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【摘要】《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》的出臺是對2023新修《立法法》的進一步完善，通過引入“主動審查”和“專項審查”機制，強化了法規(guī)、規(guī)章備案審查的力度，提升了審查工作的主動性和針對性。《條例》推動建立備案審查銜接聯(lián)動機制，促進不同審查機構(gòu)間的協(xié)作，形成合力以提高審查效率和質(zhì)量；面對閉環(huán)監(jiān)管，企業(yè)能夠更加靈活地應(yīng)對市場變化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。《條例》強調(diào)了社會共治的重要性，通過增強審查的科學(xué)性，加強對地方的聯(lián)系和指導(dǎo)，確保法規(guī)、規(guī)章與國家法律體系的一致性。
筆者在上篇（詳見：上篇丨主動與專項審查撫平地方優(yōu)惠的差異性---試評《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》對統(tǒng)一大市場的影響 - 專業(yè)文章 - 上海市錦天城律師事務(wù)所 (allbrightlaw.com)）兩大部分中已經(jīng)對《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》相較于《法規(guī)規(guī)章備案條例》的法條變化作出解讀，并著重介紹此次《條例》的新增亮點；下篇（本文）三個部分將從三個角度，分別論述該條例對稅收立法、公平競爭審查以及浦東新區(qū)等特定地區(qū)的法治建設(shè)產(chǎn)生的深遠影響。《條例》不僅有助于規(guī)范稅收法規(guī)，確保稅收政策的合法性和公平性，還加強了公平競爭審查，促進了市場公平競爭，優(yōu)化了營商環(huán)境。對于浦東新區(qū)等改革開放前沿地區(qū)，條例的實施有助于推動地區(qū)法治建設(shè)，保障改革創(chuàng)新在法治軌道上進行，為地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供了堅實的法律保障，為全國統(tǒng)一大市場建設(shè)保駕護航。
【關(guān)鍵詞】備案審查 主動審查 專項審查 聯(lián)動機制 社會共治 稅收法律 公平競爭 浦東新區(qū)
第三部分 對稅收公平的深遠影響
《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》在稅收法律體系中的實施，將對地方稅收優(yōu)惠政策及稅收法律規(guī)范之間的沖突產(chǎn)生重要影響，主要體現(xiàn)在地方稅收優(yōu)惠政策與上位法存在沖突的情況下，主動審查機制的引入可能涉及返稅問題。以下是該條例對稅收法律體系的幾個關(guān)鍵影響：
（一）稅收法律規(guī)范內(nèi)部沖突有望解決
稅收法律體系中存在多層級的法律文件，如財政部和國家稅務(wù)總局制定的規(guī)章和規(guī)范性文件，這些文件在實際操作中與上位法之間常出現(xiàn)沖突，例如稅前扣除憑證問題。根據(jù)《企業(yè)所得稅法》第八條，企業(yè)合理的支出應(yīng)當(dāng)可以稅前扣除，并沒有嚴格規(guī)定合法扣除憑證取得的必要性。但部分稅務(wù)機關(guān)依照下位規(guī)范性文件（如國稅發(fā)〔2009〕114號）要求，因企業(yè)未能取得合法合規(guī)的憑證，而拒絕稅前扣除。這種情況導(dǎo)致企業(yè)在合法支出未被認可的情況下被要求補繳稅款。
通過《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》中的備案審查機制，納稅人可以向國務(wù)院提出審查建議，審查下位文件是否與上位法律相抵觸。一旦審查結(jié)果確認某些規(guī)范性文件違背了上位法，相關(guān)文件可能會被撤銷或修改，稅收法律規(guī)范的內(nèi)部沖突將逐漸得到解決。
（二）返稅問題的持續(xù)發(fā)酵
過去地方政府為促進經(jīng)濟發(fā)展，常通過出臺地方性稅收優(yōu)惠政策來吸引企業(yè)投資，招商引資就是其中的一種多元化策略。然而，這些地方自行制定的優(yōu)惠政策有時會與國家層面的稅法相沖突。過去，地方優(yōu)惠政策的審查通常是被動的，只有在利益相關(guān)者提出質(zhì)疑時才會進行。而《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》引入了主動審查機制，使得地方稅收優(yōu)惠政策與上位法的沖突可以更早地被發(fā)現(xiàn)和糾正。
