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《保障中小企業款項支付條例》修訂視角下的建設工程領域中小企業權益保護

2025年第05期    作者:承當    閱讀 28 次

一、引言

2025年3月17日，修訂后的《保障中小企業款項支付條例》（以下簡稱“新《支付條例》”）公布，自2025年6月1日起施行。新《支付條例》著力解決近年來中小企業應收賬款規模增長、賬期拉長、“連環欠”現象較為突出等問題，進一步明確了監管職責、相關主體的支付責任及法律責任。在新《支付條例》修訂之前，2024年8月27日，最高人民法院出臺了《關于大型企業與中小企業約定以第三方支付款項為付款前提條款效力問題的批復》（以下簡稱《批復》），對承包方與分包方約定的“背靠背”付款條款的效力進行了認定，明確了大型企業在建設工程施工、采購貨物或者服務過程中與中小企業約定的“背靠背”條款無效。2025年2月17日，習近平總書記在民營企業座談會上發表重要講話，強調新時代新征程民營經濟發展前景廣闊、大有可為，指出扎扎實實落實促進民營經濟發展的政策措施是當前促進民營經濟發展的工作重點。工信部也在翌日表示，將從生態賦能、創新賦能、數字賦能、人才賦能和服務賦能五個方面，引導中小企業堅定信心、堅守主業、做強實業、誠信經營，走好高質量發展之路。前述司法解釋和政策法規的出臺，體現了司法機關對建設工程領域中小企業利益的保護，也再次喚起了大眾對中小企業優惠政策的關注。

基于以上政策背景，在新《支付條例》實施之際，筆者擬結合《中華人民共和國中小企業促進法》、新老《保障中小企業款項支付條例》《政府采購促進中小企業發展管理辦法》等有關法律法規，對建設工程中小企業的認定及其可享受的優惠政策進行梳理，助力廣大建設工程中小企業更快、更好地發展。

二、建設工程中小企業的認定

（一）現行規定中的定義

根據《中華人民共和國中小企業促進法》第二條及新《支付條例》第三條的規定，中小企業是指在我國境內依法設立，人員規模、經營規模相對較小的企業，包括中、小、微型企業。

現行中小企業劃分標準為2011年6月18日發布的《中小企業劃型標準規定》（工信部聯企業〔2011〕第300號）。《中小企業劃型標準規定》第四條第三款規定：建筑行業內，營業收入80000萬元以下或資產總額80000萬元以下的為中小微型企業。

考慮到產業結構調整及行業內部的變化，2021年4月23日，工信部發布了《中小企業劃型標準規定（修訂征求意見稿）》，將建筑行業內中小微型企業的標準修改為營業收入8億元以下且資產總額10億元以下的企業，適當上調了建筑行業中小企業資產總額的標準。但截至目前，該修訂征求意見稿并未生效。

雖然《中小企業劃型標準規定》的修訂尚未落地，但新《支付條例》第二十九條第二款對企業規模的認定進行了兜底規定：對中小企業規模類型有爭議的，可以向主張為中小企業一方所在地的縣級以上地方人民政府負責中小企業促進工作綜合管理的部門申請認定。人力資源社會保障、市場監督管理、統計等相關部門應當應認定部門的請求，提供必要的協助。

此外，為幫助各大企業準確辨別自身規模，工信部中小企業局組織開發了“中小企業規模類型自測”微信小程序。僅需選擇所屬行業，填入上年末從業人員人數及上年度營業收入，即可對企業規模進行自測。

因此，根據現行有效的規則，建設工程中小企業為營業收入8億元以下或資產總額8億元以下的建設工程企業。若對企業規模類型有爭議，可以通過向縣級以上地方人民政府有關部門申請認定的方式進行明確。

（二）可能會被視同大型企業的情形

除了調整部分行業的營業收入、資產總額等中小企業劃型標準的金額，《中小企業劃型標準規定（修訂征求意見稿）》第七條還新增規定了符合中小企業劃型定量標準但被視同大型企業的三種情形，分別為：單個大型企業或大型企業全資子公司直接控股超過50%的企業、兩個以上大型企業或大型企業全資子公司直接控股超過50%的企業，以及與大型企業或大型企業全資子公司的法定代表人為同一人的企業。

