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【案情簡介】
上海某公司于2017年4月6日向上海市閔行區規劃和土地管理局（以下簡稱“區規土局”）申請獲取“閔規土（2015）168號文《關于上海某公司吳涇鎮工-72號地塊閑置土地處置方案的請示》”。5月17日，區規土局作出閔規土信（2017）第88號《政府信息公開告知書》，告知上海某公司其申請要求獲取的信息屬過程性信息，不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》所指應予公開的政府信息。上海某公司不服，于2017年5月26日提起行政訴訟，要求判令區規土局公開其所申請的文件。
【代理意見】
盡管《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第十四條第四款規定“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息”，但并不意味著不予公開的范圍僅限于“國家秘密、商業秘密、個人隱私”。對于內部信息、過程信息、決策信息，雖然《政府信息公開條例》未作明確規定，但《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（以下簡稱《公開意見》）第二條規定：“行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《政府信息公開條例》所指應公開的政府信息。”在《政府信息公開條例》施行近兩年后，因各地區、各部門在依申請公開政府信息工作中遇到一些新情況，為指導各地區、各部門準確應用《政府信息公開條例》規定，作為負責推進、指導、協調、監督全國政府信息公開工作的主管部門國務院辦公廳，根據有關法律法規政府和工作實踐，特制定了《公開意見》。因此，上述《公開意見》在性質上屬于全國政府信息公開工作主管部門對《政府信息公開條例》的具體應用解釋，可以應用于被上訴人開展依申請公開政府信息工作中。其實，對于內部信息、過程信息、決策信息，從世界范圍來看，皆認為這些信息普遍具有“內部性”和“非終極性”的特點，屬于“意思形成過程”的信息，一旦公開，可能妨礙行政機關內部之間的充分交流，工作人員在行政決策過程中也不能暢所欲言，使得決策過程的科學性和民主性大打折扣，故為了保證行政機關決策的科學、民主、完整，各國都將這類信息免于公開。因此，被上訴人將《公開意見》作為認定上訴人申請公開政府信息屬于過程性信息的依據，非但不違反《政府信息公開條例》的規定，相反符合國際通例，更有利于公平與效率的平衡，對此原審判決適用法律、法規正確。
另外，值得注意的是，并非一切內部請示交流文件的過程性信息都免于公開，法律剛性規定下級行政機關在作出行政行為之前要請示上級行政機關批準所提交的請示文件則屬例外。
一、上訴人申請公開的政府屬于過程性信息
上訴人申請公開的閔規土（2015）168號文《關于上海某公司吳涇鎮工-72號地塊閑置土地處置方案的請示》（以下簡稱《請示》），實際上系被上訴人在土地行政管理過程中，在最終作出通過解除出讓合同收回特定地塊土地使用權的決定之前，為慎重起見而征求上級機關意見的內部請示性交流文件，只在行政機關內部之間往來，不對外發生效力，且該請示交流文件并不屬于法律剛性規定的上下級機關之間的請示文件的例外情形，并未對上訴人的權利義務產生影響，因此，《請示》符合過程性信息所應當具備的特點。事實上，對于通過解除出讓合同收回土地使用權，目前并無必須要求作出行政決定機關請示上級機關并征得批準同意的法律規定，雖然《請示》文件名稱中提到了“閑置土地處置”的字眼，但文件內容確系被上訴人即將通過解除出讓合同的方式收回土地使用權，而向上級機關的交流匯報。對此上級機關的抄告內容：“原則同意上海某公司吳涇鎮工-72號地塊解除合同收回土地使用權，由你局嚴格按照規范程序操作。后續補償事宜由你局會同區土地儲備中心予以落實。”也可予以佐證。因此，被上訴人將《請示》認定為過程性信息，事實清楚，對此原審判決認定無誤。
二、上訴人認為原審“同案不同判”的主張不成立
案件是否同一，需從主觀與客觀兩個方面進行判斷，即綜合案件的性質和案件的情節予以分析，立足于案件事實與具體法律條文的聯系，以案件事實的法律特性為線索，來確定兩個案件的事實在整體上是不是涉及相同的法律問題，是不是屬于同樣法律性質的案件。如前所述，本案《請示》并非被上訴人作出最終決定之前必須向上級機關申請批準的文件，僅僅是被上訴人為了慎重起見，也為了保證作出最終決定的科學、民主，才以《請示》與上級機關交流討論。上訴人所稱的最高院信息公開案例中的“一書四方案”以及(2015)閔行初第51號判例中的閔行區房地局申請強制執行的申請文件，因系法律剛性規定必須要提交的申請文件，而屬于《公開意見》所規定的過程性信息的例外情形。因此，本案與上訴人提供的案例基本事實都不一致，更遑論屬于相同法律性質的案件，也即本案與上訴人所主張的“彼案”因屬“不同案”，而當然“不同判”，對此上訴人的主張不能成立。
