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2020年2月7日，上海市第十五屆人民代表大會常務委員會第十七次會議通過《上海市人民代表大會常務委員會關(guān)于全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》（以下簡稱為“疫情防控決定”)，并于當日施行。筆者從立法背景、主要框架和條文梳理及內(nèi)容解析等方面進行分析，以一個法律人的視角對該決定作出以下解讀，以供參考。
一、《疫情防控決定》的立法背景
中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面依法治國委員會主任習近平2020年2月5日下午主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議并發(fā)表重要講話，強調(diào)要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。會議審議通過了《中央全面依法治國委員會關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情、切實保障人民群眾生命健康安全的意見》，要求全力做好防控工作，堅決遏制疫情蔓延，維護社會大局穩(wěn)定。
根據(jù)上海市人民政府官方網(wǎng)站關(guān)于新型冠狀病毒感染的肺炎的疫情通報，截至2月7日12時，上海市已累計發(fā)現(xiàn)確診病例277例，其中228例病情平穩(wěn)，8例病情危重，10例重癥，30例治愈出院，1例死亡，尚有211例疑似病例正在排查中。疫情防控已是擺在上海市政府面前刻不容緩的首要大事，關(guān)系全市人民生命健康安全。此前，上海市已于2020年1月24日啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應機制，面對即將到來的集中復工大潮，有必要在這重要時間節(jié)點出臺一部應對疫情的特別規(guī)定，為落實各項有力防控措施提供堅實法律保障。
二、《疫情防控決定》主要框架和條文梳理
《疫情防控決定》的主要內(nèi)容可以梳理劃分為兩個部分，其一是針對當前防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情中各級政府及有關(guān)部門、派出機關(guān)、基層群眾自治組織、單位和個人不同的職責劃分，明確權(quán)利及義務，提出不同的防控措施要求。其二是明確人大委員會、人民法院、人民檢察院等各機關(guān)職責，確保對疫情防控的監(jiān)督和保障，就疫情防控工作中單位、個人的法律責任提供依據(jù)。
（一）《疫情防控決定》第1條明確了該規(guī)定的基本原則和立法目的，對防控工作提出總體要求。
（二）《疫情防控決定》第2條至第9條分別明確了各級政府、街道辦事處的職責和工作要求，強調(diào)了單位、個人在疫情中各項權(quán)利義務。
其中對各級人民政府和街道辦事處的職責要求及防控措施可以梳理總結(jié)為以下幾點：1、各級人民政府及其有關(guān)部門履行屬地責任，建立全市聯(lián)防聯(lián)控機制；2、各級人民政府及其有關(guān)部門應當強化醫(yī)療機構(gòu)、集中隔離場所等重點部位的綜合管理保障工作，加大科研攻關(guān)力度，提高科學救治能力；3、市人民政府必要時可就采取臨時性應急管理措施，制定政府規(guī)章或者發(fā)布決定、命令、通告等，并報市人大常委會備案；4、市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門必要時可以征用疫情防控所需設(shè)備、設(shè)施、場地、交通工具和其他物資等，并應當依法予以歸還或者補償；5、有關(guān)部門應為疫情防控物資的生產(chǎn)、供應、使用以及相關(guān)工程建設(shè)提供便利，優(yōu)化工作流程，建立綠色通道；6、市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門應當加強對疫情中慈善捐贈活動的監(jiān)督管理，嚴格落實疫情報告制度。
對群眾自治組織、單位及個人的防控要求及權(quán)利義務可以梳理總結(jié)為以下幾點：1、居民委員會、村民委員會落實相關(guān)防控措施，及時收集、登記、核實、報送相關(guān)信息。業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)配合疫情防控工作；2、各單位落實防控措施主體責任，強化防控工作責任制和管理制度，發(fā)現(xiàn)異常情況及時報告相關(guān)部門；3、明確個人的防控責任，做好自我防護，如實提供有關(guān)信息，配合相關(guān)部門做好疫情防控工作；4、任何單位和個人有權(quán)向各級人民政府及其有關(guān)部門報告疫情傳播的隱患和風險，舉報違反本決定的其他情況。不得編造、傳播有關(guān)疫情的虛假信息。
（三）《疫情防控決定》第10條至第12條分別規(guī)定了人大委員會、人民法院、人民檢察院等各機關(guān)職責，并對單位、個人違反法律法規(guī)和該決定的違法、違規(guī)行為明確了法律責任。
其中，第10條要求人民法院、人民檢察院作為司法機關(guān)，為疫情防控提供司法保障，依法處理各類疫情防控相關(guān)民商事糾紛，依法嚴懲各類妨礙疫情防控的違法犯罪行為。
第11條明確了單位和個人違反有關(guān)法律法規(guī)和本決定的法律責任，根據(jù)違法、違規(guī)的程度不同，依法承擔相應的民事責任、行政處罰責任、刑事責任。個人有隱瞞病史、重點地區(qū)旅行史、與患者或疑似患者接觸史、逃避隔離醫(yī)學觀察等違法行為，還可以將其失信信息依法歸集到本市公共信用信息平臺。
