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（本論文由上海律協環境資源業務研究委員會上傳并推薦）
【摘要】在全球氣候變化的背景下，通過碳排放交易制度控制溫室氣體排放總量是一項行之有效的制度。我國雖然早就開展了排污權交易的試點工作，但作為新生事物的碳排放交易制度尚缺乏明確的法律規定加以規范，亟需通過立法加以完善。值得注意的是，最近國家發改委頒布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，北京出臺了碳排放交易的《北京試點方案》，上海發布了《關于在本市開展碳排放交易試點工作的實施意見》。上述法規和規范性文件的出臺為我國進一步完善碳排放交易制度指明了發展方向，也為開展碳排放交易提供了重要的依據。
【關鍵詞】碳排放交易 溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法 北京、上海試點
在全球氣候異常變化日益嚴重，各項與氣候變化相關的自然災害頻發的背景下，控制溫室氣體排放，實現節能減排成為了全球關注的焦點。作為碳排放大國，我國曾在2009年鄭重承諾：到2020年，我國單位國內生產總值二氧化碳排放量將在2005年基礎上減少40-45%。“十二五”規劃明確提出了2015年單位GDP二氧化碳排放總量比2005年降低17%的目標。要實現上述碳減排目標，除了積極開發應用各項節能減排的新技術外，通過碳排放交易這一市場化的手段同樣能有效實現減少碳排放的目標。目前，我國在碳排放交易制度的構建領域仍在不斷實踐和摸索，一些新法規和規范性文件的出臺為我國開展碳排放交易提供了重要的依據，同時也讓各相關主體能夠遇見我國碳排放交易制度的未來發展方向。
一、碳排放交易概念綜述
碳排放交易的概念源于上世紀60年代提出的排污權交易概念，最早由美國經濟學家戴爾斯于1968年在《污染、財富和價格》中提出，并首先在美國的《清潔空氣法》及其修正案中得到應用。所謂排污權交易，是指排放者在環境保護監督管理部門分配的額度內，并在確保該權利的行使不會損害其他公眾環境權益的前提下，依法享有的向環境排放污染物的權利。而排污權交易是指在一定區域內，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調劑排污量，從而達到減少排放量、保護環境的目的。碳排放交易即是排污權交易制度在以二氧化碳為代表的溫室氣體減排領域的延伸，即把二氧化碳排放權作為一種商品，通過引入市場交易機制，允許各國或各企業將自己擁有的超額排放配額或額外創造的減排效益出售給不能實現減排目標的國家或企業，從而實現共同減排的目標。
之所以確立碳排放的交易制度，是因為各個國家或企業對能源的利用率以及利用技術不一致，導致不同國家和企業間的減排成本存在著很大的差異，若要實現同樣的減排目標，那些能源利用率低，減排技術落后的企業容易以較低成本達到減排目標，甚至能夠超額完成；而那些能源利用率低，減排技術落后的企業反倒需要付出更高的成本來達到減排目標。因此，經濟學家便提出讓一部分企業出售其多余配額給其它超額排放企業，這樣既能促使有能力減排的企業以較低成本產生更多減排額，開發新的減排技術，又能讓減排成本高、減排能力弱的企業以更低的成本完成減排目標，從而以最經濟的方式達到控制碳排放總量的目標。
二、我國碳排放交易的法律法規及政策
盡管我國早在1991年便開始了排污權交易的試點工作，但碳排放交易仍屬新生事物，相關法律法規還不完備，缺乏基本法律規定，相關制度和理念更多地通過政策、規范性文件和部分法律法規來體現，交易制度的系統性仍有不足。
在國際法層面上，我國既是《聯合國氣候變化框架公約》的締約國，也簽署了《京都議定書》。雖然我國暫時不承擔強制減排義務，但我國的企業和碳減排項目可以以碳減排額賣方的身份參與清潔發展機制，即CDM，從而在國際市場上出售經核證的碳減排額。因此我國最早關于碳排放交易的實踐和制度與CDM項目密切相關。為了更好地參與清潔發展機制項目，我國于2005年10月12日正式實施《清潔發展機制項目運行管理辦法》。2011年8月3日，經修訂的《清潔發展機制項目運行管理辦法》正式實施，原《清潔發展機制項目運行管理辦法》同時廢止。新辦法對清潔發展機制項目的管理體制、申請和實施程序、法律責任等內容做了詳細規定，對促進和規范清潔發展機制項目的有效有序運行起到了重要作用。但清潔發展機制項目的特殊性使得相關規定并不能普遍適用于國內的碳排放交易，國內碳排放交易制度的建立仍需要政策和法規的明確規定。
