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2024年6月7日，中國證監會起草《中國證監會行政處罰裁量基本規則（征求意見稿）》（以下簡稱“《裁量基本規則》”）并向社會公開征求意見。《裁量基本規則》是資本市場首部系統性的行政處罰裁量基準規則，旨在規范中國證監會及其派出機構的行政處罰裁量權，增強行政處罰裁量的透明度。
全面規范行政裁量權基準制定和管理工作是法治中國和法治政府建設的關鍵環節，貫徹落實依法從嚴打擊證券市場違法犯罪活動，需要監管部門加強統一執法，出臺行政處罰裁量基準規則。自2021年兩辦《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》強調“加強統一執法，制定行政處罰裁量基準，規范執法行為”，到2021年新修訂的《行政處罰法》提出“行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規范行使行政處罰裁量權”，再到2022年國務院辦公廳《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱“《國辦意見》”），對行政裁量權基準制定的總體要求、職責權限、內容及制定程序等提出要求，均表明依法依規行使行政處罰權可以有效打擊證券期貨市場違法行為，行政執法的標準統一、梯次合理，亦要求行政處罰應嚴格與規范，裁量權行使基本規則應公開與透明。
基于此，本文將立足實踐，結合《行政處罰法》與《國辦意見》的有關規定，對《裁量基本規則》中的重點內容進行解讀和評析。
一、行政處罰裁量的基本要求
《裁量基本規則》的第一至四條規定行政處罰裁量的基本要求，其中強調行政處罰裁量應與當事人主觀過錯程度相當的指導原則，以及明確行政處罰裁量政策的綜合考慮因素。
1.指導原則：應與當事人主觀過錯程度相當
| 立法名稱 |
《裁量基本規則》 |
《行政處罰法》（2021修訂） |
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條文內容 |
第三條【指導原則】行政處罰裁量應當以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度以及當事人主觀過錯程度相當。 |
第五條第二款 設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。 第三十三條第二款 當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的，從其規定。 |
《裁量基本規則》強調行政處罰裁量應與當事人主觀過錯程度相當的指導原則。對比《行政處罰法》第五條第二款，《裁量基本規則》第三條新增行政處罰裁量應與當事人主觀過錯程度相當的規定。《行政處罰法》第三十三條第二款明確主觀過錯原則上是行政處罰的主觀要件，除非法律法規“另有規定”，而大部分證券違法行為的認定都需要以主觀過錯為要件，因此證監會明確對證券違法行為的行政處罰裁量除了考慮事實、性質、情節與社會危害程度，還應當考慮違法當事人的主觀狀態，對不同違法當事人的主觀狀態予以區分處理，符合從重處罰的應當從重，符合從輕處罰的應當從輕。
證券領域行政處罰裁量確認主觀過錯為構成要件是必要之舉。原《證券法》對違法成本的規定過低，罰款比例和金額的上限偏低，2019年修訂的新《證券法》對此有明顯糾正，例如，在加大內幕交易的懲處力度方面，新《證券法》明確最高10倍罰款。證監會實施行政處罰裁量時綜合考慮主觀過錯，不僅可以強調行政處罰的譴責性基礎，還可以充分根據主觀過錯程度科學合理確定不同主觀過錯狀態違法當事人具體的罰款數額。
2.裁量政策：明確行政處罰的綜合考慮因素
| 立法名稱 |
《裁量基本規則》 |
《國辦意見》 |
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條文內容 |
第四條【裁量政策】行政處罰裁量應當綜合考慮資本市場監管需要等因素，確保處罰必要、適當，并符合社會公序良俗和公眾合理期待。對同一時期類別、性質、情節相似的案件，處理結果應當基本均衡。 |