第12條明確了市人大常委會和各區(qū)人大常委會在此次疫情防控執(zhí)行過程中的監(jiān)督職能，要求通過聽取專項工作報告等方式，匯集、反映人民群眾的意見和建議，督促疫情防控各項工作的落實。
三、《疫情防控決定》主要內(nèi)容分析解讀
現(xiàn)行有效的《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《上海市實施<突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例>細則》、《上海市實施<突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例>細則》等法律法規(guī)已就包括傳染疾病在內(nèi)的突發(fā)事件制訂了一系列應急措施，對傳染病的隔離、治療和防護、應急物資的生產(chǎn)、供應和運送、人員及物資的調(diào)集、征用、疫情的逐級上報和公開、突發(fā)事件發(fā)生期間違法犯罪行為的處理等緊急情況的應對措施進行了具體規(guī)定。《疫情防控決定》是針對新型冠狀病毒感染肺炎疫情制訂的特別法，借鑒了防治“非典”時期和籌辦世博會期間的有效措施，在流程依據(jù)上可以直接適用現(xiàn)行有效的相關(guān)規(guī)定。
針對新型冠狀病毒感染肺炎疫情的實際情況，以及本市面對復工人員大量集中返滬的緊迫現(xiàn)狀，《疫情防控決定》相較于現(xiàn)行普遍適用的法律法規(guī)，特別強調(diào)以下幾個方面的問題。
首先，因為新型冠狀病毒感染肺炎疫情最主要的特征是傳染性強，《疫情防控決定》要求各級政府相關(guān)部門以屬地劃分，堅持履行屬地職責，通過街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導和監(jiān)督功能，充分發(fā)揮社區(qū)基層群眾自治作用，調(diào)動居民委員會、村民委員會為首的基層群眾自治組織積極性，做好基礎(chǔ)篩查、登記工作，明確單位和個人的權(quán)利義務，動員全社會參與到疫情防控監(jiān)督工作中，強化群防群治抵御疫情的法治保障，從而落實“防輸入、防傳播、防擴散”的聯(lián)防聯(lián)控機制。
其次，關(guān)于具體防控措施上的新亮點，“一網(wǎng)通辦”平臺在此次疫情中顯示出其優(yōu)越性，企事業(yè)單位、社會組織和個人可在線辦理各項業(yè)務，有效避免人員聚集，防止疫情蔓延。《疫情防控決定》也提出要求充分發(fā)揮“一網(wǎng)通辦”平臺的作用，加強和優(yōu)化服務流程。
再者，疫情發(fā)展至今，由于多次物資缺乏，醫(yī)療設(shè)施設(shè)備不足，多地政府采取了征用酒店、場館甚至學校宿舍的方式予以應對，部分地區(qū)也因法律使用錯誤而發(fā)生了違規(guī)扣留緊急物資的行為引發(fā)輿論譴責。針對這些問題，《疫情防控決定》從多個方面制定了保障措施，明確相關(guān)部門應當加大統(tǒng)籌力度，優(yōu)先滿足一線醫(yī)護人員和應急救援物資的需要，優(yōu)化工作流程，建立綠色通道，為應急救援物資的供應和使用以及應急救援工程建設(shè)等提供便利。《疫情防控決定》第5條明確：“市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門可以在必要時依法向單位或者個人征用疫情防控所需設(shè)備、設(shè)施、場地、交通工具和其他物資，要求相關(guān)企業(yè)組織相應的疫情防控物資和生活必需品的生產(chǎn)、供給。市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門應當向被征用的單位或者個人發(fā)出應急征用憑證，并依法予以歸還或者補償。”可見，《疫情防控決定》對于此次疫情過程中物資征用行為的主體進行了限定，為市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門，這與《傳染病防治法》的規(guī)定是相一致的，但由于現(xiàn)行法律未對臨時征用物資的程序作出具體規(guī)定，補償標準的理解也有一定爭議。為了避免由此產(chǎn)生社會矛盾糾紛，建議立法部門針對征用程序和補償標準在參照《中華人民共和國傳染病防治法》、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的相關(guān)條款基礎(chǔ)上進一步細化。
同時，針對此次疫情中頗受爭議的疫情披露不及時、謠言多發(fā)、信息滯后的情況，《疫情防控決定》做出要求，市人民政府及其有關(guān)部門應當實事求是、公開透明、迅速及時公布疫情信息，不得緩報、漏報、瞞報、謊報。即疫情信息公布的職權(quán)明確為市級政府及有關(guān)部門，這避免了多級政府對于發(fā)布權(quán)限混亂、信息掌握不全面、對疫情判斷標準不同而產(chǎn)生的信息公布不及時、不一致問題，也容易導致群眾不必要的恐慌。由于疫情的時時變化密切關(guān)乎政府防控措施的變更，這就要求在防控一線掌控一手情報的基層政府及時上報信息，由市政府及其有關(guān)部門統(tǒng)計全市數(shù)據(jù)結(jié)合本市情況，向公眾統(tǒng)一公布。
為有效防止因部分病患隱瞞病史、重點地區(qū)旅行史、與患者或疑似患者接觸史、逃避隔離醫(yī)學觀察等違法行為導致疫情范圍擴大，增加醫(yī)療機構(gòu)負擔，《疫情防控決定》在現(xiàn)行處置措施的基礎(chǔ)上新增了一項處罰方式，即可以將上述人員的失信信息依法歸集到本市公共信用信息平臺，并采取懲戒措施。期望能在依法嚴懲各類妨礙疫情防控的違法犯罪行為的同時，有效遏制上述行為的發(fā)生，避免疫情的加重。
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