雖然該修訂征求意見稿并未正式生效，但其新增的內容亦能夠體現將企業股東及法定代表人情況納入企業規模判定標準的監管傾向，且司法實踐中亦有支持前述穿透認定企業規模觀點的案例。例如，在（2021）晉0213民初1014號案件中，原告（中小企業）認為被告應當根據原《保障中小企業款項支付條例》（以下簡稱“原《支付條例》”）第十五條的規定向其支付逾期利息，但被告認為其自身也屬于小微企業，不應適用原《支付條例》中對于大型企業向中小企業支付款項的相關規定。山西省大同市平城區人民法院在判決中認為，被告是由某大型企業全額出資成立的公司，注冊資本5億元整，經營范圍涵蓋城建項目投資開發經營、政府授權的國有資產地產投資開發、招商引資等；綜合該案證據，結合被告的公司性質、投資規模、經營范圍等，判定其應當適用原《支付條例》的相關規定。故建設工程領域企業在判定合作方企業的規模時，也應考量其股東、關聯方情況，并關注后續的法規政策變化。

三、工程款支付保障政策

新《支付條例》延續了原《支付條例》對機關、事業單位和大型企業向中小企業采購貨物、工程、服務的款項支付期限、支付方式等內容的限制，進一步規范了支付行為、強化了支付責任、完善了投訴處理機制。此外，新《支付條例》還內化了之前引起廣泛討論的《批復》的精神，明確不得約定以收到第三方付款作為向中小企業支付款項的條件或者按照第三方付款進度比例支付中小企業款項，正式以行政法規的方式否定了大型企業以第三方付款作為支付中小企業款項前提的“背靠背”條款的效力，維護了中小企業的合法權益。

（一）支付期限及違約責任

1. 支付期限

根據新《支付條例》第九條、第十條的規定，機關、事業單位從中小企業采購工程，應當自工程交付之日起30日內支付款項（約定以工程驗收合格為付款條件的，付款期限自工程驗收合格之日起算）；合同另有約定的，從其約定，但付款期限最長不得超過60日。大型企業從中小企業采購工程的，應當自工程交付之日起60日內支付款項；合同另有約定的，從其約定，但應當按照行業規范、交易習慣合理約定付款期限并及時支付款項。合同約定采取履行進度結算、定期結算等結算方式的，付款期限應當自雙方確認結算金額之日起算。

相比原《支付條例》第八條、第九條的規定，新《支付條例》進一步明確了付款期限，規定原則上大型企業也應當自工程交付之日起60日內向中小企業支付款項；同時，大型企業可與中小企業另行約定符合行業規范、交易習慣的付款期限。一方面，新《支付條例》延續了原《支付條例》區分付款主體的性質，對機關、事業單位向中小企業采購工程的支付期限進行了明確規定，對大型企業的工程款支付期限進行了一定的限制，以平衡不同主體之間的利益；另一方面，新《支付條例》通過對大型企業付款期限的原則性規定，增強了對中小企業的保護力度。此外，新《支付條例》新增規定：法律、行政法規或者國家有關規定對付款期限另有規定的，從其規定。使得新《支付條例》能更好地與其他法律法規、行業習慣及交易實踐銜接。

2. 違約責任

對于逾期付款的違約責任問題，新《支付條例》第十七條與原《支付條例》第十五條的規定一致，即機關、事業單位和大型企業遲延支付中小企業款項的，應當支付逾期利息，并明確了逾期利息的利率。對于建設工程中小企業未在合同約定或新《支付條例》規定的付款期限內收到機關、事業單位或大型企業應支付的工程款的情況，若有關合同對逾期付款利息進行了約定且約定利率不低于合同訂立時1年期貸款市場報價利率，建設工程中小企業可根據合同約定主張逾期利息；若有關合同對逾期付款利息的約定低于合同訂立時1年期貸款市場報價利率，建設工程中小企業可根據新《支付條例》第十七條（原《支付條例》第十五條）的規定，要求付款主體按照合同訂立時1年期貸款市場報價利率支付逾期利息；若合同中未對逾期利息進行約定，建設工程中小企業可要求付款主體按照每日利率萬分之五支付逾期利息。