堅持公平合理。制定行政裁量權基準要綜合考慮行政職權的種類，以及行政執法行為的事實、性質、情節、法律要求和本地區經濟社會發展狀況等因素，應確屬必要、適當，并符合社會公序良俗和公眾合理期待。要平等對待公民、法人和其他組織，對類別、性質、情節相同或者相近事項處理結果要基本一致。 |
《裁量基本規則》第四條裁量政策的規定凸顯2022年《國辦意見》第一部分“總體要求”的基本原則之堅持公平合理。首先，證監會強調行政處罰應當必要、適當，并且要“符合社會公序良俗和公眾合理期待”，即行政處罰的結果應當符合普通民眾的合理期待和社會公平公正的觀念。其次，“對同一時期類別、性質、情節相似的案件，處理結果應當基本均衡”，則回應行政執法中可能存在的“類案不同罰”問題，即行政處罰中針對同一時期類別、性質、情節相似的案件，在行政處罰裁量的標準、種類、條件、方式、幅度、時限等存在不統一的裁量幅度不合理現象，證監會強調對于此種類案應當做到處理結果基本均衡，不能畸輕畸重。最后，證監會強調“行政處罰裁量應當綜合考慮資本市場監管需要等因素”，證監會實施行政處罰行為是監管資本市場的現實需要，有助于推動構建全方位、立體化的資本市場監管體系，全面落實監管“長牙帶刺”、“有棱有角”。
二、行政處罰裁量階次和裁量情節
《裁量基本規則》的第五至十二條規定行政處罰的裁量階次及情節，其中明確行政處罰裁量階次及其劃分，不予處罰、免于處罰的具體適用情形，細分減輕處罰、從輕處罰的具體適用情形，突出從重處罰的具體適用情形。
1.明確行政處罰裁量階次及其劃分
《裁量基本規則》明確行政處罰裁量階次的劃分，細分從輕處罰階次、一般處罰階次、從重處罰階次。為進一步規范證監會及其派出機構實施行政處罰行為的處罰幅度問題，避免處罰結果畸輕畸重、該嚴不嚴、該寬不寬等裁量幅度不合理問題，增強行政處罰結果的透明度及可預測性，《裁量基本規則》第六條明確，對罰款有一定幅度的，在法律、行政法規、規章規定的處罰幅度以內，根據違法行為類型的性質、構成、特點等情況，一般按照以下百分比上下浮動10%的比例劃分裁量階次：從輕處罰階次，在法定最低罰款金額以上（沒有法定最低罰款金額的除外）、法定最高罰款金額30％以下給予罰款；一般處罰階次，在法定最高罰款金額30％以上、60％以下給予罰款；從重處罰階次，在法定最高罰款金額60％以上、法定最高罰款金額以下給予罰款。此外，對依法應當采取證券、期貨市場禁入措施、暫停或者撤銷相關業務許可、給予買賣證券等值以下罰款等行政處罰種類的，參照前款規定的原則劃分裁量階次。
2.細化不予處罰、免于處罰的具體適用情形
《裁量基本規則》第七條“不予處罰”的規定，在內容上基本沿襲《行政處罰法》第三十三條的相關規定。具體情形包括“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果”、“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯，但是法律、行政法規另有規定的除外”、“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予處罰”。《裁量基本規則》第七條的內容對比《行政處罰法》第三十三條，新增“超過行政處罰時效”的適用情形，根據2021年證監會《證券期貨違法行為行政處罰辦法》第六條及《行政處罰法》第三十六條，證券違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰，但是涉及金融安全且有危害后果的，上述行政處罰時效期限延長至五年。
《裁量基本規則》第八條規定，“違法主體消滅的，免予處罰”。“免于處罰”是針對違法事實已構成行政違法，行政機關在出現法定特殊情況時，依照法律、法規的規定對本應給予行政處罰的違法行為人免除對其適用行政處罰。在證券違法行為中，考慮到證券違法行為的當事人通常是上市公司等單位主體，此條文亦明確“消滅的違法主體是單位的，違法行為的直接負責的主管人員和其他直接責任人員繼續承擔行政法律責任”。
3.細分減輕處罰、從輕處罰的具體適用情形