【判決結果】
二審法院判決維持一審原判，駁回上訴。
【裁判文書】
在事實方面，二審法院認為：“經審理查明，原審的事實無誤，本院予以確認”，在判決理由上，二審法院認為：“原審的判決理由闡述得當，本院予以確認?！?/span>
一審中，上海市閔行區人民法院經審理認為，原告要求獲取的文件是被告在土地行政管理過程中，在最終作出決定收回特定地塊土地使用權之前，征求上級機關意見的請示文件，不對外發生效力，具有過程性的特點。盡管《政府信息公開條例》第十四條第四款中規定“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息”，但并不意味著不予公開的范圍僅限于“涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息”。從世界范圍看，內部信息、過程信息、決策信息通常被列為可以不公開的情形。這些信息普遍具有“內部性”和“非終極性”的特點，屬于“意思形成”的信息，一旦公開，可能妨礙坦率的意見交換以及正常的意思形成。這類信息免于公開，目的是保護政府決策過程的完整性，鼓勵政府官員之間的相互討論。
《政府信息公開條例》雖然對內部信息、過程信息、決策信息沒有作出明確規定，但《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》第二條中規定“行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《政府信息公開條例》所指應公開的政府信息?！备鶕墩畔⒐_條例》第三條第二款規定：“國務院辦公廳是全國政府信息公開工作的主管部門，負責推進、指導、協調、監督全國的政府信息公開工作”，上述意見在性質上屬于全國政府信息公開工作主管部門對《政府信息公開條例》的具體應用解釋，且該解釋符合國際通例，也有利于兼顧公開與效率的平衡。本案中，原告申請公開的文件具有內部性、過程性特點，被告在說明理由的基礎上不予公開，并無不當。據此，一審法院判決駁回上海某公司的訴訟請求。
【案例評析】
一、過程性信息的判斷依據和標準
關《中華人民共和國政府信息公開條例》亦或是《上海市政府信息公開規定》中均沒有對過程性信息作出過定義，本案中，法院將《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》中的規定作為政府信息公開工作的具體應用解釋予以適用，對行政機關在實務操作中對于判斷申請內容是否屬于過程性信息具有借鑒意義。
二、過程性信息是否應予公開
對此，最高人民法院公布的全國法院政府信息公開十大案例中的案例5中也對此作出了論述，其指出過程性信息并不是絕對的例外，“當決策、決定完成后，此前處于調查、討論、處理中的信息即不再是過程性信息，如果公開的需要大于不公開的需要，就應當公開。”而對于是否有“公開的需要”的判斷，應當從保護目的的角度出發，對于正處于行政決定形成過程中的信息，保護的目的在于防止信息泄露影響執法活動的順利進行，避免由于泄露引起誤解和社會混亂；而在行政決定作出后，對曾處于決定形成過程中的過程性信息，不予公開是為了保護行政機關內部的充分交流，從而使行政機關工作人員在決策制定過程中敢于暢所欲言，確保決策過程的科學性和民主性。在實踐操作中，行政機關應當注意過程性信息并不是絕對可以不予公開，而是應當從保護目的出發，判斷是否屬于不應公開的過程性信息，對于法律規范未作出剛性規定的上下級機關之間的請示和批復、非公眾參與的行政決策的過程性信息，如果符合上保護的目的，可以不屬于《政府信息公開條例》所指應公開的政府信息予以答復。
【結語和建議】
本案涵蓋了若干關于政府信息公開中的爭議問題。在《政府信息公開條例》及《上海市政府信息公開規定》未明確規定的情形下，準確把握過程性信息的判斷標準以及過程性信息是否應予公開的判斷標準，既關系到對信息公開立法精神的貫徹，也關系到司法實踐的應用。
過程性信息是否應予公開，其爭議核心在于公民知情權與保護行政機關內部充分交流目的之間的平衡問題，而最新的《中華人民共和國政府信息公開條例 ( 修訂草案征求意見稿 ) 》第十七條也對于此類內部信息、過程信息作出了規定，而該規定的內涵或是外延也有待今后的司法實踐過程中，逐步統一認識，有一個更為明確的界定標準。
滬公網安備 31010402007129號