此外，根據《保障中小企業款項支付投訴處理暫行辦法》（工信部企業〔2021〕224號）第二條、第八條的規定，中小企業可就機關、事業單位和大型企業違反合同約定或在合同約定及法律、行政法規規定的期限內拒絕或者遲延支付貨物、工程、服務款項，向省級以上人民政府負責中小企業促進工作綜合管理的部門提起投訴。

新《支付條例》將前述規定吸納至第二十四條和第二十五條，同時明確被投訴人應當配合處理投訴部門工作，并規定被投訴人不配合處理投訴部門及時反饋情況的，處理投訴部門可采取向其發出督辦書的方式要求其配合。在收到督辦書后仍拒不配合的，處理投訴部門可以約談、通報被投訴人，并責令整改。此外，新《支付條例》在原《支付條例》的基礎上，進一步加大了對有關主體的懲處力度。新《支付條例》第二十六條規定，對拖欠中小企業款項情節嚴重或造成嚴重不良社會影響的機關、事業單位在公務消費、辦公用房、經費安排等方面采取必要的限制措施，對大型企業在財政資金支持、投資項目審批、融資獲取、市場準入、資質評定、評優評先等方面依法依規予以限制。可見，新《支付條例》完善了投訴處理機制，并進一步細化了對拖欠中小企業款項的機關、事業單位、大型企業的限制措施，為中小企業的合法權益保駕護航。

（二）支付方式及違約責任

一方面，新《支付條例》對機關、事業單位和大型企業支付工程款的形式進行了一定的限制。新《支付條例》第十一條規定：“機關、事業單位和大型企業使用商業匯票、應收賬款電子憑證等非現金支付方式支付中小企業款項的，應當在合同中作出明確、合理約定，不得強制中小企業接受商業匯票、應收賬款電子憑證等非現金支付方式，不得利用商業匯票、應收賬款電子憑證等非現金支付方式變相延長付款期限。”由此，合同中并未約定非現金支付方式但實際支付過程中付款方擅自通過匯票等非現金支付方式付款的，中小企業可要求付款方承擔違約責任并賠償其因此遭受的損失。

另一方面，《關于完善建設工程價款結算有關辦法的通知》（財建〔2022〕183號）、《財政部關于加強財稅支持政策落實 促進中小企業高質量發展的通知》（財預〔2023〕76號）均規定了機關、事業單位和國有企業支付建設工程進度款的最低支付比例為已完成工程價款的80%；同時，在確保不超出工程總概（預）算以及工程決（結）算工作順利開展的前提下，除按合同約定保留不超過工程價款總額3%的質量保證金外，進度款支付比例可由發包承包雙方根據項目實際情況自行確定。

個別地區在特定領域內確定了比前述進度款最低支付比例更高的標準，如《浙江省人民政府辦公廳關于進一步支持建筑業做優做強的若干意見》（浙政辦發〔2022〕47號）將政府投資項目工程進度款支付比例提高至85%。亦有地方在抬高進度款最低支付比例的同時，規定該標準不僅限于政府機關、事業單位、國有企業作為發包人的情況。如《山西省住房和城鄉建設廳等部門關于穩定建筑業運行保障行業提質發展的通知》（晉建市字〔2022〕111號）規定了預付工程款的比例不低于合同價款的10%；進度款支付比例不得低于合同價款的85%；對發包人不按合同約定支付工程進度款的工程建設項目，承包人可停止施工，由發包人承擔違約責任。故建議建設工程中小企業對本地有關部門發布的通知及規定加以關注。

（三）“背靠背”條款效力及確認條款效力后的法律后果

1. 大型企業與中小企業間約定的“背靠背”條款無效

最高人民法院在《批復》中認為，大型企業在建設工程施工、采購貨物或者服務過程中，與中小企業約定以收到第三方向其支付的款項為付款前提的，因其內容違反原《支付條例》第六條、第八條的規定而無效。新《支付條例》在修訂過程中將前述司法解釋的精神納入行政法規之中，根據新《支付條例》第九條第二款的規定，大型企業不得約定以收到第三方付款作為向中小企業支付款項的條件或者按照第三方付款進度比例支付中小企業款項。