《行政處罰法》將從輕處罰與減輕處罰的規定都集中于第三十二條。2022年《國辦意見》強調要推動行政處罰裁量適當，針對法律法規對從輕處罰、減輕處罰的條件只有原則性規定的，“要根據違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度細化量化行政處罰裁量權基準，防止過罰不相適應、重責輕罰、輕責重罰”。對此，證監會的《裁量基本規則》將從輕處罰與減輕處罰詳細劃分，并且在從輕處罰的適用情形中進一步詳細區分，明確“可以從輕處罰”的情形。
證監會的《裁量基本規則》關于減輕處罰與從輕處罰的詳細規定，在內容上基本沿襲《行政處罰法》的第三十二條的原則性規定。《裁量基本規則》明確減輕處罰的情形包括：（一）主動采取補救措施，消除違法行為危害后果；（二）受他人嚴重脅迫或者嚴重誘騙實施違法行為；（三）單位違法的直接負責的主管人員和其他直接責任人員在案發前主動舉報單位違法行為，并且積極配合查處；（四）配合查處違法行為有重大立功表現；（五）其他依法減輕處罰的情形。
《裁量基本規則》對于從輕處罰的適用情形進一步區分法定從輕與酌定從輕。法定從輕情形包括：（一）主動減輕違法行為危害后果；（二）受他人脅迫或者誘騙實施違法行為；（三）主動供述監管尚未掌握的違法行為；（四）配合查處違法行為有立功表現；（五）其他依法從輕處罰的情形。酌定從輕情形包括：（一）對資本市場秩序影響較小；（二）對資本市場投資者、交易者權益損害較小；（三）主觀過錯較小；（四）如實陳述，積極配合查處；（五）對違法事實沒有異議，簽署認錯認罰具結書；（六）其他依法可以從輕處罰的情形。
4.突出從重處罰的具體適用情形
| 立法名稱 |
《裁量基本規則》 |
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條文內容 |
第十一條【從重處罰】有下列情形之一的，從重處罰： （一）嚴重違反市場公開公平公正原則，影響資本市場秩序穩定，可能引發金融風險、嚴重危害金融安全； （二）嚴重損害資本市場投資者、交易者權益，影響惡劣； （三）違法行為相關事項涉及當事人賄賂情形； （四）毆打、圍攻、推搡、抓撓執法人員，造成執法人員人身損害，或者限制執法人員人身自由； （五）毀損、偽造、篡改證據材料； （六）轉移、變賣、毀損、隱藏被依法凍結、查封、扣押、封存的資金或涉案財產； （七）因證券、期貨違法行為受到行政處罰或者刑事處罰后五年內，再次實施同一類型違法行為； （八）其他依法從重處罰的情形。 有下列情形之一的，可以從重處罰： （一）違法持續時間長，涉及面廣，社會危害較大； （二）主觀過錯較大； （三）侮辱、謾罵執法人員； （四）搶奪、毀損執法裝備及執法人員個人物品； （五）搶奪、隱藏證據材料； （六）未按照要求報送文件資料，且無正當理由； （七）躲避推脫、拒不接受、無故離開等不配合執法人員詢問，或在詢問時故意提供虛假陳述、謊報案情； （八）其他依法可以從重處罰的情形。 當事人因第一款第三項至第六項、第二款第三項至第七項所涉行為已被行政處罰的，該行為不再作為從重處罰情節。 |
《裁量基本規則》第十一條詳細列明法定從重處罰與酌定從重處罰的適用情形。證監會重點強調對于違法行為當事人不配合證監會工作人員查處，行為態度惡劣，采取暴力方式抗拒執法等行為應當區別情節進行法定從重處罰或酌定從重處罰。例如，對于違法當事人毆打、圍攻、推搡、抓撓執法人員，造成執法人員人身損害，或者限制執法人員人身自由等行為態度極其惡劣嚴重情形，則屬于法定從重處罰情節；如果違法當事人侮辱、謾罵執法人員，或者是搶奪、毀損執法裝備及執法人員個人物品等行為態度較為惡劣嚴重情形，則屬于酌定從重處罰情節。
《裁量基本規則》第十一條是證監會總結過去行政執法過程經驗，針對特定情形出臺的詳細規定，對執法實踐中出現的暴力抗法事件的回應。證監會在執法實踐中遇到的暴力抗法事件是不容忽視的問題，《證券法》第一百七十三條規定，“國務院證券監督管理機構依法履行職責，被檢查、調查的單位和個人應當配合，如實提供有關文件和資料，不得拒絕、阻礙和隱瞞”，但是證監會及其派出機構在依法履職過程中會遭遇暴力抗拒執法的事情，例如發生在2019年5月22日的深圳大通實業股份有限公司暴力抗拒證監會執法、罕見毆打證監會執行人員事件。此外，證監會首席檢查官、稽查局局長李明在2024年2月23日舉行的新聞發布會中亦提到，證監會執法實踐中各種軟硬對抗情況比較普遍，特別是在現有法律授權有限、手段不足的情況下，甚至還出現暴力抗法的情況。
