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摘要：
本文通過租賃房屋征收補償案例分析，對國有土地上房屋征收中涉及房屋租賃民事法律關系的制度設計和司法實踐作出思考，并從租賃合同條款設置角度提出具體建議，為更好地保障承租人的合法權利，減少房屋征收矛盾糾紛做出有益探索。
關鍵詞：房屋征收 承租人權利保障 法律規制和完善
案例引入
上海某公司出租自有廠房給某外資A公司用于生產經營，雙方簽訂的租賃合同中約定“如遇國家征收，租賃合同終止，出租人配合承租人向政府主張征收補償利益”。租賃期屆滿前，政府因交通基礎設施建設需要決定征收該廠房。A公司與關聯企業B公司向征收人提出其二者為被征收廠房的承租人，要求征收人直接向其兩公司進行征收補償。
征收人根據《國有土地上房屋征收與補償條例》與《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》答復：A、B兩公司并非房屋所有權人，亦不是公有房屋承租人[1]，故不是征收補償對象。建議A、B兩公司根據租賃合同和相關民事法律規定，向房屋出租人主張損失補償。同時，房屋出租人認為A、B兩公司提出的補償金額過高，于法無據，不同意向其支付搬遷款。A、B兩公司因得不到補償而拒絕搬遷，導致項目征收工作在規定期限內不能完成。
通過本案例可知：國有土地房屋征收過程中，承租人實際占有、使用被征收房屋，甚至作為生產資料獲取經營收益。遇到房屋征收導致租賃合同如無法繼續履行，出租人是否承擔違約責任、因提前終止租賃合同造成承租人的損失如何補償等問題亟待研究和解決。
一、本文的研究對象
2011年國務院頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》），明確《征收條例》的適用范圍是征收國有土地上的房屋，對被征收房屋所有權人給予公平補償的法律關系，且通篇未對征收租賃房屋作出專門規定。比較原《城市房屋拆遷管理條例》曾作出的“拆遷租賃房屋的，拆遷人應當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協議”；“被拆遷人與房屋承租人解除租賃關系的，或者被拆遷人對原房屋承租人進行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償”；“被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關系達不成一致的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換，產權調換的房屋由原房屋承租人承租”等規定，《征收條例》似乎更符合《立法法》關于立法權限的規定。但是，在執行層面，由于居住房屋的租賃（包括租住公有房屋和執行政府規定租金標準的私有房屋）積淀了福利分房和住房制度改革的歷史演變，其承租權本身附加了承租人的身份權、公有福利享有等其他權利價值，一些地方在制定《征收條例》的實施性規定中，將其納入征收補償對象或給予一定的保障[2]，而對于非居住房屋的租賃關系，在房屋征收中基本上處于法律調整的空白地帶，該空白極大地影響了征收工作的效率與承租人的權利保護。因此，筆者將非居住房屋承租人在房屋征收中的法律地位與權利保護作為本文研究對象。
二、承租人在國有土地上房屋征收中可能面臨的損失
因公共利益進行的房屋征收具有行政強制性，原訂房屋租賃合同因征收無法繼續履行，承租人的生產、生活勢必會受到影響，承租人因征收可能面臨的損失主要有：
（一）搬遷損失，主要包括：搬遷家具、設備等所產生的拆卸、搬遷、運輸、安裝、調試費等；（二）添置物品的損失，主要包括：承租人投資建設的與房屋形成添附的裝修，對水、電、燃氣等進行增容中尚未收回投資的部分；（三）臨時安置損失：承租人從房屋中搬出后臨時租用過渡房屋所產生的租金支出等；（四）停產停業的損失：承租人因搬遷而停產停業所產生的利潤損失，職工工資、福利費、各種社會保險與公積金支付等；（五）承擔違約責任的損失：承租人因征收而停止經營，無法履行原定合同而對他人承擔的違約責任；（六）喪失預期收益的損失：承租人在原合同無法繼續履行情況下，喪失合同全面履行后可實現和取得的財產權利。
