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江西已形成由污染防治、資源保護、生態保護以及循環發展和其他立法四大類法規構成的鄱陽湖生態經濟區地方環境法規體系。但該體系中還存在立法理念未把生態利益擺在首位、地方特色不鮮明、與國家法律法規不協調及內部存在一定沖突和矛盾等問題。對此，江西應當在先進的立法理念指導下，突出鄱陽湖生態經濟區的地域環境特色和核心環境資源要素，建立健全相關環境法規規章，進一步完善地方環境法規體系，以為生態經濟區建設提供有力的法律支撐和保障。
鄱陽湖生態經濟區建設是一個綜合生態、經濟和社會的復雜系統，需要相關法律法規為其提供有力支撐和保障。從生態與經濟協調發展的角度分析，鄱陽湖生態經濟區建設的法律法規體系主要由調整市場經濟關系和保護生態環境方面的法律法規構成。市場經濟方面的法律法規具有全國性和統一性，國家已然建立起了與社會主義市場經濟相適應的比較完善的法律體系，而生態環境方面的法律法規雖也有全國性甚至國際性，但鄱陽湖生態經濟區的水系自成一體且全部在江西境內，濕地等其他生態要素也具有明顯的地域特色，應針對鄱陽湖生態經濟區的具體情況制定實施各項專項制度。因而，加強江西生態環境立法，完善地方環境法規體系，對推動鄱陽湖生態經濟區建設具有重要意義。
一、鄱陽湖生態經濟區地方環境立法現狀及存在的主要問題
江西出臺的大量地方立法基本覆蓋經濟社會發展各主要領域。截至2010年底，省人大及其常委會出臺的現行有效的法規144件、法規性決定12件；省政府出臺的現行有效的規章110件。但分析江西地方立法，直接針對鄱陽湖的立法較少，鄱陽湖生態區的地方環境立法主要體現在適用于全省的相關法規規章中。經統計分析，江西現行有效的266件法規規章及法規性決定中，與環境資源有關的法規規章達76件，占全省法規規章的28.57%，其中，省人大及其常委會制定的法規42件、法規性決定3件，省政府制定的規章31件（見表1）。具體而言，污染防治類共有3件，主要涉及水污染、大氣污染、固體廢物污染的綜合防治和生活飲用水源的污染防治；資源保護類共有33件，主要涉及水、林木、礦產、土地、砂等資源的保護和綜合利用；生態保護類共有22件，主要涉及水土保持、濕地和動植物保護、病蟲防治、自然保護區和風景名勝區的管理、以及城市環境等生態方面的保護；循環發展及其他類共有18件，主要涉及環境影響評價、清潔生產、節約能源、防災減災等方面。但從生態建設與環境保護的角度看，現有的地方環境法規體系中還存在以下主要問題：
1、立法理念尚未把生態利益擺在首位。環境立法理念可以分為人類利益中心主義和生態利益中心主義。其中，人類利益中心主義又可分為經濟利益優先階段和生態利益優先階段。現代環境立法理念發生了從人類利益中心主義向生態利益中心主義的演進和變遷。世界上主要國家的環境法都基本實現了立法理念從人類利益中心中的經濟利益優先階段到生態利益優先階段的轉變和飛躍，目前正從人類利益中心主義的生態利益優先階段向生態利益中心主義轉型和突破，有一些國家已經樹立起生態利益中心主義的環境立法理念。我國環境立法理念仍然比較陳舊，目前還在從人類利益中心主義的經濟利益優先階段向生態利益優先階段過渡。江西的地方環境立法理念亦是如此。一些法規體現的完全是人類中心主義中的經濟利益優先立法理念，如2010年修訂的《江西省實施〈中華人民共和國煤炭法〉辦法》在第一條的立法目的中都對生態環境保護只字未提；另一些法規在立法目的中雖然出現了“保護生態環境”的字樣，但也是把資源的利用和經濟利益擺在首位，體現的仍然是人類中心主義的經濟利益優先的立法理念，如2010年的《江西省森林公園條例》等；還有一些法規雖然把生態利益擺在優先位置，如2003年的《江西省鄱陽湖濕地保護條例》，但根據《鄱陽湖生態經濟規劃》的功能分區，湖體核心保護區濕地的功能是強化生態，禁止開發，有關鄱陽湖濕地保護不應與經濟社會發展相結合，其立法理念應突出生態利益中心主義。
