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2016年2月19日，上海律協(xié)能源資源與環(huán)境業(yè)務(wù)研究委員會(huì)組織“《上海市環(huán)境保護(hù)條例》修訂研討會(huì)”。本次研討會(huì)邀請(qǐng)上海市環(huán)境保護(hù)局政策法規(guī)處處長余飛麟對(duì)《上海市環(huán)境保護(hù)條例》（下稱“《條例》”）的全面修改進(jìn)行解析和說明，并由到場(chǎng)的律師和專業(yè)人員對(duì)《條例》提出修改意見。上海律協(xié)能源資源與環(huán)境業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任吳榮良律師主持，本市律師以及來自BP、Honeywell、PPG、AkzoNobel、Huntsman、Corning等知名公司的環(huán)境管理方面專業(yè)人員共計(jì)30多人到會(huì)參加。
一、修改背景
隨著國家和民眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的日益重視，環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)展開修訂工作。新《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》已經(jīng)分別于2015年1月1日和2016 年1月1日施行。與此同時(shí)，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》及相關(guān)配套方案相繼出臺(tái)，大氣、水污染防治行動(dòng)計(jì)劃已開始實(shí)施。土壤污染行動(dòng)計(jì)劃也即將出臺(tái)。與此同時(shí)，黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)都提出要求。其中，十八屆五中全會(huì)提出要綠色發(fā)展，推動(dòng)低碳循環(huán)發(fā)展，全面節(jié)約和高效利用資源。以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃。在環(huán)境執(zhí)法方面，要求實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。一系列法律法規(guī)和方針政策的制定和頒布，意味著加快生態(tài)文明建設(shè)，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已成為當(dāng)今社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。
上海作為沿海一線城市，面臨嚴(yán)峻的國家環(huán)境考核壓力。其中一項(xiàng)剛性指標(biāo)為PM2.5要求下降20%。同時(shí)，環(huán)境問題作為綜合性的社會(huì)現(xiàn)象，更多表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)問題、社會(huì)問題。配套出臺(tái)完整的環(huán)境保護(hù)法律，使之與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)政府機(jī)關(guān)、社會(huì)各行業(yè)提出框架性的要求，已迫在眉睫。
二、修改總體思路
《條例》修訂的思路主要包含以下四個(gè)方面：
1、推進(jìn)社會(huì)共治，發(fā)揮社會(huì)各方力量參與環(huán)境保護(hù)；
2、源頭防治，要從改變生產(chǎn)和生活方式推進(jìn)環(huán)境保護(hù)；
3、優(yōu)化體制，省以下環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法實(shí)行垂直管理；
4、實(shí)行最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度，如約談、生態(tài)紅線、按日計(jì)罰等。
《條例》的修訂，是為了本市生態(tài)文明制度建設(shè)搭建制度框架，有效實(shí)施本市大氣、水、土壤的行動(dòng)計(jì)劃提供法制保障，并全面對(duì)接新《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》。《條例》定位于本市環(huán)境保護(hù)的綜合性法規(guī)，著力于制度的細(xì)化和構(gòu)建，因此，制度層面的規(guī)定力爭全面系統(tǒng)，同時(shí)兼顧當(dāng)前急需法規(guī)保障的污染防治問題。
三、主要內(nèi)容
1、框架
增加兩章：綠色發(fā)展（第三章）和信息公開和公眾參與（第六章）。
2、社會(huì)共治
社會(huì)共治的本意是要求社會(huì)各界齊心協(xié)力，共同致力于提升環(huán)境質(zhì)量的建設(shè)中。《條例》要求政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定實(shí)施計(jì)劃，加大投入，推進(jìn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善督察、考核制度。企業(yè)需要遵守現(xiàn)行法律法規(guī)，通過清潔生產(chǎn)、綠色供應(yīng)、資源循環(huán)利用等措施源頭減排。企業(yè)必須依法主動(dòng)公開環(huán)境信息，履行污染監(jiān)測(cè)、報(bào)告等義務(wù), 造成損害的依法承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。
除了政府和企業(yè)，《條例》倡導(dǎo)公眾增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，踐行綠色生活方式，主動(dòng)保護(hù)環(huán)境。在享有獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策、違法監(jiān)督的權(quán)利的同時(shí)，通過環(huán)境侵權(quán)訴訟等方式維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益。鼓勵(lì)社會(huì)組織關(guān)注環(huán)境公益訴訟活動(dòng)，支持符合法律規(guī)定的機(jī)構(gòu)或者組織依法提起環(huán)境公益訴訟。鼓勵(lì)環(huán)保志愿者積極開展環(huán)境保護(hù)宣傳，推動(dòng)綠色生活方式，監(jiān)督環(huán)境違法行為。
3、管理體制
