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城市化背景下上海優秀歷史建筑 立法保護之思考

2019年第10期    作者:文│李偉芳    閱讀 5,186 次

上海的起源是在6000年前。在上海文明的發祥地，距今約6000年的馬家浜文化、5000年的崧澤文化、4000年的良渚文化和3700多年的馬橋文化依序演進。上海不僅擁有古代文化，更擁有豐富的近現代文化遺產。上海還是中國近代革命的策源地，不少重大事件發生在上海。

上海市文物保護工作全面開始是在20世紀80年代。1986年，上海被國務院批準為第二批國家歷史文化名城。目前上海市共有全國重點文物保護單位29處，市級文物保護單位238處，區級文物保護單位423處，文物保護點2745處，共計不可移動文物3435處。從文物類別上看，有古遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻，其中具有重要歷史文化價值的建筑遺產在不可移動文物和文物保護單位中占據很大比重。據統計，上海市政府自1989年開始已分五批公布了1058處優秀歷史建筑。這些優秀建筑物或體現具有藝術特色和科學研究價值，或反映上海地域建筑歷史文化特點，或者是產業發展史上具有代表性的工業建筑，或者是具有歷史文化意義的遺址。

上海有關優秀歷史建筑保護的地方性法規主要是2002年《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》（簡稱2002年《保護條例》）、2014年《上海市文物保護條例》。這些法規頒布實施以及配套規范性文件的制定，為歷史文化風貌區和優秀歷史建筑建立保護機制提供了法律保證，為有關職能部門依法行政提供了管理依據，初步營造了良好的法制環境。實踐表明，2002年《保護條例》確立的管理體制及保護原則對優秀歷史建筑的保護功不可沒。2014年《上海文物保護條例》的通過與實施也意味著上海市政府開始注重城市化進程中的文物保護問題。

盡管立法不斷完善，但實施過程中依然會面臨挑戰，比較突出的問題是：

其一，如何應對作為私有財產的保護建筑的修繕補助問題。在不可移動文物保護中，由于政府投入資金不夠充足，利用社會資金和市場機制進行文物修繕的相關政策措施尚不到位，文物古跡、歷史建筑缺乏修繕維護，保存狀況堪憂。以黃浦區天燈弄77號書隱樓為例。相傳，書隱樓為清乾隆時清朝大臣沈初建造，后為郭萬豐船號主人購得，郭家后裔居住至今，是上海市區僅存的較為完整的大型清代建筑，在1987年被列為上海市文物保護單位。上海市有關部門多次出資修復，但建筑依然毀損嚴重。相關部門曾多次想購買書隱樓，提出過房屋置換、經濟補償等方式，使書隱樓產權歸國家，由國家出資維護。但因書隱樓產權人分散，且大多在國外，家族成員又有意見分歧，加之對出售價格估價不一致等因素，出售方案始終未能通過。

私有文物建筑存在雙重身份，它既是所有者具有物權的不動產，又是具有公共屬性的文物。文物保護屬于公共利益的訴求，要求公共資金的投入是理性的要求。與此同時，文物產權有著私有的性質，公共投入與產權私有之間有一定的矛盾。2014年《上海文物保護條例》依據我國《文物保護法》第21條的規定，也明確私人擁有的文物可以得到公共資金的投入，為解決這個矛盾突破了法律瓶頸。問題在于，對私有產權的文物建筑如果產權人確實無力承擔修繕費用，國家以什么方式補助還需進一步的思考，例如是否可以考慮可通過搬遷置換或將一定年限的使用權拍賣，籌集的資金可解決征收補償費用等具體的制度設計。

其二，如何應對文物建筑與優秀歷史建筑身份交叉的管理問題。我國《文物保護法》第13條規定：“尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物，由縣級人民政府文物行政部門予以登記并公布。”2014年《上海文物保護條例》第12條也規定：“不可移動文物根據其歷史、藝術、科學價值，可以依法確定為全國重點文物保護單位、市級文物保護單位和區、縣級文物保護單位。尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物，由區、縣人民政府文物行政管理部門予以登記，并公布為文物保護點。”據此，本市各區縣文物管理部門陸續公布了登記不可移動文物，其中包括部分市政府批準的優秀歷史建筑。對于這部分既是優秀歷史建筑又是登記不可移動文物的建筑，其適用的法律法規既有2002年《保護條例》，又有2014年《上海市文物保護條例》。造成了保護建筑范圍重疊，管理職權交叉，法律適用各異。