與《批復》相比，新《支付條例》明確了“付款”不僅指結算款，還包含進度款。即大型企業在建設工程施工、采購貨物或者服務過程中，約定以收到第三方向其支付的款項為進度款的付款前提的，相關約定亦無效。

與《批復》相同的是，新《支付條例》僅在第九條第二款即大型企業向中小企業付款的條款后增加了“背靠背”條款無效的規定，未在規范機關、事業單位支付行為的第九條第一款中增加類似規定。關于此問題，最高人民法院在出臺《批復》時發布的《保護中小企業的合法權益促進各經營主體公平參與市場競爭——〈關于大型企業與中小企業約定以第三方支付款項為付款前提條款效力問題的批復〉正式發布》一文中進行了說明，認為鑒于原《支付條例》中對機關、事業單位從中小企業采購貨物、工程、服務的預算執行以及政府投資項目不得墊資建設、付款期限等均有明確規定，故《批復》未將其納入規范范圍。根據前述說明，《批復》中僅載明大型企業與中小企業間約定的“背靠背”條款無效是由于原《支付條例》未明確規定大型企業向中小企業支付相應款項的期限，為保障中小企業權益，《批復》將“背靠背”條款這一類型的約定認定為無效。同樣地，新《支付條例》仍明確規定了機關、事業單位從中小企業采購貨物、工程、服務的付款期限〔詳見上文“三、工程款支付保障政策/（一）支付期限及違約責任”〕，故可以認為新《支付條例》基于與《批復》中同樣的原因，未在第九條第一款增加“背靠背”條款無效的規定；另外，也因為機關、事業單位采購貨物、工程、服務一般使用財政資金，不太會遇到企業間常見的“前手”主體付款延遲等問題。但筆者認為，如果機關、事業單位與中小企業之間約定了“背靠背”條款，亦由于違反了新《支付條例》中對機關、事業單位付款要求的規定而歸于無效。

2. “背靠背”條款無效后的責任認定

新《支付條例》未明確“背靠背”條款無效后的責任認定，《批復》第二條則基本沿用了原《支付條例》第八條第二款（新《支付條例》第九條第二款）的規定，對“背靠背”條款無效后，大型企業應向中小企業支付工程款的付款期限進行了認定。相應地，付款期限的起算日也可參照適用原《支付條例》第八條及第九條（新《支付條例》第九條及第十條）的規定，即合同約定采取履行進度結算、定期結算等結算方式的，付款期限應當自雙方確認結算金額之日起算；合同約定以工程交付后經驗收合格作為付款條件的，付款期限應當自驗收合格之日起算。

對于逾期付款利息的計算標準，《批復》明確為有約定的從約定，沒有約定或約定違法的，按照全國銀行間同業拆借中心公布的一年期貸款市場報價利率計息。實踐中，北京市大興區人民法院在（2024）京0115民初35135號一審民事判決書中，基于《批復》認定采購合同中的“背靠背”條款無效，并將逾期付款利息從小型企業主張的1.5倍LPR調整至1倍LPR。可見，法院認為在“背靠背”條款無效后欠付款利息的標準問題上，《批復》第二條優先于原《支付條例》第十五條及《最高人民法院關于審理買賣合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十八條適用。

需要提醒中小企業注意的是，一方面，由于《批復》并不適用于中小企業與中小企業之間約定的“背靠背”條款，故相關條款的效力仍需按照有關法律法規認定，不能一刀切地認為只要收款方為中小企業，則合同中約定的“背靠背”條款均無效。另一方面，原《支付條例》第三條第二款（新《支付條例》未對該條進行修訂）明確了中小企業在與機關、事業單位、大型企業訂立合同時應當主動告知企業規模。在（2024）京0106民初3419號一審民事判決書中，北京市豐臺區人民法院認為，在案證據中無證據證明某混凝土公司履行了原《支付條例》第三條規定的告知義務，最終對某混凝土公司主張的逾期利息計算不予認可。故建設工程中小企業在與有關單位簽訂合同時，應明確告知合同相對方自身的企業規模，防止因未履行告知義務導致無法適用新《支付條例》等保障其權益的法律法規。

