“多個法律規(guī)范”是涵蓋“不同效力等級的法律規(guī)范的”，故適用罰款數(shù)額高的《排污許可管理條例》并無不當。
該案審理過程中，法院專門組織了專家論證，筆者的上述觀點獲得了大部分與會者的贊同?？紤]到當前優(yōu)化上海營商環(huán)境和經(jīng)濟下行壓力較大的大背景，最終上述案件在法院的主持下以某區(qū)生態(tài)環(huán)境局適當減少罰款金額成功化解。
然而，唯其如此，上海地區(qū)至今對本文所及的罰則適用問題仍未有明確的判例可供參考，法律實務(wù)界對此仍有不同的理解和認識。實踐中，對應(yīng)取得未取得排污許可證排放污染物行為進行行政處罰的罰則適用問題也同時存在于大氣污染防治和水污染防治領(lǐng)域，故希望本文能對律師同行執(zhí)業(yè)過程中遇到同類問題時有所幫助。
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