2、重復國家立法內容較多，地方特色不鮮明，特別是專門針對鄱陽湖生態環境保護的立法很少。江西現有地方立法基本能根據國家立法動態及時出臺相關地方法規，有些法規還在全國是率先出臺，但從地方立法的構成上看，其主體還是實施性或執行性立法，先行性和特色立法在江西地方立法總量中所占的比例還相當少，跟地方立法發達省份相比還有一定的差距。在環境立法中也較多是重復國家立法已確立的環境資源基本法律制度，體現本地特色的規定不多，針對鄱陽湖生態環境保護的創新立法更少。2008年修訂的《江西省環境污染防治條例》，沒有參照國家有關污染防治的立法模式按污染原因物質和介質分別立法，而是整合《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等國家污染防治法確立的基本制度和主要精神，對環境污染問題進行了綜合立法，在形式和內容上有一定創新，但該《條例》的主要內容仍然是確認相關國家的基本制度，地方特色不夠鮮明，對鄱陽湖的水污染防治也沒作出專門規定。全國人大2002年修改的《水法》提出流域管理與區域管理相結合的發展方針后，江西省人大于2006年也出臺了《水資源條例》，確立了流域管理與區域管理相結合的管理制度，并在第七條明確“省人民政府水行政主管部門負責全省水資源的統一管理和監督工作”。但該《條例》在一些具體問題上，還缺乏操作性的規定，江西目前的水資源管理體制沒有取得大的突破。
3、在結構和內容上還存在較多不協調的地方。結構上的不協調主要體現在：缺少一部基本法規來統領數量眾多、內在關系較為凌亂的環境法規；環境法規數量較多但分布不平衡，在76件環境法規規章中只有3件屬于污染防治類，而污染防治是國家環境立法的重點領域；出臺的地方法規較多，但缺少配套的規章和規范性文件細化具體操作，法規與規章的緊密度不夠；鄱陽湖的重要環境資源要素，如水、濕地、候鳥等的立法保護力度不夠，草地、水生生物等資源要素以及土壤污染、化學品污染、農業面源污染和循環經濟、清潔生產方面還存在立法空白。在內容方面，一些地方法規內部及與國家法律仍存在不協調的地方。經過多次法規規章的清理工作特別是2010年的集中清理，江西地方法規體系總體較為協調，但由于近年國家環境立法和修改的速度加快及江西環境立法需求的日益增長，一些地方環境立法與國家法律還存在一些不協調的地方。如國家分別于2007年和2004修訂了《節約能源法》和《野生動物保護法》，而江西的相關實施辦法的修改還在統籌中等等。就江西的地方環境法規體系內部而言，由于不同法規起草的主體不同，基于不同部門利益的爭奪和法規出臺時間的跨度較大，其內部也存在一些沖突和矛盾。
二、鄱陽湖生態經濟區地方環境法規體系構建的相關理論與實踐評述
鄱陽湖生態經濟區地方環境法規體系的構建主要體現在相關理論研究和立法實踐中，主要有江西省發改委有關鄱陽湖生態經濟區招標課題的研究成果《鄱陽湖生態經濟區制度建設研究》和江西省人大常委會通過的的《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》。現予評述如下：
1、《鄱陽湖生態經濟區制度建設研究》構建的體系評述。國家發改委經濟體制改革與管理研究所在完成的招標課題成果《鄱陽湖生態經濟區制度建設研究》中提出了江西省層面的法規體系（見表2）。但該體系的構建中至少存在以下問題：
其一，核心法規的內容過于寬泛。《江西省環鄱陽湖生態經濟建設條例》作為一個基本法規，其調整的范圍要涉及到整個生態經濟區的生態保護與經濟發展中的基本社會關系，而經濟發展方面的社會關系主要應由與社會主義市場經濟相適應的國家立法來調整，地方立法中沒有必要再作出特別規定。但環境在具有統一性的同時更具地域特色，因而鄱陽湖生態經濟區的地方立法重點應在地方環境法規體系的構建上，其基本法規應是《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》。
