網上投稿
2012年6月3日下午，上海律協和上海司法研究所、市訴訟法學研究會在上海律協第一會議室聯合舉辦了“行政強制法實施和非訴行政執行制度完善研討會”。上海律協副會長邵曙范和市訴訟法學研究會會長張海棠分別在研討會上致辭。上海市高級人民法院行政庭庭長殷勇、上海市閘北區人民法院院長錢錫青、上海市黃浦區人民法院行政庭庭長馮志勤依次作主題發言。上海市虹口區人民政府法制辦公室主任張佳東就新制度實施過程中政府工作和有關法律銜接有關問題發表了意見。中國政法大學高家偉教授、蘇州大學法學院王克穩教授、上海律協行政法業務研究委員會主任阮露魯律師、委員陸艷律師、上海律協房地產業務研究委員會主任季諾律師分別從學術和律師的角度對本次研討會的有關議題作了交流，最后上海市訴訟法學研究會副會長、上海市高級人民法院政治部主任吳偕林就本次研討會的意義作總結發言。會議由上海司法研究所所長、上海政法學院楊寅教授主持，80余名律師參加了本次研討會。
本次研討會共設置七個議題，基本覆蓋了當下非訴行政執行制度理論熱點和實踐難點，與會專家就各項議題分別從宏觀層面、制度層面和具體操作層面作了專題演講，并在互動階段進行了熱烈的討論。
一、選擇實施強制執行的裁執分離模式
錢錫青和季諾認為，裁執分離指分離行政強制執行的裁決權和執行權。法院審核行政機關強制執行申請并作出裁定，由法院執行機構監督政府具體實施。錢錫青認為，裁執分離體現了權力監督和制約，非訴強制執行兼有行政權和司法權雙重屬性，如當事人不履行行政裁決，以前直接由政府強制執行，現在司法審查后才能強制執行；裁執分離模式具有探索性，具體實施可分啟動和實施兩個環節，以法院行使審查權（決定是否啟動強制執行程序）、行政機關實施執行權為原則（法院實施為例外）。
馮志勤認為，2011年國務院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱征收條例），對法院非訴強制執行前期準備影響很大（如人員強制、財產強制搬遷等）。以前法院不受理房屋征收執行案件，由政府組織強制執行。現在征收條例規定法院負責強制執行，但法院尚不具備行政執行能力。《行政強制法》頒布后，最高院和全國人大到上海調研，上海高院建議實施裁執分離模式，法院審查、行政機關實施（法院派員監督）。法院應保持司法中立形象。
張家東、季諾和陸艷認為，最佳模式是法院設立中立的行政強制執行局。張家東認為，《行政強制法》頒布之前，法院強制執行裁執分離等非訴執行的四種模式并不存在；在上海，以前法院對于動拆遷條例實施中非訴執行申請案件只審查很少部分，在外省市則全由法院執行；《行政強制法》排除政府執行，法院又規定裁執分離，法院與政府間存在分工理解問題；虹口區強制執行均由政府法制辦操作，所有法律文書和現場指揮都是由一個人處理；去年征收條例頒布以后，法院對受理的舊強制執行案件，應審查后出公告、裁定和執行通知，但最后實施時只有裁定（考慮社會穩定因素），缺少公告程序；在現有制度下，執行時法官到場較妥；去年法院行政庭法官進入每一個動遷基地，深入了解案件，同時政府設置了聽證會，邀請人大代表、政協委員參與，體現了《行政強制法》第五十八條的精神；法院在實質性審查時，要考慮強制執行合法性、合理性和可執行性三個方面。陸艷認為，應當統一房屋征收強制執行制度的立法，進一步完善行政強制執行制度，及時修訂制度中的一些矛盾和漏洞。
殷勇認為，裁執分離模式關鍵點是法院審查、政府執行。在不動產征收方面，原來上海實行由沒有執行權的行政機關申請法院強制執行的模式，在征收條例實施之后上海探索出一種法院審查、法院監督下由政府實施執行的模式，2011年上海高院順利處理了一批此類案件，最高院在《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》（以下簡稱最高院《規定》）的制定過程中，吸收了上海高院有關經驗。該《規定》第十一條確立了行政機關向法院申請執行的模式，這是里程碑式的法律制度。裁執分離模式可推廣、適用于行政機關向法院申請強制執行的非訴行政強制執行案件。
