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2020年9月22日，上海市人民政府在官網(wǎng)上推出了《關(guān)于全面加強(qiáng)危險化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的實施意見》，從監(jiān)管部門到企業(yè)自身，對我市危險化學(xué)品（以下簡稱“危化品”）行業(yè)安全管理工作提出了一個綜合性的監(jiān)管意見。這也是繼今年2月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在全國層面發(fā)布了《關(guān)于全面加強(qiáng)危險化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的意見》，今年5月上海市應(yīng)急管理局在市監(jiān)管部門層面推出《關(guān)于切實抓好近期危險化學(xué)品安全管理重點工作的通知》及今年8月上海市安委會辦公室在市政府內(nèi)部層面推出《關(guān)于深刻吸取典型事故教訓(xùn)切實加強(qiáng)當(dāng)前本市安全生產(chǎn)工作的通知》等多部針對危化品安全管理工作的文件后，上海市政府推出的既承接全國，又針對上海地方危險化學(xué)品安全管理全局工作的重磅監(jiān)管文件。
因政府針對危化品監(jiān)管頻繁發(fā)文，企業(yè)也紛紛來詢問是否政府部門又要有什么大動作？那么下文筆者就安全生產(chǎn)立法及上海危化品監(jiān)管立法方向進(jìn)行一個簡單的分析預(yù)測，并且在該立法方向下，上海危化品企業(yè)如何做好做好安全生產(chǎn)管理工作：
一、安全生產(chǎn)立法及上海危化品監(jiān)管方向簡析
回顧我國及上海安全生產(chǎn)的立法歷史，筆者認(rèn)為我國及上海危化品安全監(jiān)管工作可以分為如下幾個大的階段：
第一階段：安全第一，預(yù)防為主
“先生產(chǎn)、后生活”，“生產(chǎn)第一”是上世紀(jì)90年代我國工業(yè)生產(chǎn)的標(biāo)志性口號，也是導(dǎo)致我國工業(yè)生產(chǎn)亂象的根源之一。經(jīng)過改革開放20 多年的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得輝煌成就，也開始面臨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中不可避免的世界性難題—安全生產(chǎn)事故高發(fā)。當(dāng)時我國安全生產(chǎn)方面的立法，還是散見于各項部門法之中，沒有一部綜合性的對于各行業(yè)企業(yè)的安全生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的法律。
于是在2002 年，我國首次就涉及煤礦、非煤礦山、交通、建筑、危險化學(xué)品乃至普通工貿(mào)企業(yè)等多個生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作監(jiān)管頒布了《安全生產(chǎn)法》，并提出了當(dāng)時我國安全生產(chǎn)監(jiān)管的大原則-安全第一，預(yù)防為主。這在安全生產(chǎn)工作里，其實是一種非常先進(jìn)的本質(zhì)安全理念，也就是通過設(shè)計等手段使生產(chǎn)設(shè)備或生產(chǎn)系統(tǒng)本身具有安全性，即使在人員誤操作或發(fā)生設(shè)備故障的情況下也不會造成事故的理念。秉持上述原則的首部《安全生產(chǎn)法》的頒布實施，也標(biāo)志著我國的安全生產(chǎn)開始邁上法制化軌道。
與此同時，我國也頒布了首部針對危險化學(xué)品監(jiān)管的法規(guī)-《危險化學(xué)品安全管理條例》。根據(jù)對當(dāng)時及現(xiàn)行的條例進(jìn)行對比，我們可以看出當(dāng)時立法管理制度的大方向與現(xiàn)行的制度基本趨于一致，如劇毒化學(xué)品的“五雙”管理，危化品項目的“三同時”評價以及銷售臺賬制度等。同樣地，因為沿襲了當(dāng)時《安全生產(chǎn)法》本質(zhì)安全及政府管理的理念，條例也同樣強(qiáng)調(diào)了設(shè)備本身的安全及政府的監(jiān)管，有較多的強(qiáng)制性規(guī)定，而未發(fā)揮企業(yè)在安全生產(chǎn)管理工作中的主觀能動性，給人一種“冷冰冰”的感覺。
第二階段：以人為本，綜合監(jiān)管