2010年，我國發布了《“十二五”規劃綱要》。《綱要》中明確提出了“建立完善溫室氣體排放統計核算制度，逐步建立碳排放交易市場”。這是中國政府首次在國家級正式文件中提出建立中國國內碳市場。
2011年10月，國家發展和改革委員會發布了《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，正式批準北京市、上海市等七省市為碳排放權交易試點，計劃于2013年前開展區域碳排放權交易試點，2015年起在全國范圍內開展碳排放交易，建立統一交易市場。
2011年12月，國務院印發了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》。方案要求加快建立溫室氣體排放統計核算體系及探索建立碳排放交易市場。同時，該方案也具體分配了各省二氧化碳排放和總能源消耗的下降指標。
2012年6月，國家發改委印發了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》。該辦法明確了自愿減排交易的交易產品、交易場所、新方法學申請程序以及審定和核證機構資質的認定程序，解決了國內自愿減排市場缺乏信用體系的問題。
此外，在《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》的要求下，目前北京的《試點實施方案》已獲國家發改委審核通過，并于今年率先啟動了相關的試點工作。上海也于今年7月3日發布了《上海市人民政府關于本市開展碳排放交易試點工作的實施意見》，并計劃于今年年底出臺上海市碳排放交易試點管理辦法。這將為上海市開展碳排放交易試點提供重要的法律依據。
三、目前碳排放交易重點法規政策及立法動向解讀
在“十二五”規劃明確提出建立碳排放交易市場的背景下，我國出臺的一些法規、規范性文件對于規范碳排放交易實踐，明確未來的立法動向具有重要的參考價值。其中，國家發改委頒布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》、北京市根據《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》而制定的《試點實施方案》、上海市根據上述通知發布的《上海市人民政府關于本市開展碳排放交易試點工作的實施意見》值得我們關注。
（一）《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》解讀
在我國已經開展了一些基于項目的資源碳減排交易活動的情況下，國家發改委出臺《管理暫行辦法》有助于解決國內自愿減排市場缺乏信用體系的問題，規范國內自愿減排交易市場，是我國碳交易體系和市場建設的重要一步。該辦法主要包括以下內容。
1、辦法頒布的目的
根據國家發改委頒布該辦法的通知以及該辦法相關條款的規定，頒布該辦法的目的在于：一，響應“十二五”綱要提出的逐步建立碳排放交易市場的號召；二，為國內已開展的一些自愿減排活動提供法律依據；三，鼓勵基于項目的溫室氣體自愿減排交易；四、培育碳減排市場意識，以為將來建立全國統一的交易市場作準備。
2、辦法的適用對象
首先，辦法適用于六類溫室氣體，包括：二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫。
其次，辦法主要適用于以下項目：1）采用經國家主管部門備案的方法學開發的自愿減排項目；2）獲得國家發改委批準作為清潔發展機制項目，但未在聯合國清潔發展機制執行理事會注冊的項目；3）獲得國家發改委批準作為清潔發展機制項目且在聯合國清潔發展機制執行理事會注冊前就已經產生減排量的項目；4）在聯合國清潔發展機制執行理事會注冊但減排量未獲得簽發的項目。需要注意的是，上述項目必須滿足經國家主管部門備案的審定機構審定，并出具項目審定報告以及在2005年2月16日后開工建設這兩項前提條件。實際上我們可以看到，暫行辦法適用項目的種類為針對清潔發展機制項目而設定，將清潔發展機制項目在申請聯合國注冊的過程中所產生的未經聯合國核證、無法在國際市場上交易的實際減排量納入國內的碳排放交易市場，有助于實現鼓勵基于項目的溫室氣體自愿減排交易的目標。
3、減排量的認定和交易
在減排量的認定方面，辦法只要求經國家主管部門備案的核證機構核證，并出具減排量核證報告，減排量便可得到認定。針對認定的減排量，該辦法還采用統一的名稱（CCER）和單位（tCO2e）；在減排量的交易方面，辦法規定經核證的減排量可以在任何經國家主管部門備案的交易機構中交易。這就意味企業經備案后，其產生的減排量將較容易得到認定，并可以在全國范圍內進行交易，而且采用CCER也意味著這些減排量將來還能和各地的試點方案進行銜接。
4、辦法的不足之處