《條例》要求環(huán)保部門與其他部門合作，共同管理環(huán)保建設(shè)的各個(gè)方面。環(huán)保工作的工作重心將放在工業(yè)污染源，從源頭上減少工業(yè)活動(dòng)中產(chǎn)生的污染。與社區(qū)有關(guān)的社會(huì)面源將交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道來處理。
環(huán)保部門正在制定研究垂直管理體制方案。垂直管理體制即環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)上下級(jí)的直接管理，重點(diǎn)處理兩個(gè)關(guān)系：一是環(huán)保垂直管理和落實(shí)屬地政府責(zé)任的關(guān)系；二是監(jiān)測(cè)執(zhí)法垂直后區(qū)縣環(huán)保管理如何推進(jìn)。
4、綠色發(fā)展
落實(shí)十八屆五中全會(huì)關(guān)于綠色發(fā)展的要求，規(guī)定五方面舉措：
（1）政府部門制定綠色生活行動(dòng)指南；
（2）推行生態(tài)紅線、生態(tài)補(bǔ)償制度；
（3）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局；
（4）推行綠色供應(yīng)鏈；
（5）推廣綠色建設(shè)，發(fā)展綠色交通，推行綠色辦公，控制一次性用品的使用，鼓勵(lì)廢舊物資回收利用。
5、信息公開和公眾參與
對(duì)接新《環(huán)保法》，《條例》提出更加明確和細(xì)化政府與企業(yè)的信息公開責(zé)任。政府將搭建兩個(gè)信息平臺(tái)，即全市環(huán)境信息平臺(tái)和全市統(tǒng)一的污染源信息發(fā)布平臺(tái)。同時(shí)政府還需推動(dòng)建設(shè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)信息交互平臺(tái)，及時(shí)準(zhǔn)確公布環(huán)境信息，包括環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)管、重點(diǎn)排污單位名單等信息，優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公示環(huán)節(jié)。企業(yè)必須在全市統(tǒng)一平臺(tái)上發(fā)布污染排放信息，化工、涉重金屬排放等環(huán)境敏感企業(yè)將設(shè)立公眾開放日，為民眾提供現(xiàn)場(chǎng)參觀此類企業(yè)的機(jī)會(huì)。
6、優(yōu)化傳統(tǒng)的環(huán)境管理制度
優(yōu)化、整合現(xiàn)行的環(huán)境管理制度，重點(diǎn)是簡化監(jiān)管環(huán)節(jié)。《條例》將取消試生產(chǎn)審批，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)，強(qiáng)化排污許可制度。目前我國現(xiàn)行的排污許可制度沒有發(fā)揮其應(yīng)有的效力。本次《條例》修訂的意圖將排污許可證制度作為環(huán)境管理的核心制度進(jìn)行改進(jìn)和提高。排污許可證將作為環(huán)境管理的綜合平臺(tái)，成為排污收費(fèi)、執(zhí)法和其他管理的重要依據(jù)。同時(shí)，排污許可證制度還將成為明確企業(yè)主體責(zé)任的重要載體，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)指導(dǎo)的重要手段，為將來全面推行排污權(quán)交易制度奠定基礎(chǔ)。
7、創(chuàng)新治理機(jī)制
《條例》著力于建設(shè)環(huán)境糾紛多元解決機(jī)制，發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在解決社區(qū)環(huán)境糾紛方面的作用。同時(shí)引導(dǎo)環(huán)境訴訟，鼓勵(lì)公益訴訟。《條例》中提出創(chuàng)設(shè)污染防治協(xié)議制度，通過協(xié)議讓企業(yè)承擔(dān)高于國家和本市要求的環(huán)保任務(wù)或者完成新的污染治理任務(wù)等更高的環(huán)境責(zé)任。如果企業(yè)違反約定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任，甚至停產(chǎn)停業(yè)等。
8、填補(bǔ)制度空白
目前，我國立法在土壤污染防治方面是個(gè)空白。《條例》規(guī)定本市土壤污染防治的基本管理要求，明確政府在土地污染防治過程中的監(jiān)管職責(zé)，制定土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)污染源展開盡職調(diào)查。同時(shí)，《條例》明確污染治理責(zé)任分配的基本原則和分類監(jiān)管制度。對(duì)于工業(yè)場(chǎng)地，《條例》要求企業(yè)強(qiáng)化主體責(zé)任，加強(qiáng)源頭控制，開展定期監(jiān)測(cè)，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。對(duì)于農(nóng)用地，實(shí)行優(yōu)先保護(hù)區(qū)制度，控制農(nóng)藥化肥的使用。
9、規(guī)定最嚴(yán)格的法律責(zé)任
《條例》規(guī)定嚴(yán)格的責(zé)任追溯制度，充分吸收新《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》和《上海市大氣污染防治條例》中按日計(jì)罰、停產(chǎn)整治、查封扣押、停電措施、雙罰制、房東責(zé)任等有效的硬措施。
四、《條例》的修改意見
研討會(huì)中，與會(huì)者普遍對(duì)《條例》修訂持肯定態(tài)度。同時(shí)也對(duì)《條例》提出了一些意見建議，例如：關(guān)于環(huán)境信息公開的范圍；環(huán)保行政管理部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職責(zé)劃分；產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會(huì)的環(huán)保管理職責(zé)；環(huán)境訴訟案件的立案、審判和執(zhí)行的完善；環(huán)境公益訴訟機(jī)制；危險(xiǎn)廢物的處理資質(zhì)和能力建設(shè)；法律則與上位法的銜接；溫室氣體排放及碳交易等。
（注：以上嘉賓觀點(diǎn)，根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
供稿：上海律協(xié)能源資源與環(huán)境業(yè)務(wù)研究委員會(huì)
執(zhí)筆：吳榮良 上海市金茂律師事務(wù)所
杜 夢(mèng) 上海市金茂律師事務(wù)所
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