經(jīng)過了十年的治理，我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域的亂象得到了相對較好的控制，但當(dāng)時一些地方政府會發(fā)生“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”的情況，因此當(dāng)時我國對政府監(jiān)管安全生產(chǎn)工作提出了“黨政同責(zé)”的制度性規(guī)定，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任安委會主任、各級領(lǐng)導(dǎo)干部落實安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”、定期向組織部門報送安全生產(chǎn)情況。同時政府在常年的安全生產(chǎn)管理中也意識到，因為政府監(jiān)管存在滯后性及被動性的特征，因此安全生產(chǎn)并不能光靠政府進(jìn)行監(jiān)管，而是要發(fā)揮企業(yè)主體能動作用。
反映到2014年的立法調(diào)整上，《安全生產(chǎn)法》則是提出了“以人為本，堅持安全發(fā)展，堅持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針，強(qiáng)化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任，建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機(jī)制”的監(jiān)管原則。本次修改，將上次立法時注重本質(zhì)安全的觀念做了提升，進(jìn)一步提出了綜合治理的觀念，將政府監(jiān)管，企業(yè)自律及職工參與三者有機(jī)結(jié)合，并提出社會監(jiān)督及行業(yè)自律機(jī)制。
這次修改也是回歸安全生產(chǎn)工作本源的一種修改，因為只要有能量的流動，就有發(fā)生事故的可能。在目前的情況下，設(shè)備的本質(zhì)安全不可能達(dá)到完全預(yù)防事故的后果，要預(yù)防事故，還是要靠設(shè)備的安全和人的安全意識相結(jié)合。而外部的監(jiān)督并不能當(dāng)然地培養(yǎng)人的安全意識，所以要靠多方面綜合監(jiān)管，并且落實企業(yè)的安全主體責(zé)任，才能真正地達(dá)到安全生產(chǎn)的目的。這就是“以人為本，綜合治理”的原則。
同時在2011年《危險化學(xué)品安全管理條例》也進(jìn)行了修訂，除沿襲了之前的一些較為行之有效的管理制度外，修訂版也同樣提出了要求落實企業(yè)主體責(zé)任，由危化品企業(yè)自身對企業(yè)的安全管理工作負(fù)責(zé)的觀點。
第三階段：在充分落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的同時，政府實行“精準(zhǔn)管理，獎懲結(jié)合”。
2011版《危險化學(xué)品安全管理條例》及2014版《安全生產(chǎn)法》在經(jīng)過了幾年實際運行后，我們發(fā)現(xiàn)上述法律在對于遏止安全事故起到極為重要作用，但也出現(xiàn)項目運行前的兜底性監(jiān)管及強(qiáng)制性條款較多且適用范圍不廣的小問題。如《安全生產(chǎn)法》規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人在本單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故時，不立即組織搶救或者在事故調(diào)查處理期間擅離職守或者逃匿的，給予降級、撤職的處分”。該“降級、撤職”處分雖適用于國企，但私企和外企卻無法適用。還有當(dāng)時危化品項目“三同時”評價需要經(jīng)過政府審批，由政府對企業(yè)運行前的安全情況進(jìn)行安全兜底。
從這個立法思路可以看出當(dāng)時政府在安全管理工作上，還是有較強(qiáng)的“大包大攬”思路，并且將管理重心更多放在了項目運行前的監(jiān)管上。這也導(dǎo)致了企業(yè)會產(chǎn)生“因為一切有政府兜底，所以只要將注意力放在應(yīng)付前期的設(shè)立審批就可以”的心里，而不是提升主要負(fù)責(zé)人、管理人員及員工三方的自我安全意識，以及加強(qiáng)企業(yè)運行過程中的安全管理。