暫行辦法雖然從鼓勵自愿碳排放交易的角度出發，著眼于讓國內企業盡早熟悉碳排放交易，應對未來可能來自于國際舞臺的強制減排壓力，可以說為我國建立碳排放交易制度和市場提供了重要依據，但該辦法的不足之處同樣明顯，包括：沒有明確個溫室氣體之間的換算規則和計量標準；沒有明確具體的交易程序；缺乏對交易市場的監管規定等。這可能導致各交易主體參與碳排放交易之后在相關問題上無法可依，遭受不必要的利益損失，進而打擊相關主體自愿參與碳排放交易的積極性。相關管理機構應當根據今后的實踐，不斷明確和細化自愿碳減排交易制度中的盲點，從而培育起較為健康的交易市場。
（二）《北京試點方案》及《上海試點意見》解讀
在國家發展和改革委員會發布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，正式批準北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省和深圳市這七個省市作為碳排放權交易試點地區的背景下，北京率先出臺《北京試點方案》，上海也發布了《開展碳排放交易試點工作的實施意見》，這兩份文件為北京、上海兩市以及全國其他省市未來開展碳排放權交易的試點工作以及制定地方性法規的立法活動提供了重要的參考依據和指向。綜合兩份文件的內容，以下幾大問題值得我們重視。
1、試點交易主體的確定
《北京試點方案》規定，被強制納入碳排放權交易的主體為：北京市轄區內2009~2011年，年均直接或間接二氧化碳排放總量1萬噸（含）以上的固定設施排放企業（單位）。《上海試點意見》則規定，交易的試點范圍為：本市行政區域內鋼鐵、石化、化工、有色、電力、建材、紡織、造紙、橡膠、化纖等工業行業2010年—2011年中任何一年二氧化碳排放量兩萬噸及以上（包括直接排放和間接排放，下同）的重點排放企業，以及航空、港口、機場、鐵路、商業、賓館、金融等非工業行業2010年-2011年中任何一年二氧化碳排放量一萬噸及以上的重點排放企業。與北京不同的是，上海的規定列舉了參與試點的具體行業，并且根據行業碳排放強度的差異設定了兩條不同的碳排放量標準線，具有更好的可操作性。北京主要以二氧化碳排放量為標準來界定應當參與交易的主體的做法可能導致被強行納入交易體系的行業五花八門，造成基準線的確立和排放標準的制定更為復雜，部分企業可能承擔過重的減排義務。歐盟EU ETS在其試驗性的第一階段，考慮到這方面的因素，也僅僅覆蓋了五個重點行業。因此，細化參與試點的主體范圍將有助于碳排放權交易試點工作更公平更合理地開展。
2、試點交易產品的確定
一般而言，剛開始實施排放交易的國家或者地區主要交易二氧化碳排放權這一種產品。一來是因為二氧化碳是溫室氣體中最主要的污染氣體，二來是因為剛開始實施交易的國家尚沒有足夠的經驗去監測其它氣體并進行統一換算。目前北京的出臺的試點方案也是符合這種規律的。其試點的交易產品包括，直接、間接二氧化碳排放權和由中國溫室氣體自愿減排交易活動產生的中國核證減排量（CCER）。其中，之所以將間接二氧化碳排放權也列為交易產品，是考慮到北京大部分用電是外購這種現狀；而將CCER也列為交易產品，則說明試點也承認企業原本就已產生的減量，這對原本就加入自愿碳減排交易項目的企業十分有利。《上海試點意見》也將交易標的規定為以二氧化碳排放配額為主，經國家或本市核證的基于項目的溫室氣體減排量為補充。其做法和原理與《北京試點方案》類似。
3、碳排放配額的分配
碳排放配額的確定是開展碳排放交易前的基礎工作。一般而言，被納入試點的企業將會被強制設定排放總量控制目標，比如《上海試點意見》就規定：原則上，基于2009年-2011年試點企業二氧化碳排放水平，兼顧行業發展階段，適度考慮合理增長和企業先期節能減排行動，按各行業配額分配方法，一次性分配試點企業2013年-2015年各年度碳排放配額。對部分有條件的行業，按行業基準線法則進行配額分配。而在排放權配額的初始分配上，北京和上海都以“免費發放”為基礎，待條件成熟時，可能采用拍賣等有償分配方式。
4、碳排放權的交易流程
由于交易的方式和程序等一般由進行交易的碳交易所確定，因此如何選擇交易所便是一個很重要的問題。從目前我國碳交易的試點進度來看，在我國建立區域性的交易的可能性較大。這一方面可以從北京、上海、天津、廣州等紛紛建立自己的交易所可以看出，另一方面從至今仍沒有全國統一的額度分配標準和計算標準也可看出。實際上，《北京試點方案》和《上海試點意見》均以本市的交易所為基礎，建立本市的碳排放交易平臺。因此對交易主體而言，未來在不同地區參與碳排放權交易就必須熟悉當地的交易平臺和交易流程，這可能會阻礙碳排放交易在全國范圍內推廣。
滬公網安備 31010402007129號
