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一、問題背景
通常而言，公共服務指由政府、承擔特定義務的企事業(yè)單位或其他組織向不特定的公眾對象提供的標準化服務。在法學層面，公共服務通常包含普遍服務義務和強制締約義務兩項內容。普遍服務義務主要指在一定地域范圍內以合理的資費標準，無歧視地、持續(xù)性地提供標準化的服務，普遍服務義務強調服務的公平性。例如《中華人民共和國郵政法》第二條規(guī)定：“本法所稱郵政普遍服務，是指按照國家規(guī)定的業(yè)務范圍、服務標準，以合理的資費標準，為中華人民共和國境內所有用戶持續(xù)提供的郵政服務?！?/span> 強制締約義務主要指無正當理由（通常為法定是由）不得拒絕供給。例如《中華人民共和國電力法》第二十六條規(guī)定：“供電營業(yè)區(qū)內的供電營業(yè)機構，對本營業(yè)區(qū)內的用戶有按照國家規(guī)定供電的義務；不得違反國家規(guī)定對其營業(yè)區(qū)內申請用電的單位和個人拒絕供電?！?/span>
普遍性、公平性、合理性、強制性作為公共服務的基本特點，在通常的時間維度中并無大的爭議。然而在新型冠狀病毒疫情肆虐的當下，一些暴力傷害醫(yī)生、帶病旅游出行、防疫物資分配案例的出現使“公共服務差異化供給”這一話題出現討論的必要。所謂公共服務差異化供給指向特定的公共服務接收方提供有別于其他人群的公共服務，這種差異可能表現為供給的集中或優(yōu)待（以下合稱為：“供給增益”），也可能表現為供給的減少、中斷或成本增加（以下合稱為：“供給減益”）。
重大公共事件背景下，如果事實上出現了公共服務的差異化供給，法律應當如何去評價？如果這種差異化供給是受法律保護甚至鼓勵的，制度設計應當如何完善？如果這種差異化供給是被法律原則、基本法理和現行法律禁止的，又應當如何進行宣貫和普及？本文將圍繞上述問題，結合重大公共事件的背景，對公共服務差異化供給的法律可行性進行分析。
二、現行法律關于普遍服務義務和強制締約義務的例外
承前所述，公共服務的普遍性、公平性、合理性、強制性是其基本特點，這些原則作為普遍服務義務和強制締約義務的應有之義出現在大量法律法規(guī)之中。然而，普遍服務義務和強制締約義務在現行法律法規(guī)中存在不同程度的例外，主要包括以下六種類型：
第一類是欠費引起的服務暫停或中斷?！吨腥A人民共和國電信條例》第三十四條第二款規(guī)定：“對超過收費約定期限30日仍不交納電信費用的電信用戶，電信業(yè)務經營者可以暫停向其提供電信服務。電信用戶在電信業(yè)務經營者暫停服務60日內仍未補交電信費用和違約金的，電信業(yè)務經營者可以終止提供服務，并可以依法追繳欠費和違約金。”《中華人民共和國合同法》第一百八十二條、《城市供水條例》第三十五條第一款有類似的規(guī)定。
第二類是違法行為引起的服務暫?；蛑袛?。例如，《中華人民共和國安全生產法》第二十七條規(guī)定：“負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門依法對存在重大事故隱患的生產經營單位作出停產停業(yè)、停止施工、停止使用相關設施或者設備的決定，生產經營單位應當依法執(zhí)行，及時消除事故隱患。生產經營單位拒不執(zhí)行，有發(fā)生生產安全事故的現實危險的，在保證安全的前提下，經本部門主要負責人批準，負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門可以采取通知有關單位停止供電、停止供應民用爆炸物品等措施，強制生產經營單位履行決定。通知應當采用書面形式，有關單位應當予以配合。”
第三類是環(huán)境保護問題引起獲得公共服務的成本增加。例如，《中華人民共和國節(jié)約能源法》第十六條第三款規(guī)定：“國家實行峰谷分時電價、季節(jié)性電價、可中斷負荷電價制度，鼓勵電力用戶合理調整用電負荷；對鋼鐵、有色金屬、建材、化工和其他主要耗能行業(yè)的企業(yè)，分淘汰、限制、允許和鼓勵類實行差別電價政策?！?/span>
第四類是司法限制引起的公共服務差異或中斷。例如，《民事訴訟法》第二百五十五條規(guī)定：“被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務的，人民法院可以對其采取或者通知有關單位協助采取限制出境，在征信系統(tǒng)記錄、通過媒體公布不履行義務信息以及法律規(guī)定的其他措施?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于限制被執(zhí)行人高消費及有關消費的若干規(guī)定》對此作了詳盡的規(guī)定。
第五類是救災搶險引起的供給增益。例如，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第四十九條第一款規(guī)定：“自然災害、事故災難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領導職責的人民政府可以采取采取下列一項或者多項應急處置措施：……（三）立即搶修被損壞的交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施，向受到危害的人員提供避難場所和生活必需品，實施醫(yī)療救護和衛(wèi)生防疫以及其他保障措施?！?/span>
第六類是針對特殊人群的扶弱類供給增益。例如《中華人民共和國老年人權益保護法》第五章“社會優(yōu)待”中規(guī)定了老年人享有醫(yī)療、民政、訴訟、交通運輸、公共文化等諸多方面的優(yōu)待。