在對我國發(fā)生的一些危化品重大事故如“8·12”天津濱海新區(qū)爆炸事故，“3·21”江蘇響水特別重大爆炸事故，上海翁牌冷藏實業(yè)有限公司“8·31”重大氨泄漏等等事故進(jìn)行學(xué)習(xí)后，我們可以發(fā)現(xiàn)由于政府注重事前審批，事故企業(yè)在設(shè)立之初新設(shè)備的安全設(shè)施及人員安全意識都是可以保證的，所以當(dāng)時出現(xiàn)事故的概率并不大。但經(jīng)過一段時間的運行后，設(shè)備的各項安全附件性能下降，人員也怠于履行安全職責(zé)，還有外部供應(yīng)商到企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行施工時的違規(guī)等，才導(dǎo)致安全事故的發(fā)生。所以對于事故的預(yù)防來說，不僅要進(jìn)行事前審批管理，也要進(jìn)行事中事后的全過程監(jiān)管。但對于政府來說，事中事后監(jiān)督也確實有一定難度，一個園區(qū)內(nèi)有非常多的企業(yè)，政府如欲對企業(yè)過多檢查，不僅人員無法配置，企業(yè)也會抱怨沒有自主性，而檢查過少，企業(yè)又沒有自覺性。所以法律在實施幾年之后，又與我國作為世界第一化工大國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀產(chǎn)生了一定的脫節(jié)。
那么新時代下，如何解決這些問題呢？筆者認(rèn)為其實2014年《安全生產(chǎn)法》提到的“以人為本，落實企業(yè)主體責(zé)任”就是解決問題的良方，但如何真正將這些原則落到實處，就成了立法時需要考慮的問題。可以看出的是，這幾年安全生產(chǎn)的立法趨勢，都是將“以人為本，落實企業(yè)主體責(zé)任”這些原則體現(xiàn)到配到文件中，其中最為顯著的標(biāo)志就是將以前危化品建設(shè)項目“三同時”手續(xù)，從完全由政府進(jìn)行控制，變成了建設(shè)項目安全條件審查、安全設(shè)施設(shè)計應(yīng)報安全生產(chǎn)監(jiān)管等部門審查；竣工驗收的手續(xù)由建設(shè)單位負(fù)責(zé)。也就是說，政府對于項目按規(guī)定能否設(shè)立及是否按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計進(jìn)行行政審查，而將項目是否按照政府審批通過的設(shè)計進(jìn)行施工及竣工驗收的責(zé)任又歸還給了企業(yè)及評價機(jī)構(gòu)，具體施工及驗收責(zé)任由危化品企業(yè)自己負(fù)責(zé)，并由專業(yè)評價機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。
另外針對安全生產(chǎn)工作，我們發(fā)現(xiàn)政府除充分落實了企業(yè)的主體責(zé)任外，也著重加強(qiáng)了企業(yè)及政府雙方對項目事中事后監(jiān)管。如上海市危險化學(xué)品安全生產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)就是最為明顯的例證，企業(yè)是危險化學(xué)品安全生產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)監(jiān)測危化品項目在運行過程中發(fā)生的預(yù)警信息及處理風(fēng)險等。區(qū)應(yīng)急管理局是轄區(qū)內(nèi)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)運行的具體管理部門，負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)運行使用情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查。還有政府要求完善企業(yè)安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，也是針對危化品企業(yè)事中及事后監(jiān)管的一種體現(xiàn)。
當(dāng)然，為了擺脫以前“大包大攬”的思路，給企業(yè)一定的經(jīng)營自主性，但同時不能放松對危化品企業(yè)風(fēng)險控制，政府還提出的一個監(jiān)管方向是“精準(zhǔn)管理，獎懲結(jié)合”，即政府對于高安全風(fēng)險大事大管，小安全風(fēng)險小事小管，對于一些做的優(yōu)秀的企業(yè)，還可以減少檢查頻次，做到“不管”。如政府要求企業(yè)加強(qiáng)對于重點場所、重點部位、重點設(shè)備及重點環(huán)節(jié)安全管理，并實施涉恐涉爆涉毒危險化學(xué)品重大風(fēng)險安全聯(lián)防聯(lián)控，對于風(fēng)險較大項目的監(jiān)管變得更加嚴(yán)格。但對于一些較小的風(fēng)險，甚至是輕微的違法行為，可以不予處罰，如最新推出的《上海市危險化學(xué)品和工貿(mào)企業(yè)安全生產(chǎn)輕微違法行為自由裁量規(guī)則》，就體現(xiàn)了上述監(jiān)管原則。而對于一些平時履職較為優(yōu)秀的企業(yè)，政府還會通過減少檢查頻次的方法，對其進(jìn)行“獎勵”。
