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本文介紹了目前國有土地房屋征收中司法強制征收制度的概況，對司法強制征收的兩種模式進行了利弊分析，對上海市探索房屋征收司法強制“裁執分離”的實踐情況進行了介紹，并對完善構建司法強制征收的裁執分離模式進行了探討。
一、我國司法強制征收制度的概況
2011年1月21日公布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《條例》)，對國有土地上房屋征收與補償活動中的行政權力進行了設定和配置，有助于規范房屋征收活動，保障被征收人的合法權益，對于化解城市房屋征收中長期存在的矛盾與沖突，有著十分重要的意義。但同時，也使得涉及房屋征收與補償的司法實踐面臨著許多新情況、新問題。
《條例》中一個最大的亮點是廢除了行政強拆，確立了司法強制征收制度。《條例》第28條明確規定：“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的。由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。”這種權力配置模式被歸納為以“司法強拆”替代“行政強拆”，通過司法審查權介入房屋征收的執行領域，約束征收中行政行為的規范運作。司法強制征收制度改變了過去政府既是強拆的裁決者，又是強拆的執行者；既當裁判者，又當運動員的現象，有利于加強對行政機關征收補償活動的司法制約，彰顯了司法的權威與公信力，具有重大的變革意義。
然而，《條例》并沒有明確規定，在人民法院裁定準予強制征收后，是由人民法院負責具體搬遷還是由政府負責具體搬遷。對于這個問題，最高人民法院副院長江必新認為：司法強制征收可以有兩種具體執行模式，一種是“裁執一體模式”，由法院負責裁定是否準予強制征收并由法院執行部門具體負責搬遷；一種是“裁執分離模式”，由法院負責裁定是否準予強制征收，具體搬遷工作交由政府部門負責實施。這樣既能符合不同地區或者不同案件的實際情況，也為進一步探索完善行政機關申請人民法院強制執行制度留下適度空間。2012年4月10日，最高人民法院發布《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定若干問題的規定》（以下簡稱《規定》），首次將“裁執分離模式”上升到了立法層面，明確房屋征收的強制執行一般由政府實施。這一規定，既在一定程度上劃清了司法與行政的權力邊界，也為推定“裁執分離”工作模式提供了制度保障，為今后改革和完善強制征收執行方式奠定了基礎。
二、比較司法強制征收的兩種執行模式
（一）“裁執一體模式”與“裁執分離模式”二者的區別
司法強制征收的“裁執一體模式”與“裁執分離模式”的兩種具體模式，在現實層面上均有一定的可操作性，各地政府和法院也已陸續展開了對兩種模式的實踐探索。所謂“裁執一體”，主要是指在行政機關申請人民法院強制執行的案件中，作出裁決的機關與強制執行的機關相統一，由人民法院既行使裁決權又行使執行權。“裁執分離”，是指作出裁決的機關與執行裁決的機關應當分離，即不能由同一機關既行使裁決權又行使執行權，從而體現權力的監督與制約，防止應權力濫用而侵害相對人的合法權益。
這兩種模式主要存在以下區別：
一是二者的性質不同。在“裁執一體模式”中，強制征收的執行主要是依靠司法力量，如法院的執行局、法警部門，善后、維穩工作主要由法院承擔；在“裁執分離模式”中，強制征收的執行主是動用行政力量，比如政府的公安、城管、消防等部門，善后、維穩工作主要由政府承擔。
二是二者的內容不同。在“裁執一體模式”中，法院裁定準予司法強制征收，并具體負責實施搬遷工作；在“裁執分離模式”中，法院裁定準予司法強制征收后，具體搬遷工作交由政府部門負責，法院只派員現場監督。
三是二者的司法理念不同。在“裁執一體模式”中，行政機關作出強制搬遷的決定，法院進行司法審查并具體負責實施，強調司法的主動性；在“裁執分離模式”中，行政機關作出強制搬遷的決定，法院只進行司法審查，具體搬遷工作仍交由政府負責，突出了行政行為的主動性、直接性，強調的是司法的謙讓性。
（二）“裁執一體模式”的弊端分析
目前，我國行政強制執行實踐中存在的“裁執一體模式”主要有三種形式：一是完全由法院自己執行；二是以法院為執行主體，政府機關協作執行，但這種方式在執行過程中，政府往往充當了比法院更為重要的角色，實際上異化為聯合執行的方式；三是委托執行方式，法院將享有的強制執行權力委托給行政機關。在房屋征收等非訴執行領域，各地大都采取聯合執行和委托執行的方式，雖然加入了法院對行政機關決定的審查和約束，但“裁執一體模式”的弊端也是顯而易見的。
一方面，“裁執一體模式”會產生責任分擔的不合理。房屋征收強制執行關系到被征收人的切身利益，無論是執行前、執行中還是執行后的責任分擔，都必須建立合理機制。采取聯合執行的方式，由于在執行過程中執行主體的多元化，一旦出現被征收人權益受侵犯的情況，則難以劃清責任分擔。而對于委托執行來說，責任的承擔仍然是法院，若行政機關在執行過程中造成被征收人的權益損害，最終責任歸屬法院，則將會導致法院的負擔過重，影響其正常的司法審判活動。此外，在房屋征收中采取“裁執一體模式”，法院需要投入大量的人力、物力，在一定程度上也會造成司法資源的浪費。