對上述例外情形進行整理分析，可以總結出以下七方面特點：一是在法律依據層面，上述公共服務的差異化供給均有法律、法規(guī)的直接依據；二是在公共服務的類別方面，供給減益主要集中在交易類公共服務（如電信、供水、供電、公共交通工具等），而供給增益主要集中在基本教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等不涉及交易的公共服務中；三是在引發(fā)差異性供給的原因方面，當事人的先行不當行為（包括拖欠水電煤公用事業(yè)費、實施危害公共安全行為、實施危害生態(tài)環(huán)境行為、拒不履行生效判決行為等）系引發(fā)供給減益的主要原因；四是在差異性供給的持續(xù)期間方面，通常是自差異性原因事實發(fā)生之日起、至差異性供給原因消除止的一段特定的期間，換言之供給差異性存在因主動修復而提前終止的可能，呈現出在時間維度上的強關聯；五是在供給減益啟動程序方面，法律法規(guī)均規(guī)定了明確的條件和步驟，通常需首先對當事人進行催告督促其主動履行相關義務，逾期仍未履行義務或糾正違法行為的，才可以書面方式決定啟動供給差異化；七是增益性的差別供給適用范圍較小，主要集中在救災搶險和特殊人群扶弱方面。
綜合上述法律法規(guī)的成文規(guī)定，筆者認為公共服務的差異化供給在我國現行法律法規(guī)制度框架下是普遍存在的。為應對重大公共事件，對部分公共服務實施差異化供給有先例可循。
三、公共服務差異化供給的約束性條件
公共服務的固有特點決定了對公共服務實施差異化供給必須慎重，需設定嚴格的約束性條件。結合本文第二部分有關現行法律中公共服務差異性供給立法例，筆者認為該約束性條件可包括以下五個方面：
一是公共服務的差異化供給（無論是供給增益還是供給減益）關乎公民的基本權利，依照憲法和立法法的規(guī)定，應當由全國人大及其常委會頒布的法律直接規(guī)定。低位階的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件不可設置差異化供給。強調差異化供給法定，有助于保障公民基本權利、有助于提升公共政策的透明度，有助于減少制度執(zhí)行的偏差度，有助于取得人民群眾的理解和支持。
二是與人的人身權、受教育權有關的公共服務，如基本醫(yī)療衛(wèi)生、義務教育、社會保險、社會救濟等應當成為供給減益的禁區(qū)，在上述領域需要將相關制度設計的平等性、非歧視性、合理性放在價值追求的首位。即便當事人實施了違法行為（包括暴力傷害醫(yī)生或者妨礙疫情防治），也不能剝奪其獲得基本醫(yī)療、基本社會保險和社會救濟的權利，但可以通過治安管理處罰法乃至刑法對其違法行為進行處理。
三是供給增益需具備正當理由（如搶險救災、扶弱濟危），增益的內容、適用范圍、持續(xù)期間和增益方式應當與增益理由相匹配。例如突發(fā)公共事件中，水電煤供應、各類救災物資就應當直接、優(yōu)先、及時地分配給一線搶險救助人員和受災群眾，任何其他單位和個人均不可優(yōu)先獲得供給。
四是交易類公共服務，如電信、供水供電供氣、公共交通工具等，可以實施包括暫停供應、終止供應、獲得成本增加在內的各類供給減益，但需以當事人的先行違法行為為前提。供給減益的目的是督促當事人履行法定義務，而非永久剝奪其正常權益，因此供給減益的內容、范圍、持續(xù)時間、強度應當與違法行為強關聯。供給減益實施前，需給與當事人一定期間自行整改糾正，經催告后合理時間內仍未糾正的，應以書面方式對其實施供給減益。一旦引起供給減益的原因消失，應當及時恢復正常供給。此外，除非法律有明確的規(guī)定，不可出現交叉減益（例如當事人在A類公共服務交易關系中出現違法情形，卻被B類公共服務提供方暫?；蚪K止交易）。
五是公共服務的差異化供給需充分考慮普通大眾的價值判斷和情感感受。普通大眾的價值水平和情感歸屬在整個社會中一般處于均線位置，過于先進或超前的理念難以獲得普通大眾的理解和支持。這類理念作用于公共服務后，其結果卻需普通大眾承受，就容易產生阻力。相應地，政策法規(guī)就難以切實落地執(zhí)行。一些地方在制訂與民生有關的供給政策時，已經強制要求召開聽證會，就有這方面的考慮。例如《上海市供用電條例》第八條第二款規(guī)定：“供電企業(yè)與居民電力用戶簽訂供用電合同采用格式條款的，不得違反法律、法規(guī)的強制性規(guī)定。在擬訂格式條款時，市電力運行主管部門應當組織召開聽證會聽取公眾、社會團體和相關利益方的意見。供電企業(yè)應當將格式合同提交市工商行政管理部門和市電力運行主管部門備案?！?/span>
四、總結
有關公共服務差異化供給的法律可行性問題，在抗擊新型冠狀病毒的當下有著特殊意義。筆者進行了初步研究和分析，現總結形成以下五點個人意見：（一）公共服務具有普遍性、公平性、合理性、強制性的基本特征，但公共服務的差異化供給是普遍存在的，我國現行法律法規(guī)中有相應的規(guī)定。（二）公共服務的差異化供給（無論是供給增益還是供給減益）關乎公民的基本權利，應當由全國人大及其常委會頒布的法律直接規(guī)定。低位階的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件不可設置差異化供給。（三）與人的人身權、受教育權有關的公共服務，如基本醫(yī)療衛(wèi)生、義務教育、社會保險、社會救濟等應當成為供給減益的禁區(qū)。（四）公共服務的差異化供給需具有正當性，增/減益的內容、適用范圍、持續(xù)期間、作用方式和強度均需與增/減益目的高匹配、強關聯。（五）公共服務差異化供給政策法律的制定需充分考慮普通大眾的價值判斷和情感感受，通過公開聽證等方式實現公眾參與是有效的意見征求方式。
滬公網安備 31010402007129號