三、行政處罰裁量規則
《裁量基本規則》的第十三條至二十三條規定行政處罰裁量相關規則，其中明確各共同違法人承擔沒收違法所得、罰款的金額，處罰單位直接責任人員時綜合分析認定的考慮方面，一個違法行為一次行政處罰、一事不二罰款原則，證券違法行為的立體追責與行刑銜接。
1.明確各共同違法人承擔沒收違法所得、罰款的金額
我國行政法規范體系中未形成完整意義的共同違法行為處罰制度。第三次修訂的2021年《行政處罰法》對共同違法行為的成立要件、范圍、處罰規則等系列問題依舊未予以明確規定，使得一些行政執法實踐缺乏基本法依據，主要的爭議問題在于對共同違法行為是應當“一事共罰”還是“一事各罰”。《裁量基本規則》第十四條明確，對于兩個以上當事人共同實施違法行為的，應當整體認定主觀過錯、違法行為及違法所得。第十五條在前述整體認定的基礎上，規定對于共同違法行為依法給予沒收違法所得、罰款等處罰的，應當分別予以處罰，在處罰決定書中明確各當事人承擔沒收違法所得、罰款的金額，即“一事各罰”。證監會對共同違法人分擔沒收違法所得和罰款實施“一事各罰”，區分違法事實，契合《行政處罰法》第五條第二款“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”的立法精神，符合行政處罰法過罰相當的原則。
2.處罰單位直接責任人員時綜合分析認定的考慮方面
《裁量基本規則》第十六條規定，單位實施違法行為的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員進行處罰時，從該人員在違法行為中所起的作用、職務及履行職責情況、知情程度、知情后的態度、專業背景以及其他影響責任認定的情節方面，與案件認定的事實、性質、情節、社會危害程度之間的關系進行綜合分析認定。
處罰單位直接責任人員時要進行綜合分析認定，有助于確保行政處罰裁量的針對性。對于違法行為人的職務及履行職責情況，不同職務的違法當事人在證券期貨市場活動中承擔的職責和義務不同，違法當事人的職責范圍和履職情況會影響其行為的性質和后果。對于違法行為人知情程度及知情后的態度，綜合分析違法行為人的知情程度有助于判斷其在證券違法行為中所起的具體作用和承擔的責任，行為人對證券違法行為知情后是采取默許不干預、不管不顧一味縱容或者采取有效措施干預和糾偏等，知情后的不同態度亦應當區別考慮。違法當事人的專業背景是衡量其是否具備足夠知識和技能的重要參考標準，具備證券領域專業背景的證券違法當事人與其他缺乏專業知識的一般違法當事人，二者在行政法律責任的認定上亦應綜合分析考慮。
3.明確一個違法行為一次行政處罰、一事不二罰款原則
| 立法名稱 |
《裁量基本規則》 |
《行政處罰法》（2021修訂） |
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條文內容 |
第十七條【一個違法行為一次處罰】認定當事人有一個違法行為的，給予一次行政處罰。認定當事人有多個違法行為，均給予罰款的，罰款數額累計計算。 第十八條【一事不二罰款】對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款。 同一個違法行為違反多個法律規范，均應當給予罰款的，按照罰款數額高的規定處罰。 |
第二十九條：對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。 |
我國《行政處罰法》第二十九條體現一事不再罰原則。在各類行政處罰中，罰款最有可能被重復適用，實踐中常見的也是重復罰款和多頭罰款問題。為保障當事人合法權益，體現過罰相當的法律原則，體現行政處罰的公平性，《行政處罰法》明確規定不得對當事人的同一違法行為給予兩次以上罰款的行政處罰，而對于當事人同一違法行為違反的多個法律規范均設定有罰款處罰種類，且罰款的金額、計算方式、幅度等不盡相同的，對此《行政處罰法》明確規定“按照罰款數額高的規定處罰”。