基于上述分析，筆者對現(xiàn)有的危化品立法方向進(jìn)行了總結(jié)，現(xiàn)行的《上海市安全生產(chǎn)條例》是2018年5月剛完成修訂，短期內(nèi)修訂的可能性相對較小。但《安全生產(chǎn)法》、《上海市危險化學(xué)品安全管理辦法》以及《上海市安全生產(chǎn)事故隱患排查治理辦法》均已運行較長時間未做修訂，因此修訂的可能性相對較大。而筆者預(yù)測修訂的方向則可能如下幾個方面：1）強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，強(qiáng)化主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，健全安全管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化企業(yè)主要負(fù)責(zé)人（法定代表人）責(zé)任落實，規(guī)范安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程，從人員和制度兩個方面進(jìn)一步落實企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任。2）對于一般危化品建設(shè)項目，結(jié)合目前上海風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，完善安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，加強(qiáng)過程管理。3）對于“兩重點一重大”風(fēng)險較大的項目，建立聯(lián)合審批制度、安全風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，進(jìn)一步增加監(jiān)管渠道和風(fēng)險控制手段。4）另外還會優(yōu)化目前的安全生產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)督舉報機(jī)制，公示制度及一些優(yōu)秀履職企業(yè)的“獎勵措施”，如減少檢查頻次，給予評優(yōu)加分機(jī)制等等。
二、上海危險化學(xué)品企業(yè)的應(yīng)對：
那么經(jīng)過上述分析，我們也可以看出，上海市政府對于危化品企業(yè)的風(fēng)險控制還是會一如既往的重視，如果企業(yè)能夠做好風(fēng)險管控，不僅能減少安全事故對企業(yè)帶來的損失，還能享受一些政府的優(yōu)惠措施，那么上海危化品企業(yè)如何做好新時代背景下的安全管理工作呢？
經(jīng)過對最近上海市應(yīng)急管理局網(wǎng)站上公示的一些危化品企業(yè)違法處罰情況進(jìn)行統(tǒng)計，并結(jié)合應(yīng)急管理局在檢查工作中發(fā)現(xiàn)一些危化品企業(yè)違法情況，筆者總結(jié)危險化學(xué)品企業(yè)目前被查處的問題大概集中如下幾個方面：1）針對危化品經(jīng)營存儲企業(yè)，危化品未按規(guī)定存放在危化品倉庫內(nèi)；未對一些本該進(jìn)行危化品的物品進(jìn)行申報及管理；危險化學(xué)品混存混放和超量存放；在危險化學(xué)品庫區(qū)操作場地從事拆裝箱和堆放集裝箱等。2）針對危化品生產(chǎn)企業(yè)，特殊作業(yè)審批不規(guī)范；因工藝設(shè)施、泄壓設(shè)施設(shè)置不當(dāng)引發(fā)了險肇事故。那么在如此強(qiáng)調(diào)落實企業(yè)主體責(zé)任的今天，企業(yè)應(yīng)如何進(jìn)行應(yīng)對呢？筆者有如下建議：
1）針對危化品企業(yè)一些共通性應(yīng)對建議