其二，在結構上不符合環境法的體系。其所謂的綜合性法規不具有綜合性，只是環境立法的某一個方面，且其內在邏輯不符合我國環境立法的體系結構。我國環境立法體系一般是由污染防治、資源保護、生態保護和其他與循環發展有關的法律法規組成。該體系顯然沒有關注國家環境立法的內在結構，在污染防治和生態保護方面沒有引起足夠重視，相關法規數量明顯不足且存在較多立法空白。
其三，沒有突出鄱陽湖的地域特色和核心環境資源要素的保護。建設鄱陽湖生態經濟區，必須突出生態這一最大特色，堅持把生態建設和環境保護放在首要位。但該體系總體過于注重循環經濟方面的立法規范，而沒有突出鄱陽湖地域環境特色，鄱陽湖流域的水、濕地、水生生物、野生動植物、林木、草地、礦產等重要環境資源要素的保護沒有在地方立法中突出，有的還存在立法空白。
其四，對江西現有的環境法規體系考慮不足，制定新法任務過重。正如前文所述，江西地方環境立法已達76件之多，基本覆蓋環境資源主要領域，初步形成地方環境法規體系。但該體系未將江西現行的主要環境立法納入，而是重構了生態經濟區的法規體系，對江西現有環境法規規章利用不夠，需要制定的新法規過多，在立法實踐中難以操作。
2、《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》評述。事實上，江西在鄱陽湖生態區立法實踐中沒有制定核心法規《鄱陽湖生態經濟區建設條例》，而是著手起草了《五河源頭和鄱陽湖生態環境保護條例》，在省政府常務會議通過該條例草案但未能提交省人大審議后，又起草并于2012年3月29日通過了《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》。但仔細分析該條例，其在框架結構、立法思路、調整方法和具體內容等方面也存在以下一些問題：
其一，在框架結構和立法思路上過于急功近利，立法理性不足。該條例分為總則、管理、保護、法律責任和附則五章，其核心章節之一的保護又按生態經濟區的功能（分）區分為湖體核心保護區保護、濱湖控制開發帶保護、高效集約發展區保護、其他保護規定四節。其立法意圖旨在通過對“兩區一帶”提出環保要求而實現整個生態經濟區的環保目的，體現了較強的急功近利性質。環境保護是一項龐大的復雜的系統工程。從目前國家環境立法的思路來看，主要是以環境要素為標準按照污染防治、資源保護、生態保護以及循環發展和其他分類進行立法，針對大江大河的治理還出現了圍繞各種環境要素進行綜合立法的趨勢，而未采取按東、中、西部區域或省域立法。雖然鄱陽湖生態經濟區劃分為“兩區一帶”，不同功能分區生態功能會有差異，但環境要素往往具有流動性和蔓延性，有具體行政管理中可以分區對待，立法理性卻不能要求按功能分區進行環境立法。
其二，在調整方法上行政命令色彩過濃，法規的規范性不夠。該條例不少規定對主體行為和環境要素的調整方法更似一種行政管理手段或政府的執行對策，而非法律法規的規范方法。如：該條例根據水的流動性特點，在第三十七條規定對匯入鄱陽湖的主要河流，實行行政區界上下游水體斷面水質交接責任制，并把交接斷面水質監測結果作為環境保護實績考核的重要指標，顯然是一種只求結果不管過程的行政命令和手段，不具有法規的規范性特點。而且，上下游水體斷面水質交接責任制已被實踐證明且被國家環保部有關部門認為是一種有違水環境管理規律，即將淘汰的水污染管理制度。此外，如果通過僅以行政命令可以解決環保問題，國家就無需進行立法規范，僅對不同層級的行政區界和管理層提出環保指標要求即可。
其三，在內容上有小而全之嫌，實際執行中難以取得成效。從條例第二章規定的環境管理體制來看，雖然明確了相關主管部門的職責，設立了綜合協調機構并將其辦公室設在環境保護主管部門，但這個規定與原《江西省鄱陽湖濕地保護條例》中規定的綜合協調機構有相似之處，未能在管理體制上實現突破，難以在具體執行中解決因各部門利益之爭而引發權力沖突與懈怠的問題，在環境保護中也難以取得實質性的效果。從條例的第三章保護來看，其立法涉及污染防治、資源保護和生態保護等環境法的主要領域，試圖在為數不多的條文中解決鄱陽湖生態經濟區的各種環境問題，面面俱到，難免存在疏漏。筆者以為，作為生態經濟區的基本法規，其主要內容應規定立法目的、立法依據、保護范圍、基本原則、基本制度、管理體制、法律責任等，而不必涉及其他過于具體的內容。