四、政府采購優惠政策

建設工程中小企業在政府采購領域享受的優惠政策主要集中于《政府采購促進中小企業發展管理辦法》（以下簡稱《采購辦法》）以及后續財政部陸續出臺的有關通知。具體而言，建設工程中小企業可以在政府采購工程項目中享受到份額預留、進度款支付比例最低額限制及價格評審優惠三項優惠政策。

（一）采購項目預留中小企業份額

根據《采購辦法》第七條、第八條的規定，采購限額標準以上、400萬元以下的政府采購工程項目中，適宜由中小企業提供的，應當專門面向中小企業采購；超過400萬元的政府采購工程項目中，適宜由中小企業提供的，預留該部分采購項目預算總額的30%以上專門面向中小企業采購。預留份額可通過將采購項目整體或者設置采購包專門面向中小企業采購、要求獲得采購合同的供應商將采購項目中的一定比例分包給一家或者多家中小企業、要求供應商以聯合體形式參加采購活動且聯合體中中小企業承擔的部分達到一定比例等形式實現。

2022年5月30日，財政部發布《關于進一步加大政府采購支持中小企業力度的通知》（財庫〔2022〕19號），明確超過400萬元的政府采購工程項目中適宜由中小企業提供的，在堅持公開公正、公平競爭原則和統一質量標準的前提下，2022年下半年面向中小企業的預留份額由30%以上階段性提高至40%以上。

2023年8月20日，財政部發布《關于加強財稅支持政策落實 促進中小企業高質量發展的通知》（財預〔2023〕76號），將前述預留份額由30%以上階段性提高至40%以上的政策延續至2025年底。

故2025年底前，對于適宜由中小企業提供的小額政府采購工程項目（即400萬元以下的政府采購工程項目），原則上全部預留給中小企業；超過400萬元的政府采購工程項目，原則上預留該部分采購項目預算總額的40%以上專門面向中小企業采購。若無新規出臺，2026年起，40%的預留份額比例將回落至30%。

（二）建設工程進度款最低支付比例限制

根據《建設工程價款結算暫行辦法》的規定，發包人應按不低于工程價款的60％、不高于工程價款的90％向承包人支付工程進度款。近年發布的《關于完善建設工程價款結算有關辦法的通知》《財政部關于加強財稅支持政策落實 促進中小企業高質量發展的通知》均明確政府機關、事業單位、國有企業建設工程進度款支付應不低于已完成工程價款的80%，并鼓勵推行過程結算〔詳見上文“三、工程款支付保障政策/（二）支付方式及違約責任”〕。

（三）給予小微企業價格評審優惠

根據《采購辦法》第九條的規定，對于未預留份額專門面向中小企業采購的政府采購工程項目，以及預留份額項目中的非預留部分采購包，應當給予小微企業工程項目報價3%～5%的扣除，用扣除后的價格參加評審。對于適用《中華人民共和國招標投標法》的政府采購工程項目，采用綜合評估法但未采用低價優先法計算價格分的，評標時應當在采用原報價進行評分的基礎上增加其價格得分的3%～5%作為其價格分。對于接受大中型企業與小微企業組成聯合體或者允許大中型企業向一家或者多家小微企業分包的政府采購工程項目，符合要求的，也給予一定的價格扣除比例或價格分加分比例。

需要注意的是，中國政府網發布的《政府采購促進中小企業發展政策問答》中載明，專門面向中小企業采購的政府采購項目或者采購包，不再執行價格評審優惠的扶持政策。故中小企業能享受價格評審優惠的范圍為未預留份額專門面向中小企業采購的政府采購項目或預留份額項目中的非預留部分采購包。

結語

中小企業在經濟活動中發揮著重要的作用，是國民經濟和社會發展中的重要一環。建設工程則是基礎設施建設的基石、城市化進程的動力，與每個老百姓的日常生活息息相關。在建設工程款支付、政府采購等方面，國家給予了建設工程中小企業一定程度的保障及優惠，且通過出臺新規加強了保障力度，以扶持建設工程中小企業的發展。本文對其中的主要舉措進行了梳理，相關措施的具體效果則有待進一步觀察確定。

承當

北京大成（上海）律師事務所合伙人，上海律協民商事訴訟專業委員會委員、上海市女律師聯誼會理事、浦東新區女律師聯誼會副會長

業務方向：公司法、建設工程