前述第（一）至第（四）項損失，在現行房屋征收補償規定中作為搬遷補償費、臨時安置補償費、停產停業損失補償費均有所涉及，只不過補償對象是被征收房屋的所有權人，房屋所有權人通過征收補償彌補因提前終止房屋租賃合同履行造成的租金損失；但是，第（五）、（六）項的損失，《征收條例》未作規定，地方立法時，也不宜做出具體的規定。
三、承租人權利保障的立法空白引發房屋征收的雙重困境
因提前終止租賃合同的履行導致承租人對他人承擔違約責任的損害賠償問題在《征收條例》中未作規定，特別是房屋征收時對被征收人（出租房屋的產權人）的補償費往往高于非征收時同類房屋的市場交易價格，對房屋承租人的補償又未納入《征收條例》的調整范圍，承租人因不是征收補償合同的適格主體，將陷入無法與征收人協商補償安置，也而無法通過行政復議、行政訴訟途徑尋求法律救濟的困境；一旦被征收房屋的承租人采取拒不搬遷的對抗行為，特別是涉及人數較多時，征收人即便申請人民法院裁定強制執行，承租人也可提出異議阻礙法院作出強制執行補償決定的裁定，使征收人陷入困境，導致被征收房屋無法在規定期限內拆除，國有土地無法收回，從而形成承租人與征收人“雙輸”的困局。
四、承租人權利保障的法律補充與實踐完善建議
（一）在宏觀立法方面
1、在立法層級上，全國人大及其常委會應制定法律予以調整
現行法律體系中房屋租賃關系受合同法調整，法律保護債權，違約應承擔債務責任。但是，租賃房屋作為承租人生產、生活的必需品有其特殊性，這就呼吁對因租賃合同而確立的房屋使用權予以特殊的保護。早在《合同法》中就規定了“承租人享有以同等條件優先購買的權利”[3]、承租房共同居住人居住權[4]等。《物權法》更是將財產歸屬與財產利用相區別，確立了所有權、他物權和占有三權鼎立的物權保護制度。房屋征收不僅改變了被征收房屋的所有權和他物權（土地使用權、抵押權等）關系，也改變了對房屋財產利用的事實秩序，因此，承租人基于房屋租賃合同產生的占有、使用、收益權利，單靠租賃合同約定由出租方承擔違約責任顯然不公，國家應當從法律層面上作出規定。
2、在行政立法與民事立法層面上，應分工明確、相互銜接
由于房屋租賃合同是民事契約，根據民法契約自由與誠實信用的原則，國家不宜通過強行法過多干預平等民事主體間自行訂立合同。故應在行政立法層面，明確指出承租人的征收補償問題依照民事法律規定處理；并應在民事立法層面，對調整租賃關系的我國《合同法》進行修正，明確銜接征收行政立法，從而形成一套有針對性的、互相之間配合無間的規范性文件體系。
3、最高人民法院應根據實踐需要，及時制定司法解釋進行規制
最高人民法院作為全國租賃合同糾紛的最高審判機關，要結合各地案例上報情況，擬定涵蓋多種租賃糾紛情況的司法解釋。此外，各地高級人民法院、中級人民法院也應當在上級法院相關規定的基礎上，總結出適合本地區租賃糾紛解決的判例集合，促進國有土地上房屋征收中租賃法律糾紛的解決。
（二）在微觀條款設置方面
1、完善租賃合同約定，為承租人創設權利保障
承租人可在訂立租賃合同時與出租人進行約定，保障自身權利：
（1）征收信息知情權：出租人應在獲知租賃房屋發生征收、征收人作出征收補償決定及與征收人簽訂征收補償協議起三天內，將相關信息告知承租人；
（2）獲得征收補償利益的權利：涉及承租人裝修、增設的設施設備、設備重置與搬遷、臨時安置過渡費、停產停業損失等補償歸承租人所有；市、縣級人民政府給予的征收補助和獎勵，承租人應享有一定的比例；
（3）安置請求權：承租人有權選擇繼續履行合同，要求被征收人以產權調換房屋或者其他房屋進行安置。
2、在行政立法層面，為承租人設置基本權利保障