二、裁執分離模式與相關司法解釋規定
錢錫青認為，裁執分離模式要依法實施，需要參照最高院《規定》的司法精神。行政強制執行問題依法可分三類：一是法律明確規定行政機關有執行權的，由行政機關自行強制執行；二是司法審查以后由政府強制執行；三是法律沒有明確規定的，行政機關愿意做也有能力做就組織強制執行。另外有一些除外因素，在征收條例頒布后，拆遷單位和被拆遷人就補償問題簽過協議，但未履行涉及的民事訴訟（目前該類型案件具體由行政庭審理），也有被拆遷人簽訂協議后不履行、裁決生效之后強制執行實施問題，法院內部對比持兩種觀點：一是認為已經司法審查，按照最高院《規定》由政府組織實施；二是認為由法院實施，因為執行法律依據、文書依據屬于司法性質。
三、非訴行政執行的依據
殷勇認為，強制執行應當明確法律依據（司法行為或行政行為）。最高院明確規定，法院判決僅是確認行政行為合法性，強制執行依據是行政裁決；比如在法院裁決準予執行之后，如果行政機關具體實施超出強制執行范圍，則賠償主體是行政機關；關于非訴強制執行是否可訴問題，一般認為經司法審查的行為不可訴，但對事實行為當是可訴的。
四、非訴行政執行案件的審查期限
馮志勤認為，建議法院設立行政一庭審理行政訴訟案件，設立行政二庭審理非訴強制執行案件，對于一般案件（如罰款金額比較小），法院在書面審查中認為沒有明顯違反法律規定的，法院七日內可作出裁定；對于不動產征收案件，法院當嚴加控制，要求申請人的材料完善才予以受理，要兼顧政府裁決的執行實施，法院的七日審查期限當適當延長。
五、行政強制執行與法院內部機制的協調
殷勇認為，目前法院對于裁執分離模式的具體操作尚處于探索中。行政訴訟法尚沒有修改，法院不能既是“裁判員”又是“運動員”；目前現實操作中由法院作出是否準予的裁定，確定了法院在裁判過程中只解決是否準予執行問題；立案庭審查立案，行政庭司法審查，執行庭具體現場監督執行實施，但法院享有行政強制執行中止權；根據目前執行模式，法院內部分工模式如需改進，則執行庭不赴執行實施現場但參與三性審查，法院監督權主要體現于行政執行（行政賠償）申請的審查。
六、非訴行政執行案件審查方式
高家偉和王克溫認為，當以公民訴權保障為立足點，對非訴執行程序實行訴訟化改造；國內把執行職能賦予法院，可能與國內公民訴權意識相對不濃有關。
阮露魯認為，應改革和完善非訴行政執行案件的審查方式。非訴行政執行案件的審查方式完善既要保護相對人的合法權益，又要注重行政效率；在具體執行審查中，要加強非訴執行案件審查的公開性（包括聽證等），如果沒有經過聽取相對人意見，僅僅根據行政機關的書面申請，則有可能出現合法性問題，但是如每個案子都聽證，也沒有必要，建議確定非訴執行案件審查聽證的范圍，聽證的啟動方式，以及具體的操作規定等。
最后吳偕林總結本次研討會。《行政強制法》、征收條例和最高法院《規定》相繼頒布，上海是率先探索裁執分離的地區，為本次研討提供基礎背景，研討會既是實踐經驗，又是理論探索，對今后推進非訴行政強制執行制度實施有重要意義。可以從三個層面加深研究：一是從宏觀層面，非訴執行制度的發展方向，《行政強制法》只是原則性規定，為我們預留了很多探索的空間；二是從制度層面，如何進一步規范和完善非訴執行制度；三是從具體操作層面，如何更好地實施法律和具體制度的規定，期望這次研討是新起點而不是終點。
（上海律協行政法業務研究委員會供稿）
（注：以上嘉賓觀點，根據錄音整理，未經本人審閱）
滬公網安備 31010402007129號