對于已經(jīng)享受過地方稅收優(yōu)惠的企業(yè)，若稅收政策被認定與上位法沖突，可能會引發(fā)返稅問題，要求企業(yè)補繳根據(jù)上位法應(yīng)繳的稅款。這將對企業(yè)的稅務(wù)規(guī)劃和資金流動產(chǎn)生重大影響，也凸顯了備案審查條例在確保稅收政策合法性方面的作用。以下是招商引資中政府稅收返還、稅收優(yōu)惠政策被認定為無效的案例小結(jié)：
（三）稅收規(guī)范性文件的合法性審查
除了內(nèi)部沖突，稅收法律規(guī)范與其他法律之間的沖突也可能通過《條例》得到解決。例如，《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》與《行政復(fù)議法》之間的沖突問題。依據(jù)《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》，納稅人在提起行政復(fù)議前必須先繳納稅款或提供擔(dān)保，而《行政復(fù)議法》則允許納稅人在一定期限內(nèi)提出復(fù)議申請。這種沖突往往影響納稅人能否及時行使復(fù)議權(quán)利。通過條例的備案審查機制，納稅人可以通過個案建議的方式推動立法調(diào)整，解決這些法律間的沖突。
（四）地方性稅收政策和國家稅法的統(tǒng)一
備案審查條例的實施，也將促使地方性稅收政策與國家稅收法律法規(guī)的統(tǒng)一。例如，成品油生產(chǎn)企業(yè)的純貿(mào)易行為是否應(yīng)繳納消費稅的問題。依據(jù)上位法《消費稅暫行條例》，外購應(yīng)稅消費品的貿(mào)易行為不應(yīng)被視為消費稅的納稅義務(wù)，但下位文件要求成品油生產(chǎn)企業(yè)銷售外購成品油時繳納消費稅。這種沖突通過審查機制可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正，從而避免地方稅收政策與國家稅收法的脫節(jié)。
《條例》的實施對稅收法律體系的影響將是深遠的。它不僅有助于解決稅收法律規(guī)范之間的沖突，還將增強地方稅收政策與國家稅收法律的統(tǒng)一性，確保稅收政策的合法性和公平性。同時，對于企業(yè)而言，這種審查機制可能會帶來返稅等經(jīng)濟風(fēng)險，需要在稅務(wù)規(guī)劃中更加謹慎地考慮地方稅收優(yōu)惠政策的合法性。
第四部分 對競爭公平的深遠影響
公平競爭審查是當(dāng)前和未來一段時間內(nèi)的重要議題，對于促進市場公平競爭、構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系具有重要意義。本次《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》的出臺，在相當(dāng)程度上維護并保障了公平競爭審查原則，有利于防止行政壟斷、促進創(chuàng)新和技術(shù)進步、提高資源配置效率、優(yōu)化營商環(huán)境及保護消費者的合法權(quán)益。筆者曾一度撰寫過眾多有關(guān)公平競爭審查的文章，如上篇丨舉報：推開公平競爭審查沉重的大門——解讀《公平競爭審查舉報處理工作規(guī)則（征求意見稿）》 - 專業(yè)文章 - 上海市錦天城律師事務(wù)所 (allbrightlaw.com)
下篇丨舉報：推開公平競爭審查沉重的大門——解讀《公平競爭審查舉報處理工作規(guī)則（征求意見稿）》 - 專業(yè)文章 - 上海市錦天城律師事務(wù)所 (allbrightlaw.com)
行政機關(guān)的緊箍咒“越扎越緊”——試評《公平競爭審查條例》立法變化及趨勢 - 專業(yè)文章 - 上海市錦天城律師事務(wù)所 (allbrightlaw.com)等。未來隨著經(jīng)濟的發(fā)展和市場的變化，公平競爭審查將持續(xù)作為維護市場秩序、促進經(jīng)濟健康發(fā)展的重要工具，企業(yè)在《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》的加持下，始終可以扮演好“進可攻、退可守”的市場主體角色。
（一）強化公平競爭審查法律地位
本次《條例》的出臺進一步強化了公平競爭審查的法律地位。其一方面明確了審查工作的總體目標和原則，包括但不限于促進市場公平競爭、優(yōu)化營商環(huán)境及建設(shè)全國統(tǒng)一大市場；另一方面明確了公平競爭審查的具體目標，包括規(guī)范審查工作、加強監(jiān)督檢查力度、提升公眾參與度、維護地方法制與全國法制的統(tǒng)一等，有助于保障各類經(jīng)營者依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭，穩(wěn)固公平競爭審查的法律地位。
