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【案情簡介】
賈某系河北省石家莊市某區(qū)某鎮(zhèn)某村（以下稱該村）村民。2017年8月，石家莊市南二環(huán)東延工程建設(shè)項目啟動，該村位于南二環(huán)東延工程范圍內(nèi)的房屋需要拆除，賈某涉案房屋在拆除范圍之內(nèi)。2017年8月14日，該村村民代表大會通過了《石家莊市某村拆遷補償安置方案》，該方案第三條規(guī)定：“該村村委會為改造范圍內(nèi)的拆遷人，改造范圍內(nèi)的房屋所有人為被拆遷人?！钡诹鶙l規(guī)定：“根據(jù)拆遷工作需要，成立該村拆遷改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立指揮部及各種相關(guān)機構(gòu)”。2017年11月1日，該村村委會對賈某下達了拆遷通知，通知的基本內(nèi)容為：“賈某逾期未簽訂拆遷協(xié)議，限期2天內(nèi)自行拆除，否則依法予以強制拆除。”在此期間，賈某的房屋被強行拆除。賈某認為其房屋是開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府組織、實施拆除的，遂起訴開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府，訴請確認其強制拆除房屋行為違法。
【雙方觀點】
賈某認為，其房屋是一審被告高新開發(fā)區(qū)管委會、宋營鎮(zhèn)政府組織、實施拆除的，并提供了一審被告工作人員在拆除現(xiàn)場的照片。前述證據(jù)可以充分證明開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府2017年10月31日對再審申請人房屋實施強制拆除。并且，該村村委會不是行政主體,更不具備征收拆遷主體資格。因此，兩被告作為行政主體，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。
被告認為，其工作人員在場是履行監(jiān)督職責(zé)，并主張拆除賈某房屋并非其所為，而是該村村委會組織實施的，并且，該村村委會在一、二審期間也承認其是拆遷主體，故被告不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。
【裁判結(jié)果】
原一、二審法院認為，賈某的訴訟請求是要求確認開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府強制拆除房屋行為違法。而賈某所提供的拆除房屋現(xiàn)場的照片，只是證明開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府相關(guān)工作人員在拆除現(xiàn)場，但不能證明強行拆除其房屋的行為是開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府所為。開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府提供的證據(jù)以及在庭審時陳述的事實，能夠證實拆遷主體是該村村委會，且該村村委會也承認是其實施拆除，故賈某請求確認開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府強制拆除房屋行為違法的訴訟請求缺乏事實根據(jù)。一、二審法院分別裁定駁回其起訴和上訴。
最高人民法院再審認為，結(jié)合法律規(guī)定和全部在案證據(jù)以及土地的最終用途等情況綜合判斷，對賈某房屋的強制拆除，不應(yīng)當(dāng)認定系該村村委會自主實施，而應(yīng)當(dāng)認定系職權(quán)主體與非職權(quán)主體在市政項目征收拆遷中基于共同意思聯(lián)絡(luò)、共同參與下實施的強制拆除。被訴強制拆除行為雖然形式上表現(xiàn)為該村村委會實施，但村民委員會等自治組織僅系行政機關(guān)的行政助手和行政輔助者，猶如其“延長之手”。一、二審法院在賈某已經(jīng)提供初步證據(jù)證明強制拆除行為雖以該村村委會名義實施，但顯然系法定的職權(quán)主體基于征收職權(quán)組織、命令實施的情況下，僅以該村村委會自認實施強制拆除為由，否定開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府為適格被告，系對法律規(guī)定的錯誤理解，也有違職權(quán)法定原則，依法應(yīng)予糾正。遂裁定指令原二審法院再審本案。
【案例評析】
綜合本案司法文書認定的事實，我們認為，在未與賈某簽訂補償安置協(xié)議情況下，該村村委會強制拆遷賈某房屋，應(yīng)由開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府與該村村委會共同向賈某承擔(dān)賠償責(zé)任，開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府具有本案適格的被告主體資格。理由如下：
一、征收房屋應(yīng)由行政機關(guān)依法依職權(quán)實施。
《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：（第一款）為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。（第二款）征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。（第三款）征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。（第四款）任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。從該條規(guī)定來看，為了公共利益的需要，國家可以征收征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，但應(yīng)由行政機關(guān)依照法定的權(quán)限和程序?qū)嵤??！吨腥A人民共和國土地管理法（2004年修訂）》第二條、第十五條、四十六條、第四十七條等條款亦規(guī)定應(yīng)由行政機關(guān)依法實施征收土地及地上不動產(chǎn)、動產(chǎn)。
另外，《國有土地上房屋征收與補償條例》《征收土地公告辦法》等法律法規(guī)規(guī)定了征收土地及房屋的具體程序。
由以上規(guī)定可見，征收單位或個人的房屋應(yīng)由行政機關(guān)依法依職權(quán)實施，沒有法定職權(quán)的行政機關(guān)、非行政機關(guān)無權(quán)實施房屋征收工作。
本案中，該村村委會為村民自治組織，并無獨立實施征收并強制拆除賈某房屋的行政職權(quán)，在未與賈某協(xié)商一致簽訂補償協(xié)議情況下，其單方強制拆除賈某房屋之行為，顯系違法行為。
二、強制拆遷賈某房屋之行為應(yīng)系由開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府與該村村委會共同實施。
本案中，該村村委會在原審期間雖承認系其自行實施強制拆除，但鑒于開發(fā)區(qū)管委會主要領(lǐng)導(dǎo)主持召開拆遷動員大會、參與組織南二環(huán)東延該村段拆遷工作、并曾就限期完成該地段征地拆遷工作專門向某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府下達《督辦函》以及某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府工作人員也曾在強制拆除前到賈某家中做說服動員工作、且開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府工作人員也出現(xiàn)在強制拆除現(xiàn)場等事實，可以認定開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府與該村村委會就強制拆除賈某房屋具有事先的意思聯(lián)絡(luò)，系各方的共同意思，故強制拆遷賈某房屋應(yīng)認定由開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府與該村村委會共同實施為宜，開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府與該村村委會應(yīng)共同承擔(dān)對賈某的賠償責(zé)任。
三、開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府為本案的適格被告。
《行政訴訟法》第二十六條第一款規(guī)定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告。該條第五款規(guī)定:行政機關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關(guān)是被告?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十四條規(guī)定：當(dāng)事人對村民委員會或者居民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告；（第二款）當(dāng)事人對村民委員會、居民委員會受行政機關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機關(guān)為被告…。
如上論述，強制拆遷賈某房屋應(yīng)認定由開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府與該村村委會共同實施，并鑒于上述規(guī)定，可認定開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府委托該村村委會實施上述強制拆遷賈某房屋，故開發(fā)區(qū)管委會、某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府具有本案適格的被告主體資格。
綜上，最高人民法院在本案中對強制拆遷房屋的法律責(zé)任以及被告主體資格之認定可資肯定，實務(wù)中對于厘清征收職權(quán)機關(guān)與非職權(quán)機關(guān)在實施征收工作中的法律關(guān)系及責(zé)任認定具有指導(dǎo)意義。
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