《裁量基本規則》第十八條體現《行政處罰法》針對罰款的一事不再罰原則，第十七條強調“一個行政行為一次處罰”原則。認定當事人有一個違法行為的給予一次行政處罰，認定有多個應給予罰款的違法行為，對涉及的罰款金額應累計計算。此外，關于“一事不二罰”原則，如果《證券法》對同一違法行為既設定有對單位的行政處罰，又設定有對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員的行政處罰，行政機關依法對單位和個人分別作出行政處罰，包括分別給予行政罰款處罰的，亦不受此限。
4.完善證券違法行為的立體追責與行刑銜接
《裁量基本規則》第二十二條規定立體追責體系。立體追責體系即對證券違法犯罪行為實施行政、民事、刑事的立體化、全方位追責體系。證監會在2024年1月19日的新聞發布會中提出，證監會將繼續保持“嚴”的行政執法主基調，堅持“零容忍”，錨定“高質量”，積極支持刑事司法和民事賠償等工作，構建“長牙帶刺”立體追責體系，為資本市場高質量發展保駕護航。以科創板首批因財務造假被強制退市案件“紫晶存儲欺詐發行案”為例，2023年4月18日證監會發布對廣東紫晶信息存儲技術股份有限公司（以下簡稱“紫晶存儲”）及相關責任人員的行政處罰決定書，認定紫晶存儲存在欺詐發行、信息披露違法違規的行為并對紫晶存儲及相關責任人員分別處以罰款；在民事賠償方面，中介機構通過先行賠付方式賠償1.69萬余名投資者10.86億元，四家中介機構另行交納行政和解金約1.89億元；在刑事追責方面，紫晶存儲實際控制人鄭某、實際控制人一致行動人羅某涉嫌欺詐發行證券罪，目前已被梅州市檢察院批捕。構建“長牙帶刺”立體追責體系需要充分發揮民事賠償和刑事追責的作用，讓遭受損失的投資者獲得相應賠償，也讓實施證券違法犯罪行為人承擔相應刑事責任。
《裁量基本規則》第二十三條規定行刑銜接。證券類犯罪案件存在證券監管部門與司法機關相互移送的問題，行刑銜接包括行政執法機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件的正向銜接，以及司法機關向行政執法機關移送行政處罰案件的反向銜接。第二十三條第一、二款對基于同一事由的行政罰款與刑事罰金的適用進一步作出完善規定。一是強調如果證券違法行為涉嫌犯罪，證券監管部門移送司法機關時已給予沒收違法所得、罰款的，移送文書中應當寫明沒收違法所得、繳納罰款情況；二是明確違法行為構成犯罪被判處刑事罰金后，因其所受刑事處罰與行政處罰基于同一事由，故前述刑事罰金依法可折抵行政罰款的數額，即如果對該違法行為還需要給予行政處罰的，不再給予罰款。
行政處罰不能替代刑事責任，刑事責任的免除亦不代表行政處罰責任的免除。對于證券類違法犯罪行為的處理流程，一般是先由證券監管部門對行政違法行為立案調查，根據調查結果作出行政處罰，隨后證券監管部門會將涉嫌犯罪的事實移送司法機關處理，當然實踐中亦存在先由公安機關啟動刑事訴訟程序對犯罪事實進行刑事追訴，之后再由證券監管部門依據違法線索啟動行政處罰程序，對行政違法行為進行調查和處罰。因此《裁量基本規則》第二十三條第三款規定，證監會在行政執法實踐中，若發現違法行為涉嫌犯罪并將相關涉嫌犯罪事實移送司法機關后，對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，應當依法進行處罰。
四、結語
《裁量基本規則》共有26條，本文重點解讀和評析《裁量基本規則》基本要求部分的指導原則和裁量政策，裁量階次和裁量情節部分的明確劃分、不予處罰、免予處罰等，以及行政處罰裁量規則部分的證券違法行為立體追責與行刑銜接等。證監會的《裁量基本規則》在條款規定及立法精神方面皆有可圈可點之處，是證監會對行政處罰裁量權行使的自我規范，有助于統一執法尺度，增強行政處罰裁量公開性，實現執法公正。
《裁量基本規則》的出臺對于證監會而言，有助于保障證監會規范履行資本市場監管職責、嚴格遵守法定程序行使權力，避免出現違法實施行政處罰行為；對于市場主體而言，規范、透明的行政處罰裁量基本規則與處罰尺度可以使市場主體在法律框架內更好地預見其相關行為的法律后果，從而督促其規范自身行為，避免觸碰違法違規紅線。
滬公網安備 31010402007129號