在實踐中，下位法因違反上位法公平競爭審查原則而受到廢止或修訂的情形數(shù)不勝數(shù)。例如，某些地方性法規(guī)或規(guī)章包含地方保護主義條款，限制外地商品或服務(wù)進入本地市場；某些地方性政府不合理地限制某些企業(yè)或行業(yè)的市場準入；有些法規(guī)或規(guī)章可能賦予特定的行政機關(guān)或企業(yè)壟斷權(quán)力，排除其他競爭者；某些地方政府對特定企業(yè)或行業(yè)提供不合理的補貼或稅收優(yōu)惠；在某些情況下，下位法可能過度保護本地企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)，限制了其他企業(yè)的合法競爭……上述情形均需要根據(jù)公平競爭審查原則進行審查和調(diào)整。以下列舉個別實務(wù)中的典型案例：
為了應(yīng)對這些情況，許多國家和地區(qū)都建立了公平競爭審查制度，以確保法規(guī)和政策的制定和實施不會違反公平競爭原則。在中國，隨著《反壟斷法》的實施和《公平競爭審查制度實施細則》的出臺，公平競爭審查工作得到了進一步加強，以促進市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》的出臺，一方面順應(yīng)了2023《立法法》修訂趨勢，確保法律體系的規(guī)范性和統(tǒng)一性，另一方面亦穩(wěn)固和強化了公平競爭審查原則的法律地位，有助于消除行政壟斷和地方保護主義等不合法行為，促進市場公平競爭。
（二）優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境
《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》強調(diào)了維護了不同層級法律法規(guī)一體系的重要性，并在公平競爭審查方面發(fā)揮了積極作用，確保企業(yè)營商環(huán)境得以優(yōu)化。通過審查和糾正可能妨礙市場公平競爭的法規(guī)、規(guī)章，《條例》促進營造一個公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，吸引投資、促進經(jīng)濟發(fā)展。對于企業(yè)合法權(quán)益的保護，特別是中小企業(yè)而言，它們能夠在公平的市場環(huán)境中發(fā)展，不受不合理政策的限制。
《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》對企業(yè)營商環(huán)境的優(yōu)化，突出表現(xiàn)在地區(qū)間市場活動自由度的上升以及市場競爭公平性的提升。通過審查和糾正地方性法規(guī)、規(guī)章中的地方保護條款，《條例》有助于打破地區(qū)間的市場壁壘，促進商品和要素的自由流動及市場資源的合理配置；《條例》確保所有企業(yè)在市場準入方面享有平等待遇，無論其規(guī)模、所有制或地域，從而提高市場的整體競爭公平性；通過審查和廢止不必要的行政審批和許可要求，《條例》有助于降低企業(yè)的運營成本，提高市場活動的自由度；《條例》要求法規(guī)、規(guī)章的備案審查過程公開透明，使企業(yè)能夠更清晰地了解市場規(guī)則，減少不確定性；通過確保所有企業(yè)在稅收、補貼、政府采購等方面享有平等待遇，《條例》有助于創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境；《條例》還強化了對知識產(chǎn)權(quán)的保護，確保企業(yè)的創(chuàng)新成果得到合法保護，鼓勵企業(yè)進行研發(fā)和創(chuàng)新；《條例》通過審查機制，確保不同地區(qū)和部門的政策協(xié)調(diào)一致，避免政策沖突對企業(yè)造成的不利影響。通過這些措施，《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》不僅提升了地區(qū)間市場活動的自由度，還增強了市場競爭的公平性，為各類企業(yè)特別是中小企業(yè)提供了更加有利的發(fā)展環(huán)境。
（三）完善競爭監(jiān)督建議權(quán)