三、鄱陽湖生態經濟區地方環境法規體系的完善思考
解決鄱陽湖生態經濟區地方環境法規體系中存在的問題，應當在先進的立法理念指導下，突出鄱陽湖生態經濟區地域特色和環境要素特色，建立健全相關環境法律制度，協調各環境法規規章關系，構建更加完善的地方環境法規體系。筆者在梳理江西地方環境立法現狀及其存在的主要問題的基礎上，充分考慮到地方環境立法的必要性和可行性，以國家環境法律法規體系的相關理論為指導，借鑒現有理論和實踐成果，突出鄱陽湖生態經濟區的核心環境要素，就生態經濟區地方環境法規體系構建提出以下思考（詳見表3）并闡述如下：
第一，在結構上充分考慮了江西現行環境法規體系，較好地體現了地方環境立法的繼承與創新。本體系將江西現行環境法規全部納入，提出需要修改的7件法規有4件已列入江西統籌修改計劃，鑒于前文對《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》的評述，考慮到鄱陽湖生態經濟區濕地、土壤、化學品污染防治的需要和各種廢舊材料回收利用的需要，建議修改《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》《江西省污染防治條例》和《江西省資源綜合利用條例》3件法規；需要新制定的6件實體法規和3件程序法規是江西目前立法的空白。從結構上看，實體方面基本按照國家環境立法體系，只是將其中的資源保護與生態保護這兩方面很接近的分類合并為生態保全，但同時在總結新疆、甘肅、廣東等的流域管理改革經驗，借鑒國務院公布的《太湖管理條例》和湖南公布的《湘江管理條例》中的流域管理立法成果的基礎上，提出制定《鄱陽湖流域管理條例》，將流域的水和其他重要資源的保護與污染防治進行合并立法，在立法體例上有一定創新。
表3：江西省鄱陽湖生態區地方環境法規體系結構圖
第二，在內容上突出了生態經濟區的核心環境資源要素，較好地強調了地方環境立法的重點與特色。鄱陽湖水系自成一體，具有明顯的地域環境特色，其核心環境資源要素主要有水、濕地、野生動植物、林木和草地，應將水體、濕地、植被和野生動植物作為鄱陽湖生態環境保護立法所保護的客體。筆者認為，各種環境資源要素各具特點，其有關立法保護具有共性，但更多是個性，在基本法規中可以對各種環境資源要素共同適用的基本制度作出規定，在流域管理的法規中對流域的主要環境資源要素也可以作出共同規定，但不同的環境資源要素的更多個性應規定在不同的法規規章中，這也是目前國家采取按環境要素立法思路的重要原因。鑒于此，本體系在突出生態經濟區核心環境要素保護的同時，采用流域管理的集中立法與按環境要素分別立法相結合的模式，較好地處理了現行江西環境立法與生態經濟區特別立法的關系。
第三，在構建中緊密結合了《鄱陽湖生態經濟區規劃》及其實施方案中的生態環保體系建設的重點工程和主要任務，較好地融合了地方環境立法的理論與實踐。《鄱陽湖生態經濟區規劃》第三章生態建設和保護中列出了鄱陽湖濕地保護與恢復工程等11項工程；該《規劃》實施方案也把生態環保體系任務分解為16項工程。本體系在確定鄱陽湖各種核心環境資源要素的過程中，既考慮了鄱陽湖的地域環境特色，更緊密結合了這27項工程的內容，從中抽取相關環境資源要素，從環境立法理論與實踐需要的視角構建生態經濟區地方環境法規體系。本文所構建的地方環境法規體系基本將這27項工程中涉及的環境資源納入調整范圍，特別是《江西省農業面源污染防治條例》和《鄱陽湖水生生物資源保護規定》，由于其在環境立法上具有較強的典型意義，就直接將相關工程轉化為立法對象。●
滬公網安備 31010402007129號