（1）嚴格控制征收范圍，杜絕搭“公共利益”便車隨意擴大征收范圍，將無關土地收回重新出讓利用之情況，從而維護房屋租賃市場的正常經營秩序；
（2）在征收前期調查中對房屋出租情況進行登記，同時告知相關承租人房屋可能被征收之基本情況，以便承租人對自身經營提早作出安排，減少損失；
（3）嚴格控制征收期限，在征收決定發布前，不得干預房屋租賃使用；因房屋征收造成停產停業損失的，予以合理補償。
（4）明確出租人（即產權人）與承租人依照民事法律處理雙方關系，并規定如出租人與承租人就相關補償內容協商不成，應將相關征收補償金交由法院或其他部門進行提存，待出租人與承租人就補償達成一致意見或經法院等具有審判權限的部門對補償款的分割作出裁決后再行分配。
3、在民商事立法層面，分情況、全面保障承租人權利
現實中，出租人與承租人對于征收補償利益的分配存在多種約定情況。鑒于民事契約自由、誠實信用及公平原則，筆者認為應區分情況、有針對性地保障承租人的權利，具體如下：
（1）約定“租賃雙方互不承擔違約責任，但未放棄征收補償或向征收人要求補償的”，應給予承租人被征收房屋價值補償中涉及承租人裝修、增設的設施設備補償款、設備重置與搬遷、臨時安置過渡費、停產停業損失等補償，使承租人獲得不低于簽訂租賃合同時施行的征收規定給予承租人的補償。
（2）約定“租賃雙方互不承擔違約責任，且出租人不給予補償或承租人放棄補償的”，應認定為承租人對自身權利的處分，可從其約定。
（3）出租人明知房屋在一定時間內可能被征收，仍向承租人隱瞞情況與之簽訂租賃合同的，承租人有權以欺詐為由要求變更或解除合同，并向出租人主張一切利益損失。
4、在訴訟審判方面，為承租人權利保障設置最后防線
若租賃雙方始終無法協商一致而訴諸法院，法院應在審理案件時遵循以下原則，公平保障雙方利益：
(1)意思自治優先原則，首先應尊重租賃雙方的約定，無約定且雙方達不成一致意見時才適用法律規定等進行調整。
(2) 訴前鑒定原則，由于征收會在較短時間內收回土地與房屋，需對爭議資產情況進行固定，又由于縮短審理周期的需要，進行訴前鑒定有利于糾紛的順利解決。
(3) 區分過錯原則，即對于有過錯的當事人根據過錯責任來確定賠償責任,故意造成對方損失的，應在分割雙方共有的征收補償利益時少分或不分。
(4) 合理補償原則，在租賃雙方無約定或約定不明時，綜合租賃期、租賃價格、租賃物的具體情況等因素，充分發揮民商事審判法官心證的作用，確定補償數額。
(5) 調解優先原則，由于征收的公益性與效率要求，如能通過調解而使承租人盡早騰房交地，便可避免長期訴訟和隨之造成的執行難、社會穩定風險高等狀況發生。
結束語：本文從一個案例入手，通過理論結合實踐的分析方法，對立法、司法及訂立租賃合同方面提出建議，希望對我國國有土地上房屋征收中承租人地位與權利保障的制度研究有所裨益。
[1] 《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》規定征收出租公房時，除對產權人補償外對承租人也給予補償安置。
[2] 《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》規定：征收公租房，產權人選擇貨幣補償的，承租人按市場評估價80%獲得補償款；征收執行政府規定租金標準私租房，除對產權人按市場評估價100%補償外，對承租人也按市場評估價80%給予補償。《新疆維吾爾自治區實施<國有土地上房屋征收與補償>辦法》規定：征收出租房屋，被征收人解除租賃合同的，搬遷補償支付給承租人；未解除租賃合同，且未向承租人提供周轉用房的，臨時安置補償支付給承租人。
[3] 《合同法》第二百三十條 出租人出賣租賃房屋的，應當在出賣之前的合理期限內通知承租人，承租人享有以同等條件優先購買的權利。
[4] 《合同法》第二百三十四條 承租人在房屋租賃期間死亡的，與其生前共同居住的人可以按照原租賃合同租賃該房屋。
滬公網安備 31010402007129號