另一方面，“裁執一體模式”也會影響到司法公正和司法權威。房屋征收的非訴執行完全是一種對行政決定執行的過程，與法院對自己審判并生效的民事判決執行不同。因此，“裁執一體模式”從表面上來看，使得法院成為了行政機關的執行機關，重蹈“既當運動員又當裁判員”的覆轍，給公眾產生一些負面形象，影響和損害了法院的形象和權威，讓公眾覺得司法強制征收與過去的行政強拆相比，實質上只不過是披上了一件“合法的外衣”，同時也將房屋征收的矛盾由政府轉移到了法院。
（三）“裁執分離模式”的優勢
1、理論基礎
行政強制執行權屬于行政權，這就為“裁執分離模式”的建立奠定了理論基礎。該模式在實踐中克服了“裁執一體”的諸多弊端，與后者相比，更具合理性。首先，從權利配置角度看，裁執分離模式責任明確。根據憲法賦予的全能，行政機關司職執法權，法院司職審判權，由人民法院作出裁決，由行政機關行使執行權，這樣避免出現“裁執一體模式”帶來的實際執行主體多元化等弊端；其次，從審慎行使強制執行權的角度考慮，由法院來制約和監督政府，對行政機關的具體行政行為的合法性、合理性進行審查，是應有的平衡，這也是確立非訴審查程序的主要因素。鑒于對行政機關有濫用行政權力危險的考慮，司法權的導入可以起到很好的監督、制約作用，這樣也保證了行政決定的合法性；再次，從行政效率的價值追求來看，行政機關在作出行政決定之前對案件情況已經有了一定程度的了解，而且與被執行人做過接觸，其對案件的風險、難易程度已有所掌握，尤其是在房屋征收案件領域，相較于法院來說，行政機關無論從人力、物力，還是專業性的角度來看，更適合其行使執行權。
2、實踐優勢
各地區法院探索推行的“裁執分離模式”，既能實現法院“實體與程序規范以及司法監督”三位一體的前置性控權功能，又避免因“聯合執法”、“聯手強拆”影響了司法公信。
一方面，“裁執分離模式”避免了法院與政府之間，政府各部門之間的相互推諉與拖延，明確了法院與政府的職責，提升了法院的審判效率，使政府的有效資源得到發揮，改變了司法執行的困境；另一方面，通過由法院來審查、監督行政執法，不負責具體實施執行，有利于確保審查與裁判的公正性，能充分體現司法公正。
三、上海市房屋征收“裁執分離模式”的實踐情況
上海市各區政府與法院在《條例》和《規定》出臺后，積極探索司法強制征收的執行機制，獲得了不少寶貴的經驗，在實踐中也取得了良好的成效。如閘北區人民法院通過與區政府的充分對接，對于確需實施強制執行的征收案件，由政府提交執行預案至法院進行審查，審查通過后，法院院長批準執行公告，交由政府根據情況自行決定執行時間和執行人員，法院派員進行現場監督執行。再如金山區人民法院建立了非訴行政執行令狀制度，在非訴行政執行案件立案后，法院簽發令狀，將執行運作的部分權利賦予行政機關，實行執行權歸屬和執行權運作的部分分離，加快行政業務的實現過程。
作為上海市危棚簡屋最集中，舊改任務最繁重的虹口區，對現行的司法強制執行機制進行探索，構建“裁執分離”機制，共經歷了三個階段，目前已實現了法院逐步脫離事務性工作的“裁執分離模式”，建立了政府申請———法院編立非訴執行案———行政庭組織聽證———審查裁決的合法性、合理性、可執行性———裁定準予執行———移送執行庭———執行庭送達公示限遷通知———政府具體實施、法院到場監督的具有自身特色的“裁執分離模式”，并創設了人大代表、政協委員參與裁決聽證以及人民陪審員參與合議庭審理的工作機制。
四、完善“裁執分離模式”的構建
司法強制征收無疑成為未來中國城市化進程中至關重要的命題，從《條例》的立法本意和中國的國情出發，結合司法權、行政權的關系，將強制搬遷的裁定權賦予法院，將具體實施權留給政府的“裁執分離模式”，是房屋征收補償領域較為理想的權力配置狀態，也必將成為今后我國司法強制搬遷的主要操作模式。因此，針對目前的實踐情況，需要對“裁執分離”這一執行模式進行不斷地完善。
首先，在立法層面上，強制拆遷的合法性一直是個爭議焦點，雖然《條例》與以往的《拆遷條例》相比，有了很大的進步，房屋征收的“裁執分離模式”也已經由最高法院司法解釋予以認可，但僅有一條“人民法院裁定準予執行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執行”的規定。2011年6月通過的《行政強制法》也并未解決執行主體的問題。因此，關于房屋征收中司法強制征收的“裁執分離模式”應該如何具體實施，仍需要根據實踐來提供可行的經驗，對執行模式、執行主體、執行程序作出規定。因此，需要完善有關法律法規的修改和解釋，使各項規范相互銜接，避免沖突和模糊。
其次，強化法院的審查權能。《條例》的出臺，實質上就是設置前置的控權體系，由法院對強制征收的事先進行合法性、合理性審查，把控風險，法院通過嚴格履行司法審查職責來防控政府非理性的行政行為。法院應該嚴格審查征收的目的，征收決定的做出是否符合論證，征收補償方案是否符合《條例》的規定，房屋價值的評估及各類事項補償是否符合規定，是否滿足被征收人的選擇權和公平權，回歸居間裁判者的位置。
再次，探索相對集中行政強制執行權制度。實踐中，“裁執分離”是防止行政行為不正之風的重要措施，也有利于節約司法資源，解決了權力在運行過程中的分工制約問題，若作為體現執行職能的行政強制執行可以相對集中行使，將更有利于廓清行政權與司法權的邊界，保障相對人的合法權益，也有利于行政效能的提高。建立相對集中行政強制執行權的行政機關強制執行為主，個別行政機關自行強制執行為輔，人民法院僅負責案件審查的機制，符合“裁執分離”的司法改革走向，也與《規定》的基本思路一致。●
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