《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》強化監(jiān)督和問責(zé)機制的完善，規(guī)定對于不報送規(guī)章備案或者不按時報送規(guī)章備案的，由國務(wù)院備案審查工作機構(gòu)通知制定機關(guān)，限期報送；逾期仍不報送的，給予通報，并責(zé)令限期改正。《條例》要求國務(wù)院備案審查工作機構(gòu)對報送備案的法規(guī)規(guī)章進行主動審查，并可以根據(jù)需要進行專項審查，以及其他機關(guān)備案審查工作機構(gòu)開展聯(lián)合調(diào)研或者聯(lián)合審查，促進了審查質(zhì)量和效率的提升。其中，非常重要的一點在于，《條例》連同《立法法》，保護了企業(yè)作為市場主體的監(jiān)督建議權(quán)，該權(quán)利是社會監(jiān)督的重要組成部分，有助于形成政府、市場和社會三方共同參與的監(jiān)督體系，增強法規(guī)、規(guī)章的公信力。當(dāng)企業(yè)“認為地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，或者認為規(guī)章以及國務(wù)院各部門、省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國務(wù)院書面提出審查建議”。
《條例》無疑為企業(yè)提供了一條針對可能不合法的法規(guī)規(guī)章的法律救濟途徑，當(dāng)企業(yè)權(quán)益受到不合法或不合理的法規(guī)、規(guī)章影響時，可以通過提出審查建議來維護自身的合法權(quán)益。企業(yè)參與法規(guī)、規(guī)章的審查建議過程，也是提高企業(yè)自身的法治意識和法律素養(yǎng)、促進企業(yè)依法經(jīng)營的過程。一個公平、透明、可預(yù)測的營商環(huán)境能增強企業(yè)的投資和發(fā)展信心，促進企業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展；當(dāng)然，一套可靠有效的救濟模式，亦是企業(yè)對抗不合理阻礙而打出的組合拳中的關(guān)鍵要素。企業(yè)信心的增加更是從下往上推動全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。
第五部分 先行先試下的浦東示范效應(yīng)
《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》的突出亮點在于將浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)、法律規(guī)定的機構(gòu)制定的規(guī)章納入備案范圍，擴大了審查的對象，使得審查工作更加全面。筆者連續(xù)五年為浦東新區(qū)提供公平競爭審查法律服務(wù)（詳見：上海市錦天城律師事務(wù)連續(xù)五年為浦東新區(qū)提供公平競爭審查服務(wù) - 交易案例 - 上海市錦天城律師事務(wù)所 (allbrightlaw.com)），持續(xù)助力為浦東新區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展擴展空間、提供合規(guī)動力。
（一）浦東新區(qū)優(yōu)惠性政策
浦東新區(qū)是中國高水平改革開放的重要窗口，有關(guān)部門出臺了許多符合上位法規(guī)定的含優(yōu)惠性政策的法規(guī)、規(guī)章，并通過廢止、修訂下位法來激發(fā)市場活力和創(chuàng)新能力。
通過《市場準營承諾即入制改革規(guī)定》，浦東新區(qū)簡化了市場準入流程，允許信用良好的企業(yè)通過書面承諾快速獲得市場準營許可證，有效解決了“準入”不“準營”的問題。為優(yōu)化營商環(huán)境，浦東新區(qū)實施了“一業(yè)一證”改革，將企業(yè)需要辦理的多張許可證整合為一張行業(yè)綜合許可證，減少企業(yè)的運營和時間成本。這項改革措施是以《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》等法規(guī)的出臺得以保障實施，大大降低了行業(yè)準入成本，提高了行政效率。此外，浦東新區(qū)通過《高水平知識產(chǎn)權(quán)保護制度若干規(guī)定》等法規(guī)，加強了知識產(chǎn)權(quán)的保護力度，深化了知識產(chǎn)權(quán)綜合管理和綜合執(zhí)法改革，提高了專利侵權(quán)的處罰力度，推動了知識產(chǎn)權(quán)保護高地的建設(shè)。《上海市浦東新區(qū)市場主體退出若干規(guī)定》的實施，為企業(yè)提供了包括簡易注銷、承諾制注銷等多種退出方式，有效解決了企業(yè)“退出難”的問題，提高了市場出清效率。