根據(jù)筆者的經(jīng)驗，做好符合企業(yè)實際的工作流程及相應(yīng)安全責(zé)任制文件（以下簡稱“流程責(zé)任文件”）其實是很多危化品企業(yè)亟待解決的問題。很多危化品企業(yè)雖然在項目竣工驗收及安全標(biāo)準(zhǔn)化的評審過程中，已經(jīng)制定過初步的流程責(zé)任文件。但是筆者在實際服務(wù)過程中發(fā)現(xiàn)，該文件是否真正地符合企業(yè)工作的實際流程及各個部門運行實際情況，以及企業(yè)出現(xiàn)新業(yè)務(wù)前是否就有相應(yīng)的流程，其實都是需要打個問號的。一份符合企業(yè)實際的流程責(zé)任文件，在規(guī)范企業(yè)工作流程及落實企業(yè)內(nèi)部各層級的主體責(zé)任，明晰各部門權(quán)責(zé)的同時，也能夠促使企業(yè)各個部門及作為公司整體更好地履行安全職責(zé)。
按照筆者對于前述事故案例的總結(jié)，企業(yè)出現(xiàn)較多風(fēng)險的往往集中在下述流程中，所以企業(yè)更應(yīng)加強(qiáng)對下述流程的責(zé)任文件制定及控制：供應(yīng)商審核及采購流程、高危風(fēng)險作業(yè)流程（包括有限空間作業(yè)，吊裝管理、登高作業(yè)等等）、“新、改、擴(kuò)項目”建設(shè)及管理流程、供應(yīng)商現(xiàn)場服務(wù)流程等等。
企業(yè)在制定責(zé)任制文件時，也應(yīng)該邀請主要負(fù)責(zé)人參與進(jìn)該過程，這樣不僅能夠更好地幫助劃分各部門之間的責(zé)任，也能夠起到安全示范的帶頭作用，提升企業(yè)整體的安全意識。
其次，制定完責(zé)任制文件，企業(yè)負(fù)責(zé)人還應(yīng)就企業(yè)具體的履行情況進(jìn)行核查，尤其是對于企業(yè)安全隱患排查治理制度的執(zhí)行情況進(jìn)行核查。企業(yè)負(fù)責(zé)人可考慮對企業(yè)安全排查及處理的記錄文件進(jìn)行核查，并通過詢問安全人員及現(xiàn)場經(jīng)理，就較高級別的風(fēng)險隱患處理的閉環(huán)情況進(jìn)行核查。
最后，企業(yè)還應(yīng)就疫情控制修訂企業(yè)的公共衛(wèi)生事件專項應(yīng)急預(yù)案，并進(jìn)行一到兩次的演練。
2）危化品經(jīng)營存儲企業(yè)
由于貝魯特大爆炸的發(fā)生，導(dǎo)致應(yīng)急管理部門對于危化品經(jīng)營及倉儲企業(yè)進(jìn)行了專項核查。其中也發(fā)現(xiàn)了不少問題。所以除上述應(yīng)對措施外，危化品經(jīng)營企業(yè)還應(yīng)做額外好如下處置：
首先，因在應(yīng)急管理局最近公布的危險化學(xué)品類違法行政處罰信息中，發(fā)現(xiàn)較多因企業(yè)對新采購的貨品不熟，將本該進(jìn)行危化品管理的貨品當(dāng)成一般貨品處理，結(jié)果受到處罰的案例，所以企業(yè)因結(jié)合內(nèi)部的供應(yīng)商審核及采購流程制度，對名下所有的物品進(jìn)行重新核查，區(qū)分新進(jìn)貨品是否是危化品。
一般來說，企業(yè)對于直接被列入《危險化學(xué)品目錄》的化學(xué)品相對還好確認(rèn)，但如果不是那些典型性的化學(xué)品，就有一定辨識難度了。根據(jù)危險化學(xué)品目錄（2015版）實施指南（試行）規(guī)定，不僅是被列入目錄的，應(yīng)被當(dāng)做危化品處理，只要滿足前述規(guī)定第五、六、七條條件的，同樣應(yīng)被當(dāng)做危化品進(jìn)行處理。因此企業(yè)應(yīng)做好按照采購流程，要求供應(yīng)商提供新進(jìn)貨品的成分表，必要時要求供應(yīng)商按規(guī)定對貨品進(jìn)行危險性測試。如發(fā)現(xiàn)新進(jìn)貨品滿足上述條件的，那么企業(yè)再去核查能否經(jīng)營該危化品。如不能經(jīng)營的，則應(yīng)做好資質(zhì)申請工作再行經(jīng)營
其次，經(jīng)營倉儲企業(yè)因?qū)τ谖；穫}儲情況進(jìn)行核查，對于企業(yè)危化品是否存進(jìn)專門的危化品倉庫，禁忌危化品是否混存等情況進(jìn)行確認(rèn)，并對企業(yè)是否符合《gb18265危險化學(xué)品經(jīng)營企業(yè)安全技術(shù)基本要求》《gb17914易燃易爆性商品儲存養(yǎng)護(hù)技術(shù)條件》《gb17915腐蝕性商品儲存養(yǎng)護(hù)技術(shù)條件》《GB 17916-2013毒害性商品儲存養(yǎng)護(hù)技術(shù)條件》等國家標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行核查。
最后，經(jīng)營倉儲企業(yè)還應(yīng)加強(qiáng)員工管理，防止出現(xiàn)違規(guī)操作，野蠻施工的情況。
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