上述問題在《上海市文物保護條例》草案一審中曾引發了不少立法委員的爭議，二審中該問題依舊是討論熱點之一。《上海市文物保護條例》草案一審修改中上海市法制委認為，確定為不可移動文物的優秀歷史建筑，其保護與修繕的部門職責分工屬于政府內部事務，應由政府根據本市實際依法加以調整。為此，《上海市文物保護條例》第43條附則規定“既是不可移動文物又是優秀歷史建筑的，由市人民政府依法確定相關部門管理職責，依照文物保護的相關法律、法規規定，共同做好保護工作”。對此有委員認為，這一修改既是尊重歷史事實，又考慮到了現實狀況，同時，體現了文物保護法的權威性和嚴肅性。但上述規定沒有從根本上明確界定相關職責，實踐中存在審批與監管不到位、多頭監管的問題。事實上，上海文管會、上海文物局作為市政府確定的文物管理機構，其職能在實施中相對較弱。

目前，上海市人大正在修訂2002年《保護條例》。新出臺的《上海市優秀歷史建筑和歷史風貌保護條例(草案)》在突出對優秀歷史建筑整體保護、活化利用的同時，也強化了優秀歷史建筑的嚴管制度，強化突出所有人和使用人的保護責任，其中擅自拆除優秀歷史建筑的罰款將由目前建筑重置價“三到五倍”調整為“五到十倍”。但問題在于，2002年《保護條例》出臺時，國務院尚沒有頒布《歷史文化名城名鎮名村保護條例》。2008年，國務院頒布實施《歷史文化名城名鎮名村保護條例》。該條例第44條規定，拆除歷史建筑的，對個人處以10萬元—20萬元之間的罰款。雖然這個罰款明顯偏輕，但畢竟是上位法的規定。上海地方立法規定（草案）是突破上位法底線的。

另一方面，上述修改草案能看出2017年巨鹿路888號優秀歷史建筑在眾目睽睽之下被拆除事件對立法的影響。當時在長達半年的拆除過程中，區政府相關職能部門未能及時制止。在該事件曝光后，區房管局依據2002年《保護條例》對業主處以三千萬元的罰款并責令其恢復原狀。遺憾的是，由于原始材料大部分遺失，原有磚墻結構已經不能恢復，巨鹿路888號實際上是“消失”了。本事件雖然暴露政府監管問題，但可以發現公眾參與意識的覺醒在城市文化遺產保護中的力量與價值，絕對彌足珍貴。

上海悠久的歷史和近代輝煌的城市建設留下了大量珍貴的優秀建筑遺產。這些具有地域特色的歷史建筑，體現了上海的城市特色和文化精神，也是上海不可移動文物保護的主要對象。自上世紀90年代初期開始，上海市政府注重針對歷史建筑保護的立法與管理工作，并取得一定的成效。展望未來，地方立法不僅要立足于本地特色，同時要深入研究上位法及相關法律法規，協調上下相關法規之間的關系，明確立法基礎，處理好關系各方利益的重大問題。通過完善的法制建設，提升“城市文化遺產”保護的理念，處理好“城市經濟發展”與“文化遺產”保護的關系，以彰顯上海獨特的城市魅力。

李偉芳

華東政法大學國際法學院院長，中國國際法學會理事，中國太平洋學會理事，中國文物學會法律專業委員會專家委員，中國文物保護基金會法制專家組成員。曾在加拿大多倫多大學法學院、澳大利亞悉尼大學法學院、比利時新魯汶大學法學院、加拿大渥太華大學法學院擔任訪問學者。主要教學與研究領域有國際公法學、比較環境法學、文化遺產法等。出版多部學術專著、教材、研究論文，主持或參加多項省部級研究項目及委托研究項目。