《上海市浦東新區(qū)完善市場化法治化企業(yè)破產(chǎn)制度若干規(guī)定》對現(xiàn)行破產(chǎn)法律制度進行了創(chuàng)新和變通，推動破產(chǎn)法律制度體系的進一步完善，也有利于企業(yè)有序、便利退出市場。浦東新區(qū)通過《生態(tài)環(huán)境保護規(guī)定》，將碳達峰、碳中和納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局，推動了經(jīng)濟社會發(fā)展全面“綠色”轉(zhuǎn)型。《上海市浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域非現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)定》作為全國首部涉及“非現(xiàn)場執(zhí)法”的專門性法規(guī)，有效解決了城管非現(xiàn)場執(zhí)法合法性問題，提高了執(zhí)法效率，也保障了當(dāng)事人的合法權(quán)益。
根據(jù)《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》，浦東新區(qū)的地方性法規(guī)及規(guī)章均需備案審查，通過備案審查機制，可以提高浦東新區(qū)法規(guī)及規(guī)章的立法質(zhì)量和實施效果，確保法規(guī)既能滿足浦東發(fā)展的實際需要，又能與國家法律法規(guī)保持一致，為浦東新區(qū)的改革開放和創(chuàng)新發(fā)展提供了更加堅實的法治保障，有利于在法治軌道上推進各項改革措施，確保改革的合法性和規(guī)范性。《條例》明確規(guī)定的浦東新區(qū)法規(guī)的備案審查要求，有助于浦東新區(qū)在遵循憲法和法律基本原則的前提下，進行改革創(chuàng)新實踐，為全國提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。
（二）浦東新區(qū)公平競爭審查可形成示范效應(yīng)
《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》的出臺，對于浦東新區(qū)的企業(yè)公平競爭環(huán)境有著積極的影響。這一條例通過規(guī)范法規(guī)、規(guī)章的備案審查工作，提高了備案審查的能力和質(zhì)量，從而維護了社會主義法制的統(tǒng)一性。這對于浦東新區(qū)的企業(yè)來說，意味著更加公平和透明的市場環(huán)境，有利于激發(fā)市場活力和創(chuàng)新能力。
《條例》明確規(guī)定了“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作要求，有助于確保地方性法規(guī)、政府和部門規(guī)章符合憲法法律要求和國家重大決策部署，特別是對于浦東新區(qū)這樣的改革開放前沿地區(qū)，其實施有助于保障區(qū)域內(nèi)的企業(yè)在更加公平的環(huán)境中競爭，促進了公平競爭審查制度的落實。
例如，浦東新區(qū)根據(jù)《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》內(nèi)含之精神，出臺了《浦東新區(qū)深化公平競爭審查若干規(guī)定》，這是全國首部公平競爭審查管理措施。它明確了公平競爭審查的主體和對象，要求全區(qū)政府工作部門、管理局（管委會）、街道辦事處、鎮(zhèn)政府在制定涉及經(jīng)營者經(jīng)濟活動的政策措施時，都必須進行公平競爭審查。這些措施有助于打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，為各類經(jīng)營者提供公平參與市場競爭的機會。
此外，浦東新區(qū)還建立了公平競爭審查的多項保障措施，包括抽查評估、提示函、約談、考核評價等，并將公平競爭審查工作納入政府績效考核體系。這些措施的實施，進一步強化了公平競爭審查的剛性約束，確保了政策措施的公平性，為企業(yè)提供了一個更加穩(wěn)定和可預(yù)期的營商環(huán)境。
綜上所述，《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》的出臺，結(jié)合浦東新區(qū)的具體實施措施，為新區(qū)經(jīng)濟建設(shè)賦能，為法規(guī)制定和實施提供明確指引，助力新區(qū)在法治軌道上推進社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
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